政策终结与创新(共58页).ppt

1、政策终结与周期本专题课件选自：本专题课件选自：厦门大学厦门大学2003级研究生级研究生 林耀谦林耀谦Contents:政策终结与创新 Policy Termination and Innovation .政策终结的原因、类型与方式政策终结的原因、类型与方式政策终结的反对者政策终结的反对者 政策受益者 政策制定者 政策执行者 促进政策终结的有效途径促进政策终结的有效途径(一一)政策创新的定位WTO与政策创新 看看这里 同样的内容不一样的理解McGraw-Hill/Irwin 2003 The McGraw-Hill Companies, Inc., All Rights Reserved.10-

2、31第三部分McGraw-Hill/Irwin 2003 The McGraw-Hill Companies, Inc., All Rights Reserved.10-32政策变化 -Policy Change.政策变化的两种基本模式 范式转换或中断-平衡模式，即政策连续过程出现中断或飞跃打捞政策取代旧政策。 常规变化模式，即政策在保持基本方向或目标的前提下发展深化，或新旧政策之间保持较大程度上连续性。McGraw-Hill/Irwin 2003 The McGraw-Hill Companies, Inc., All Rights Reserved.10-33政策风格（常规的政策变化）政策

3、风格：指同一批政策参与或团体长期主宰相关领域政策的制定执行，相关的政策问题总是被 放在相似或相同的脉络和途径中加以处理最终形成特有的风格。 政策发展中的“范式”变化“范式”转换：是一个重新概念化的过程，即抛弃掉旧的概念体系，建立新的概念体系，即对经验材料进行新的系统化解释的过程。McGraw-Hill/Irwin 2003 The McGraw-Hill Companies, Inc., All Rights Reserved.10-34“政策范式”六个阶段 范式稳式 反常的积累 实验 权威的破灭 争议 新范式制度化 McGraw-Hill/Irwin 2003 The McGraw-Hill

4、 Companies, Inc., All Rights Reserved.10-35.政策变化的原因 政策总是基于特定的社会问题，以特定的时间和条件为转移。任何政策都是相关利益主体相互博弈，相互妥协的结果。任何政策都是需要逐渐完善。McGraw-Hill/Irwin 2003 The McGraw-Hill Companies, Inc., All Rights Reserved.10-36.政策变化类型 根据变化的范围政策局部变化 政策整体变化（政策创新） 根据引起变化的因素 政策内在变化 政策外在变化 根据变化的顺序 政策“自上而下”的变化 政策“自下而上”的变化 McGraw-Hill

5、/Irwin 2003 The McGraw-Hill Companies, Inc., All Rights Reserved.10-37.政策变化与政策其它阶段的关系 即政策变化在政策过程中的重要性和特殊地位与政策制定 与政策执行 与政策评估 与政策监控 与政策终结 McGraw-Hill/Irwin 2003 The McGraw-Hill Companies, Inc., All Rights Reserved.10-38案例（国有股减持 ）.背景介绍 国有股：广义上指：所有股份制企业中的股份，包括国家股和国有法人股两部分。狭义上指：上市公司中的国家股和国有法人股，也就是在上市公司改制

6、设立时，政府和国有企业以发起人的身份以国有资产注资后形成的股份。国有股减持 ：国家（或国有法人）以股东身份将其所持上市公司股份以适当方式和价格，部分甚至全部出售给其他投资者，以取得现金或其他形式财产权的一种市场交易行为。 McGraw-Hill/Irwin 2003 The McGraw-Hill Companies, Inc., All Rights Reserved.10-39国有股减持目的：国有股减持作为深化企业改革的一项重要举措，其基本目的在于，实现“政企分开”，转变企业的运行机制，使它们能够真正成为市场经济中的一个经济主体，为实现经济体制的根本转变奠定必要的微观基础。国有股减持实践

7、：我国先后进行了两次国有股减持的实践：一次是1999年“中国嘉陵”和“黔轮胎”的国有股减持配售；另一次是2001年依据减持国有股筹集社会保障资金管理暂行办法进行的国有股存量发行减持。McGraw-Hill/Irwin 2003 The McGraw-Hill Companies, Inc., All Rights Reserved.10-40.案例分析 一个理智的人在正确时间和地点下，作出的一个错误决定，最终导致错误的结果。（这个人比作政策主体；形容词“理智”比作政策所要达到的目标；正确时间和正确地点比作政策制定的大环境，大背景；错误决定比作错误的政策；错误结果比作政策的影响，后果）McGra

8、w-Hill/Irwin 2003 The McGraw-Hill Companies, Inc., All Rights Reserved.10-41正确的政策主体明确的政策目标良好的政策环境错误的政策错误的结果：国有股减持政策的终止。 McGraw-Hill/Irwin 2003 The McGraw-Hill Companies, Inc., All Rights Reserved.10-42国有股减持政策的终结：（）在政策终结的原因方面属于第五项原因即学习（采用“试错法”的方式，在政策实践中学习，随时终结那些错误的政策或项目。）国有股减持政策方案的制定，我国政府采取的就是“试错纠错”的

9、政策制定方法。通过政策更加科学化。（）在政策终结的类型就属于第三类型即政策本身的终结。国有股减持政策方案从6月12日公布之后，在执行了3个月后，即在10月2日由中国证监会宣布：“在具休操作办法出台前，停止执行有关国有股减持的规定国有股减持这项政策本身就这样实宣告终结，同时隔天10月23日股市全线飘红。 McGraw-Hill/Irwin 2003 The McGraw-Hill Companies, Inc., All Rights Reserved.10-43.由国有股减持看政策制定 受计划经济的长期影响，我们习惯了“自上而下，上传下达”的政策指令方式，而对科学民主决策方式还比较陌生，因而目

10、前政策制定中表现出的主观色彩还比较浓，成为制约我国经济发展的一个“瓶颈”，2001年6月12日出台的暂行办法之所以失败就是政府还离市场，主观行为的结果。 当然，同时我们也应看到我国政府也在不断地进行着自我的变革，随着中国证监会于10月22日宣布停止国有股减持暂行办法时，就是最好明证，有错必改，还是政府务实的表现，其对于政策制定来说无疑是一场深刻革命。McGraw-Hill/Irwin 2003 The McGraw-Hill Companies, Inc., All Rights Reserved.10-44 国有股减持是一项探索性的工作，没有现成模式可以照搬，期望一步到位的圆满方案也是不现实

11、的，在国有股减持政策方案付诸过程中，走出了一条“试错纠错”的路子，这是一个决策科学化的路径，对于当今中国的改革和发展尤为重要。 但是“试错纠错”的这种政策制定方式也存在很在弊端，一项政策的“试错”过程的成本。将随着我国经济和社会的不断发展而不断被放大被扩张，为了得到正确的政策而付出的代价的会越来越高，这不仅对社会对国家来说是一种资源极大浪费，同时也不利于这项被完善政策的执行，使其无法达到如期的效果。所以当我们在没有现成模式可以照搬的时候，采用“试错纠错”的政策制定方式时，这就要求政策尽可能做到“事前纠错”，而不过多地去“事后纠错”。将政策制定纳入“公共选择”的框架，就是降低纠错成本的一条有效途

12、径。 McGraw-Hill/Irwin 2003 The McGraw-Hill Companies, Inc., All Rights Reserved.10-45 任何一项政策，都是相关利益主体，相互博弈的结果。国有股减持的政策选择上，非流通股股东与流通股股东相互掣肘，反复博弈，最终将达成某种均衡状态，但是要保证这场博弈的成功就必须保持充分和对称，前两次国有股减持实践效果不佳的一个主要原因就是减持方案是单方面做出的，面且具有强制性，政策的制定者缺乏流通股股东方面的信息，流通股股东的意见也无法传递给政策制定者，缺乏对称信息和基本共识的方案，其实施结果必然对市场造成极大的消极影响。因此在政策

13、的制定上必须走公开透明，民主决策的道路。 McGraw-Hill/Irwin 2003 The McGraw-Hill Companies, Inc., All Rights Reserved.10-46.从国有股减持看股市周期和政策周期的关系 国有股占据绝对地位的中国证券市场，必然带有较强的政府色彩，市场运行效率也受到政府行为的极大影响。从我国证券市场建立至今，市场运行的重要转折点基本都受到政策调整的影响。我国股市的政策周期非常明显，通过分析19922002年初上海股市异常波动的情况后指出，政策性因素是造成股市异常波动的首要因素，占总影响的46。 McGraw-Hill/Irwin 2003

14、 The McGraw-Hill Companies, Inc., All Rights Reserved.10-47WELCOME ANOTHER GROUP!McGraw-Hill/Irwin 2003 The McGraw-Hill Companies, Inc., All Rights Reserved.10-48 上市公司国有股所代表的国有资产，其最终所有者为全体公民，政府是代理国家行使国有股股东的权利，这实际上是一种“委托代理”关系，政府作为国有股权行使代表，制定国有股减持流通政策，是在正确不够，而国务院作为中央政府授权财政部制定国有股减地的政策更是顺理成章。McGraw-Hill

15、/Irwin 2003 The McGraw-Hill Companies, Inc., All Rights Reserved.10-49实施国有股减持的战略意图是：是深化国企改革，实现国企战略性重组的需要；是拓展社会保障基金来源，以构建我国深化经济改革，加速结构调整所需的深厚的民意基础和良好的社会环境的必要条件；进一步规范和促进我国证券市场发展的需要 McGraw-Hill/Irwin 2003 The McGraw-Hill Companies, Inc., All Rights Reserved.10-50 从20世纪70年代未开始的中国经济体制改革选择了一条渐进式的道路。渐进式的必革

16、，通过增量的发展和市场机制作用领域的逐步扩大，不仅避免了改革可能引起的社会经济剧烈震荡，而且实现了国民的经济的持续快速增长，然而渐进式的改革并不是要回避或绕过“存量”问题而是要在条件具备，时机成熟时进行攻坚式的突破。当前，我国的改革已经进入到了攻坚阶段，国有股减持作为一个具有代表性的改革攻坚难题这时出相机浮出了水面。McGraw-Hill/Irwin 2003 The McGraw-Hill Companies, Inc., All Rights Reserved.10-51 错误的政策方式：国务院于2001于6月13号颁布了减持国有股筹集社会保障资金管理暂行办法，该办法规定，国有股减持主要采

17、取国有股存量发行的方式。凡国家拥有股份的股份有限公司向公共投资者首次发行和增发股票时，均庆按融资额的10出售国有股，减持国有股原则上采取市场定价方式。错误之处：在首发和增发中按市场价格减持国有股，显然是难以让市场接受的。由于非流通股股东与流通股股东之间在投入资金上存在显著差别，前者要大大低于后者（注：非流通股指国有股和国有法人股。由于我国的上市公司的股份不是全流通的，占绝大部分的国有股是在当初设立股份公司时由国家以每股极低的价格购入的所以投入资金要比流通股股东按市价购入的股份所投资金低得多。）因而将国有股减持与首先，增发“捆绑”起来的做法，虽可以扩大国有股减持的收入但广大投资者的实际利益却受到了损害。这种低质资产高价卖，实际上就是与民争利，损害广大股民的利益，必然导致这项政策的终结。 McGraw-Hill/Irwin 2003 The McGraw-Hill Companies, Inc., All Rights Reserved.10-52主要参考文献：政策科学 陈振明主编 人大出版社 2003公共政策分析导论 故建光编著 武汉出版社2001公共政策 林水波 张世贤著 五南图书出版公司中国经济波动