我国土地征收补偿范围的问题与对策

1、我国土地征收补偿范围的问题与对策    【内容提要】我国现行立法关于征收补偿范围的规定非常狭窄，它存在三个方面的漏洞：未涉及间接损失的补偿、没有对土地承包经营权进行补偿以及没有全面补偿失地农民的社保权益损害，我国土地征收补偿立法应从这三个角度来完善补偿范围的相关规定。 【关键词】土地征收 补偿范围 间接损失 土地承包权 社会保障 征收补偿的范围是征收补偿制度的基本构成要素之一，也是征收制度中各种补偿原则的落实和具体化。征收补偿范围主要解决的是应对哪些方面的财产损害进行补偿的问题。 一、我国土地征收补偿范围存在的问题分析 根据我国土地管理法的规定，征收耕地

2、的补偿费包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物补偿费和青苗补偿费；征收其他土地如林地、草地、水域、建设用地等，也应当给予补偿。土地补偿费。它是因国家征收土地对土地所有者和土地使用者对土地的投入和收益造成损失的补偿，补偿的对象是集体组织丧失的土地所有权。安置补助费是为了安置以土地为主要生产资料并取得生活来源的农业人口的生活所给予的补助费用。安置补助费主要用于征收土地后农业人口的安置，因此，谁负责农业人口的安置，安置补助费就应该归谁。地上附着物的补偿费包括地上地下的各种建筑物、构筑物如房屋、地土地下管线等设施的拆迁和恢复费用，及被征收土地上林木的补偿或砍伐费等，其具体标准由各省、自治区、直辖市规定

3、。地上物的补偿费是补偿被征收土地上附着物的直接损失。青苗补偿费是对被征收土地上处于生长阶段的青苗被毁坏后给与未能获得可预期收益的补偿。这种补偿也是农民在征地中的直接损失。 根据上述分析，土地补偿费、地上物的补偿费和青苗补偿费都是对土地征收的直接损失进行补偿，安置补偿费是对农民基于土地所产生的稳定的收益之损失补偿，体现了对农民生存保障的考虑。但是，我国这种补偿范围立法规定，无论是与外国征收补偿立法比较，还是从我国征收补偿制度的实践来看，都是值得仔细斟酌的。我们认为，我国征收补偿制度之立法，基于农村土地制度的现状，从不同角度进行分析，存在以下三个方面的问题： 第一、从被征收土地上存在的权利体系角度

4、考察，可以发现我国征收补偿的权利损失仅限于土地所有权，根本就没有对农民享有的土地承包权等土地他项权利之损失给予补偿。然而，土地承包权却是农民对土地享有的最主要的权利，因为集体所有的土地实际上是不可能进行分割的，而在实质意义上由农民享有和处分所有权，所以，农民享有的土地所有权实际上一个虚有权，只有土地承包权对于农民而言才有实际意义。土地经营的目的是取得收益，土地承包经营权的实质是农民对其承包的土地的收益权。长期稳定的土地承包经营权获取的应是长期稳定的经济收益，包括直接耕作的长期收益和土地经营权流转的收益(转包费、租金、转让费)。承包土地的农民正是靠对所承包的土地的使用和经营取得收益而维系生存的。

5、由此可知，长期稳定的土地承包经营权有其长期经济价值，是承包土地农民的重要财产权。但在目前的现实中，这种权利遭受征收制度侵犯时，国家却恰恰忽视对这个在农民看来具有实质性和决定性意义的权利给与补偿，结果出现一个奇怪的悖论：在征收中不对土地承包权进行补偿，似乎认为土地承包权是一个无关紧要的权利，然而这个土地承包权却是农民生存的根基之所在，国家也因此一再强调它的重要作用且不断强化对他的保护，如以土地承包法的出台来专门保障这种权利的实现。所以，当承包的土地被国家征用后，农民失去了对土地的承包经营权，失去了经营土地的长期的收益来源，国家应当给予失地农民充分合理的补偿。如果农民得不到合理补偿，则极易陷入生活

6、无依靠的困境。 第二、从被征收土地的财产损害角度分析，征收补偿范围基本上只限于被征收人的直接损失，对被征收人的间接损失如残余土地补偿、工事费用补偿、移迁费补偿等等，则根本就没有考虑，这是我国征收补偿制度上一个明显的立法漏洞。即使是已经规定的关于直接损失的相关补偿费用，由于补偿标准过低，按照土地原用途进行计算而不是采用土地的市场价值进行计算补偿费，根本不可能对被征收人的直接损失实现全部补偿和全面补偿，只能达到一个部分补偿的效果。并且，在实际操作中，政府往往还极力地限制征收补偿的范围，加上补偿费的分配过程中的各种问题存在，使得被征收人能够获得的征收补偿费就更少。 第三、从土地上所承载的功能角度分析

7、，我国农村土地上不仅是农民的生活来源和收益来源，更是我国农民的社会保障基础。因为我国农民在目前没有被纳入国家的社会保障体系，不能像城市人口一样获得失业救济金、最低生活保障、基本医疗保障和养老保障等社会保障制度的救济，生活在农村的农民的社会保障基础，全部依靠在其享有权利的土地之上。现行征收补偿范围中的安置补偿费，实际上是按照城市的失业模式而采取的劳动力货币安置方案，但是对于社会保障中的基本医疗保障和养老保障却没有给与考虑，而这恰恰是农民所最关注的两个方面的保障问题，农民的养老问题和医疗问题一直是三农问题中的焦点和难点所在。可见，在征收补偿范围上，我国立法缺乏从功能角度的考虑，对农民土地上的社会保

8、障功能之补偿极不全面。因此，从土地承载的功能角度，征地补偿需要把农民的社会保障利益纳入补偿范围。与西方国家征地补偿范围不涉及社保利益补偿问题相比较，这是我国征地补偿制度中比较特殊的地方。因为西方国家社会保障制度健全，土地不需要承载社保功能，但由于我国农村社会保障机制没有建立起来，因此，农村集体土地对于农民而言，不仅有收益功能而且还有社保功能。 二、完善我国征收补偿范围的立法对策 我国现行的土地征收制度在市场经济条件下，却仍然采用计划经济条件下的低补偿标准和很窄的补偿范围，这种征收补偿范围和标准都已经不能适应经济发展的需要，需要按照市场经济的要求进行全面的变革。根据上文指出的三方面问题，从相应角

9、度来完善我国征收补偿范围的立法规定。 （一）把农民的土地承包经营权纳入征收补偿范围 土地承包经营权的实质是农民对其承包的土地的收益权，因为农民种植和经营土地的目的是取得土地收益。长期稳定的土地承包经营权获取的是长期稳定的经济收益，包括直接耕作的长期收益和土地经营权流转的收益(转包费、租金、转让费)。承包土地的农民正是靠对所承包的土地的使用和经营取得收益而维系生存的。由此可知，长期稳定的土地承包经营权有其长期经济价值，是承包土地农民的重要财产权。因此，从土地上财产权利体系角度而言，当国家征收农民承包经营的土地时，实际上发生了既直接征得了发包方的土地所有权又直接征得了承包方的土地经营权两个法律后果

10、。显然，政府征用农民承包的土地，在直接向农村集体经济组织支付对所有权的土地补偿费的同时，亦应直接向农民支付对承包经营权的土地补偿费。然而，很多地区的实际情况是，政府仅把土地补偿费支付给了农村集体经济组织，农民承包者并未得到应得的土地补偿。征收土地承包经营权给予的补偿难以落实的理由在于，我国至今延用的只对农村土地所有者农村集体经济组织进行土地补偿，不对土地承包经营者农民进行土地补偿的计划经济的征地补偿制度。实际上，在实行农村土地承包以后，土地承包经营权的权利属性显现，使得被承包的土地出现了作为所有者的农村集体经济组织和作为承包经营者的农民两个权利主体；土地承包经营权的价值属性，使得土地所有权的价

11、值和土地经营权的价值亦对应着作为土地所有者的农村集体经济组织和作为承包经营者的农民两个主体。此时，国家征用土地的受偿主体已经不是农村集体经济组织独家，而是同时包括被征地的农民承包者，支付的土地补偿费已经不单是对集体土地所有者土地所有权的补偿，还应包括对土地承包经营者的土地承包经营权的补偿。 我国关于征地补偿制度的立法规定与其他现行法律的一些条文规范是存在矛盾和冲突的。现行的征地补偿法律制度主要体现在土地管理法和土地管理法实施条例中，这些专门规定对于农民土地被征收时其土地承包经营权如何受到法律保护，如何对农民的土地承包经营权直接进行补偿并未做出规定。但农村土地承包法和农业法都明确要求对农民的承包

12、土地给与补偿，如农村土地承包法第16条规定了“承包地被依法征用、占用的，有权依法获得相应的补偿”，农业法也有相似规定。但问题是，在农业法、农村土地承包法通过或修改以后，土地管理法和土地管理法实施条例并未进行同口径修订，没有规定土地承包权被一并征收时应给与补偿和明确相应的补偿标准，由此形成土地承包权补偿方面的法律冲突。这些冲突使已经生效的农业法、农村土地承包法关于征地补偿的规定成为一纸具文。 为保护被征地农民的合法权益，迫切需要改革现行的征地补偿制度。第一，要明确土地承包经营权作为农民的财产权在法律上的地位，确立对农民集体所有的土地所有权和农民的土地承包经营权同时进行补偿的并行补偿机制。其次，确

13、立被征地农民基于土地承包经营权而享有依法取得土地补偿费的受偿主体地位，由有关部门直接对被征地农民予以征地补偿登记，对农民直接支付土地补偿费，而不是由农村集体经济组织转交或在农村集体经济组织和农民之间分配。六、我国加入WTO对云南“两烟”发展的利与弊 （一）有利的方面表现在 1.有利于云南“两烟”参与国际市场竞争。中国加入WTO后，使国内烟草市场实现全方位多层次的对外开放，外国对进口中国“两烟”的关税将大幅度降低，从而加速云南“两烟”与国际市场接轨，促进云南“两烟”的持续发展，尽早在国际市场上占有立足之地。 2.有利于国际烟草市场环境的改善。我国加入WTO后，烟草及其制品的进口关税税率将进一步下

14、调，有利于各国烟草商真正在世界市场上公平竞争，同时我国可取得稳定的多边最惠国待遇，利用多边贸易体制取得贸易谈判上的主动，有利于烟草市场多元化的形成，并享受发展中国家缔约方关税上的优惠待遇，从而为云南“两烟”的发展提供很好机遇。 3.促进云南“两烟”的改革并充分发挥优势。我国加入WTO后，有享受的权利同时也要承担义务，将进一步促进我国理顺“两烟”市场，提高管理服务水平，转换烟草企业的运行机制，有利于打破地方保护主义，从而达到市场统一，发挥地方资源优势。 （二）不利方面表现在 1.进口关税税率的下调，将对云南“两烟”的发展造成巨大压力。我国入关后，烟叶与卷烟关税税率将进一步下调，从国外进口烟叶与卷

15、烟的成本会相应降低，对于主要销往省外的云南“两烟”而言，将给省外厂商在这两者之间提供选择机会，一旦“两烟”的质量、价格处于劣势，在国内的市场占有率会进一步下降。紧接的恶性连锁反应将是根据市场需要不断压缩“两烟”产量，财政收入减少，农村百姓改入减少，社会购买力下降，金融部门存贷款难等等，对云南的经济发展、社会稳定将带来极为不利的影响。 2.云南“两烟”企业的经济实力难与外国烟草集团抗衡。由于国外烟草商已形成集团化的发展格局，而在云南则主要以县级烟草企业为主，资产规模一般在10亿元以下，与国外上百上千亿美元的资产相比，显得微不足道。在外国烟草及其制品采取略高于成本价进行销售时，以现有单个企业的经济

16、实力难以抗衡来自国外的价格竞争。 3.现有的管理体制难以适应未来发展的需要。由于烟叶是一种特殊的高税商品，它对地方的经济影响很大，涉及范围广，给烟草企业的管理带来相当大的困难。所以各级部门对烟草企业的管理模式应上升到一个新的高度，应以国家政策、法律法规对烟草企业进行管理，与普通行业一样，让烟草企业真正成为市场经济的主体。烟草企业同时应加紧学习外国的先进管理经验，找出自己的不足，缩小与外国烟草商管理水平之间的差距，争取早日与国际接轨。 七、建议 针对云南烟草业在云南社会经济建设中的重要性，云南烟草业要在我国加入WTO后能够获得较好发展，笔者提出以下建议供参考。 （一）“两烟”共性方面，主要从以下

17、方面抓起 1.强化“两烟”科技队伍建设。在国家实行西部大开发战略的政策下，这无疑对西部人才的引进提供了有利时机，各行各业纷纷引进高科技人才作为自己的发展动力。作为云南经济支柱产业的烟草行业而言要取得长足发展，应加大对相关领域方面的人才引进，为云南烟草业的发展创造人才与科研优势。 2.改变对烟草企业的管理模式。在新的经济形势下，烟草企业在执行好国家有关政策、法律法规和积极纳税的前提下，各级部门应给烟草企业提供广阔的经营、市场空间，积极配合当地烟草企业，齐心协力地把企业产品质量、信誉搞上去，最终目标是保住国内市场的同时占领国际市场。 3.强化烟草企业自身的管理。企业的管理是一个系统工程，无论哪一个

18、环节出现滞后现象，都将给企业带来负面影响。根据云南“两烟”的实际情况，主要应从产品质量、企业形象、收支预算、科研力度、成本费用开支、对外投资、职工素质方面抓起，提高、稳定产品质量，加大科研力度，节约各种费用开支，降低产品成本。对外投资应注重投资的短期效益与长期效益相结合。同时，应给职工提供更多受教育的机会，强化企业职工队伍的素质建设，发扬爱岗敬业精神。 （二）烤烟方面，主要从以下方面抓起 1.强化科技兴烟的力度，为生产优质烟奠定基础。通过转基因技术等高科技手段，培育出焦油含量低的优质烤烟品种并推广种植，从而直接为烟草加工业提供对人体健康损害较小的原料与辅料。在栽培上，注重科学种植、科学管理、科

19、学烘烤等技术环节，同时改善烟叶的化学成分，增加有机钾（K2O）含量；增加烟叶的燃烧性，降低烟叶中烟焦油的含量。 2.提高烟叶等级合格率。为了迎接我国加入世贸组织，云南的烟叶质量既要能适应国内市场的需要，又要能适应国际市场的需要，而不能把眼光只停留在国内市场或一味追求国际市场。多年来，我省各级烟草企业均把烟叶质量、等级合格率作为一个重点来抓，虽取得一定成绩，但须看到与国外的差距，原因是多方面造成的。在烟叶内在质量得到保证时，应不断缩小烟叶在等级合格率方面与国外的差距。 3.在基础较好的地方搞一批优质烟基地县。为了适应未来烟草市场发展的需要，在烟农素质较高、比较适宜烤烟生长的地方抓几个优质烟基地县

20、建设，与烟农签订鲜烟叶收购合同，在当地烟草部门技术人员的监督管理下，烟农只到指定地点出售成熟鲜烟叶，由当地烟草公司统一进行机器烘烤、分级扎把，避免在分级扎把、收购环节、调拨环节上受外来因素的影响，为生产优质烟进行大胆尝试。 4.寻找新的经济增长点。目前，云南应根据各地方的实际情况，调整自己的产业结构，寻找新的替代产业并发展成为地方经济支柱，改变以烟草经济为主的单一局面。 （三）卷烟方面，主要从以下方面抓起 1.开发并发展有自己特色的主导产品。由于云南烟叶具有独特的清香味，为生产清香型卷烟提供资源上的优势。云南烟草加工业应在发挥自己资源优势的基础上，根据国际市场的需要开发出具有地方特色的主导产品并确立其市场地位。 2.加强对低焦油型卷烟的开发力度。随着社会各界对吸烟有害健康意识的增强，消费者对卷烟的需求将会是一种对人体危害较小、安全性高的卷烟。目前世界上最畅销的名牌卷烟中，焦油含量一般每支都不超过15毫克。有专家预测，到2000年全世界低焦油型卷烟的比例将超过50%，而云南当前生产的卷烟品牌中，低焦油型