WTO成员农业国内支持政策的结构分析

1、WTO成员农业国内支持政策的结构分析 *本文得到国家杰出青年科学基金项目（70025304）和中国加拿大SFAGM Project 3220资助。国务院发展研究中心 程国强在加入世界贸易组织（WTO）后农产品市场全面开放的背景下，中国农业不可避免地要参与国际农业竞争。尽管乌拉圭回合谈判达成的WTO农业协定在一定程度上改善了国际农业贸易环境，但目前发达国家仍然普遍对农业实施高额补贴政策，既不利于建立公平竞争的国际农业发展环境，也严重损害了中国和其他发展中国家农业的利益。在WTO新一轮农业多边贸易谈判中，农业补贴问题再度成为各国谈判的焦点。抑制发达国家农业保护主义，争取公平竞争的国际农业贸易环境，

2、对WTO背景下中国农业发展具有深远的战略意义。一、WTO如何约束发达国家的农业补贴？WTO农业协定是目前规范和约束各国农业补贴政策措施的基本准则。概括而言，WTO农业协定将农业补贴措施分为两种类型，一类是不要求各国作削减承诺的措施，另一类是要求各国作削减和约束承诺的措施。协定还专门规定了对发展中国家农业国内支持与补贴的特殊差别待遇。1农业协定不要求约束和削减承诺的国内支持与补贴措施，主要指的是“绿箱”政策措施（第6.1条和附件1）。农业协定规定：政府执行某项农业计划时，其费用由纳税人负担而不是从消费者转移而来，没有或仅有最微小的贸易扭曲作用，对农产品生产影响很小的支持措施，以及不对生产者提供价

3、格支持作用的补贴措施，均被认为是“绿箱”措施，属于该类措施的补贴被认为是“绿箱补贴”，任何国家均可免除削减义务。“绿箱”政策措施主要包括：（1）一般农业服务，如农业科研、病虫害控制、培训、推广和咨询服务、检验服务、农产品市场促销服务、农业基础设施建设等；（2）粮食安全储备补贴；（3）粮食援助补贴；（4）与生产不挂钩的收入补贴；（5）收入保险计划；（6）自然灾害救济补贴；（7）农业生产者退休或转业补贴；（8）农业资源储备补贴；（9）农业结构调整投资补贴；（10）农业环境保护补贴；（11）地区援助补贴。2WTO要求各国作削减和约束承诺的国内农业支持与补贴措施，主要指的是那些容易引起农产品贸易扭曲的

4、政策措施，包括政府对农产品的直接价格干预和补贴，种子、肥料、灌溉等农业投入品补贴、农产品营销贷款补贴、休耕补贴等，一般称“黄箱政策”。属于“黄箱政策”范围的农业补贴，叫“黄箱政策”补贴。农业协定规定用综合支持量（Aggregate Measurement of Support，简称AMS）来衡量“黄箱政策”补贴的大小。乌拉圭回合农业谈判规定，自1995年开始，发达国家在6年内逐步削减20%的AMS，发展中国家在10年内逐步削减13%的AMS。要求各国在执行期间每年的总AMS不能超过各国承诺的AMS约束水平。但是，农业协定对“黄箱政策”也作了一些例外的规定，使下述“黄箱政策”补贴不受农业协定的约

5、束和限制：一是第6.2条规定给予发展中国家特殊差别待遇，对发展中国家为促进农业和农村发展所采取的下述支持和补贴措施可免予削减承诺，简称S&D。主要包括：（1）农业投资补贴；（2）对低收入或资源贫乏地区生产者提供的农业投入品补贴；（3）为鼓励生产者不生产违禁麻醉作物而提供的支持。二是第6.4条规定了农业补贴的“微量允许”，按发达国家和发展中国家两种情况区别对待，（1）对发达国家而言，第6.4(a)条规定，如果“黄箱政策”补贴（AMS）不超过农业总产值的5%，则无须进行削减，此称对发达国家农业补贴的“微量允许”。（2）对发展中国家而言，第6.4(b)条规定，如“黄箱政策”补贴不超过农业总产

6、值的10%，则也无须进行削减，不受农业协定的约束，一般称此为发展中国家农业补贴的“微量允许”。农业协定还规定，没有超过“微量允许”的补贴，可以不纳入农业黄箱补贴额AMS的计算。三是为满足欧盟和美国的要求，农业协定第6.5条规定，一些与农产品限产计划有关的“黄箱政策”（如休耕补贴等）可纳入“蓝箱政策”，免予削减承诺，不受农业协定的约束和限制。这些政策措施在发展中国家很少用。按照农业协定的规则，并不是所有的农业补贴都受WTO的限制。各成员可利用WTO农业协定提供的“绿箱政策”和“黄箱政策”例外规定（如“微量允许”补贴等），加大对农业的支持力度，确保在激烈的国际竞争中保持本国农业的健康稳定发展。二、

7、发达国家与发展中国家：差别悬殊的农业补贴基础为评估农业协定对约束发达国家农业补贴的作用，有必要回顾各国谈判签定农业协定时在基期（即1986-88年）的农业补贴水平。表1显示了WTO的71个发展中成员国和17个发达成员国基期国内农业补贴占农业GDP的比重，表2则反映了主要成员国在基期的黄箱政策补贴AMS水平。数据显示，发展中国家和发达国家无论在农业补贴的总量还是在补贴的结构上差别悬殊，。1绿箱措施补贴：大多数发展中国家在1986-88年基期期间，对农业投入不足，绿箱措施的支持水平较低，不足农业GDP的5%。与此相反，发达国家则对农业给予巨额补贴，绿箱措施补贴占农业GDP的5-20%，美国、日本等

8、国家甚至在20%以上。2黄箱政策补贴：表2显示，WTO成员国基期黄箱政策补贴AMS总值为1980亿美元，90%以上集中在发达国家。大多数发达国家基期AMS超过农业GDP的20%，欧盟、日本等9个发达国家基期AMS甚至占农业GDP的50%以上。其中，欧盟基期AMS最高，达923.9亿美元，占农业GDP的63.4%，其次分别为，日本（354.7亿美元，占50.5%）、美国（238.8亿美元，占27%）、加拿大（46.5亿美元，占35.3%）。发展中国家中有61个国家基期AMS为零值（实际AMS是负数），10个发展中国家AMS是正值，只有1个发展中国家的比重超过20%。少数发展中国家的AMS也较高，

9、墨西哥的AMS最高，达96.7亿美元，占农业GDP的13.5%，其次为韩国（40.9亿美元，占14.5%），委内瑞拉（13.1亿美元，占36.3%），巴西（10.5亿美元，占5.9%）。表1 WTO成员基期（1986-88年）农业补贴（1）占农业GDP的比重占农业GDP的比重(%)00-55-2020-5050以上合计1绿箱补贴 -发展中国家（个）11643024 -发达国家（个）00820102S&D补贴（2） -发展中国家（个）1113000243黄箱补贴 -发展中国家（个）61541071 -发达国家（个）1116918资料来源：程国强，2001。表2 主要WTO成员在基期（19

10、86-88年）的AMSWTO成员AMS（百万美元）占农业GDP的份额 （%）欧盟（12国）9239063.4日本3547250.5美国2387927.0墨西哥966913.5加拿大465035.3法国418669.9波兰416020.1韩国408614.5瑞士376965.0瑞典342967.1奥地利253460.6挪威224783.5委内瑞拉130536.3巴西10535.9泰国8667.9捷克共和国71751.5以色列65459.2新西兰2107.2匈牙利61321.8澳大利亚4604.7斯洛伐克435哥伦比亚3983.2冰岛22242.4塞浦路斯12744.6摩洛哥932.8突尼斯761

11、.2哥斯达黎加182.1南非30.1总 计197721资料来源：程国强，2001。农业协定规定，自1995年开始，发达国家以1986-88年为基期，在6年内逐步削减20%的AMS，发展中国家在10年内逐步削减13%的AMS。要求各国在执行期间每年的总AMS不能超过乌拉圭回合谈判承诺的AMS约束水平。各成员国在农业协定实施期末的AMS约束水平参见表3。自2000年开始，即使发达国家能够很好地履行农业协定规定的削减农业补贴义务，发达国家能够使用的黄箱补贴空间仍然较大。如从2000年开始至WTO新一轮谈判达成新农业协定前，欧盟每年仍然可为农业提供高达769亿美元的黄箱补贴，日本为284亿美元，美国为

12、191亿美元。从AMS约束水平占农业总产值的比重来看（表4），冰岛达97%，挪威达50%，瑞士为46%，日本为41%，欧盟为25%，加拿大15%，美国9.5%。澳大利亚和新西兰较低，分别只有1%和2%。发展中国家中，除墨西哥达34%外，其他国家均不超过4%的水平，阿根廷只有0.3%。由此可见，乌拉圭回合谈判实际上给发达国家预留了巨大的农业补贴空间，对国际农产品贸易仍然会产生较大的扭曲作用。表2 WTO成员承诺的黄箱补贴AMS约束水平WTO成员AMS约束水平（百万美元）削减幅度（%）欧盟（12国）7690317日本2837820美国1910320墨西哥838713加拿大372020法国33492

13、0波兰332920韩国354313瑞士301620瑞典274320奥地利202720挪威179720委内瑞拉113113巴西91213泰国74513捷克共和国57420以色列56913新西兰16820匈牙利49020澳大利亚36820斯洛伐克34820哥伦比亚34513冰岛17720塞浦路斯11013摩洛哥8113突尼斯6613哥斯达黎加1613南非220总 计16239718注：（1）WTO农业协定规定，发达国家AMS削减的实施期是1995-2000年的6年，即发达国家从2000年起，其黄箱补贴AMS不能超过本表所述的约束水平；发展中国家为1995-2004年的10年。资料来源：程国强，20

14、01。表4 WTO成员国农业黄箱补贴(AMS)约束水平占农业总产值的比重WTO成员AMS约束水平占农业总产值的比重（%）WTO成员AMS约束水平占农业总产值的比重（%）冰岛97韩国4挪威50泰国4瑞士46南非3日本41新西兰2墨西哥34巴西2欧盟25澳大利亚1加拿大15阿根廷0.3美国9.5注：AMS约束水平，指发达国家承诺的2000年后、发展中国家承诺的2004年后的黄箱政策补贴上限水平。资料来源：ABARE, 1999。三、国际农业补贴环境：WTO主要成员的农业补贴（一）农业补贴的基本结构1995年WTO农业协定生效以来，由于农产品价格干预等黄箱政策措施受到约束，许多成员国修改和调整了农业

15、支持政策，增加了绿箱政策措施支出。据WTO估计，1995年成员国的绿箱政策补贴比1986-88年基期增加了54%。1995年，有19个成员国向WTO通报了其绿箱政策措施情况，其中16个国家增加了绿箱政策支出，尤其是美国、欧盟和日本，增加幅度较大。如美国1986-88年基期的绿箱补贴为261亿美元，1995年增加到460亿美元；欧盟基期绿箱补贴是119亿美元，1995年达到242亿美元；日本基期为229亿美元，1995年增加到329亿美元（程国强，2001）。表5显示了1995年 按农业协定规定，各成员应该每年向WTO通报农业国内支持情况，但发达国家没有很好地履行农业补贴通报义务。目前包括美国、

16、日本在内的发达国家向WTO秘书处通报1995-1998年的国内支持表。 各国政策调整之后的农业补贴结构。1欧盟、日本、美国、韩国、瑞士和巴西对农业提供补贴最多。其中欧盟的黄箱补贴、绿箱补贴和其他补贴总计达1228亿美元，日本为696亿美元，美国为610亿美元，印度为84亿美元，韩国为83亿美元，南美的巴西也达55亿美元。2绿箱补贴中，美国的绿箱补贴达460亿美元（占其农业补贴总水平的76%），日本为329亿美元（占47%），欧盟为242亿美元（占20%），韩国为52亿美元（占63%），瑞士为49亿美元（占39%），巴西为28亿美元（占88%）。3从黄箱补贴看，欧盟的黄箱补贴AMS水平为644亿

17、美元（占其农业补贴总水平的53%），日本为364亿美元（占52%），美国62亿美元（占10%），瑞士36亿美元（占57%），韩国27亿美元（占33%）。4只有美国和欧盟使用蓝箱政策条款，其中，美国的蓝箱补贴为70亿美元（占补贴总量的12%），欧盟则达269亿美元（占22%）。5对发展中国家的特殊和差别待遇措施（农业协定第6.2条，简称S&D），有墨西哥、巴西、泰国、委内瑞拉、哥伦比亚等十几个发展中国家使用。其中，墨西哥为6.4亿美元（占其农业支持水平的24%），巴西为3.6亿美元（占7%），泰国为2.1亿美元（占10%）。6使用“微量允许”补贴的，有美国、欧盟等发达国家，也有巴西、南非

18、等发展中国家。其中，美国申报的微量允许补贴量达16亿美元（占其农业支持水平的3%），欧盟为11亿美元（占1%），加拿大为9亿美元（占30%），匈牙利为1.7亿美元（占54%）、南非1.7亿美元（占12%）。这些补贴均不需计算在各国现行的总AMS，所以免除削减承诺。表5 1995年WTO主要成员国农业补贴结构成员总支持水平绿箱政策补贴黄箱政策补贴蓝箱政策补贴S&D(1) 免除微量允许补贴（百万美元）总量(百万美元)比例(%)总量(百万美元)比例(%)总量(百万美元)比例(%)总量(百万美元)比例(%)总量(百万美元)比例(%)匈牙利31210533.700.000.0nana16753.

19、5%新西兰128128100.000.000.0nana00.0%委内瑞拉126253942.754242.900.017814.100.0%突尼斯1223024.66250.800.03125.400.0%泰国2197134161.062728.500.02139.700.0%斯洛文尼亚1768548.39252.300.0naNa00.0%斯洛伐克25010.423995.610.4naNa00.0%塞浦路斯21713059.98137.300.031.400.0%瑞士6371229936.1362556.900.0naNa00.0%日本696073285947.23636952.200.

20、0naNa3800.5%欧盟1228302418919.76443652.52685021.9naNa10630.9%挪威339964719.0154545.5112433.1naNa00.0%南非142076353.745231.800.0naNa16511.6%墨西哥2721162559.745216.600.064423.700.0%摩洛哥31715749.5113.500.014846.700.0%美国609524604175.5621410.2703011.5naNa16412.7%捷克共和国21613261.14319.900.0naNa00.0%加拿大3058153450.256

21、818.600.0naNa91830.0%韩国8259517462.6269132.600.0260.33664.4%哥伦比亚52631860.55811.000.013225.100.0%波兰69143663.125536.900.0naNa00.0%冰岛2462911.818876.4239.3naNa00.0%巴西5537488388.200.000.03596.52955.3%澳大利亚82270786.011514.000.0naNa00.0%其05844.300.07385.4631146.0%合计30535513019142.611924939.13502

22、811.524720.8113063.7%（1）S&D表示免除支持削减承诺的“特殊和差别待遇”政策（给予发展中国家的特殊待遇，农业协定第6.2条）资料来源：WTO，2000(a)。（二）主要发达国家的农业补贴尽管乌拉圭回合以来各国在一定程度上削减了农业补贴， 如1986-1988年基期农业补贴总额为2340亿美元，1998年减少到2100亿美元，但发达国家仍然给农业以巨额补贴，美国、欧盟、日本三国的农业补贴占全部补贴的90%。其中欧盟对农业的补贴占全球农业补贴总数的45%，美国占24%，日本占21%。因此，国际农业补贴环境并未得到实质性改善。1美国。美国黄箱补贴占农业总补贴水平的10%

23、左右（表6）。美国基期农业黄箱补贴（AMS）为238.8亿美元，占农业总产值的27%，承诺在实施期末将AMS削减为191亿美元，削减幅度为20%。1997年美国总AMS已削减至62.38亿美元（图1）。图1 美国黄箱补贴削减承诺执行情况表6 美国农业补贴 单位：百万美元年 份199519961997绿箱补贴46041.051825.051246.0蓝箱补贴7030.400微量允许补贴1640.81153.2811.6现行总AMS6213.95897.76238.1总计60926.158875.958295.7资料来源：WTO, 2000(a).美国农业黄箱补贴主要用于对乳制品、小麦、玉米、大豆

24、等特定农产品的支持，1997年特定农产品支持总量占现行总AMS的99%（表6）。其中对特定农产品提供支持的措施主要包括：价格支持、营销贷款补贴、贷款差额补贴、州牛奶补贴、农产品储备补贴、商品贷款利息补贴等。表6 美国农产品黄箱补贴单位：百万美元农产品1986-1988年基期199519961997牛肉375大麦3360.940.743.7玉米783832.1228.28150.01棉花234931.963.4465.62牛奶5766465546914455.57蜂蜜550.511小油籽0.3510.435马海毛4615.087燕麦210.020.030.15花生347414.62299.053

25、05.76大米98011.65.86.38黑麦10.003高粱9570.450.551.55大豆24816.313.845.28食糖105410919081011.46烟草45-1.73-21.41-7.7小麦40734.968.2436.49资料来源：WTO, 2000 (b).2欧盟。欧盟对农业的补贴主要体现在黄箱补贴，占农业补贴总水平的53%（表7），绿箱和蓝箱补贴均为22%左右。1986-1988年欧盟AMS为923.9亿美元，占农业GDP的63.4%，承诺在2000年实施期末将其削减至769.03亿美元，削减幅度为17%。1996年欧盟总AMS为612.6亿美元（图2）。图2 欧盟黄

26、箱补贴削减承诺执行情况表7 欧盟农业补贴 单位：百万美元年 份19951996绿箱补贴24188.526597.7蓝箱补贴26850.025847.6微量允许补贴1063.1914.5现行总AMS64436.061264.4总 计116537.7114606.1资料来源：WTO, 2000(a).欧盟的黄箱补贴主要用于成员国的小麦、乳制品、肉类等特定农产品，1996年占98.6%（表8），仅有1.4%的现行总AMS用于非特定农产品。有关特定农产品的支持措施主要包括：价格支持、直接援助、加工援助、按公顷面积提供的补贴、农户储备补贴、葡萄牙生产者补贴、补偿支付等。采取的非特定农产品支持措施主要包括

27、：化肥补贴、保险补贴、利息优惠等。表8 欧盟农产品黄箱补贴 单位：百万欧洲货币单位农产品19861986基期19951996普通小麦7967.42593.12962.6硬粒小麦1531.6-202.2-237.3大麦6481.32247.32683.2玉米2900.6786.2936.4黑麦639.2316.6295.8燕麦469.71112.7高粱4116.820.1黑小麦86.7150.5197.2大米409.7507.1540油菜籽1568.7向日葵籽1596.2大豆548.1亚麻子22.3豌豆、豆荚及其他蛋白质574.568.870.8干草料292297.4297.4白糖5266.25

28、971.25896.1橄榄油1223.81380.31872.5黄油5773.84209.74209.6脱脂奶粉2328.71806.21660.3牛奶42.4牛肉18484.913961.613787.1羊肉918.3猪肉62.218.10.2香蕉5202.9206.5苹果2621.82517.32100.8梨761.8742.4595.4杏子158.6115140.9樱桃229.9199.3139.8桃/油桃417.2449.2468.9高原葡萄276.7375.3221.3李子123.1128.868.8柠檬447.3226.6384.4小柑橘133.9165.1162.6柑橘45.84

29、7.866.1蜜橘56.923.339.8橙377.2329.1454.1黄瓜561.2656.2435.3小胡瓜147.5249.8洋蓟270.1231.9211.9番茄2094.646904879.9酒3291.51705.61937种用籽粒49.491.892.4棉花655.7800.4772.7大麻1.87.510.6亚麻纤维2491.3107.7蚕0.50.20.3蛇麻子8.824.113烟草973.51040.11005.3罐装菠萝5.92.22.2加工用柑橘属水果81.1181.6158加工用柠檬20.73541.1加工用桃83.37372.7加工用棕榈3247.641.5加工用

30、梨1828.739.3加工用葡萄82.3130.3121加工用无花果4.26.3加工用番茄332.3342.8320.2加工用马铃薯22-18.7-22.8资料来源：WTO, 2000(b).3日本。日本农业补贴主要为黄箱补贴，1997年占农业补贴总量的54%，其次为绿箱补贴（45.3%）（表9）。日本基期AMS为354.72亿美元，占农业GDP的50.5%，承诺在实施期末削减为283.78亿美元，削减幅度为20%。1997年日本总AMS为258.42亿美元，完成了20%的削减义务（图3）。图3 日本黄箱补贴削减承诺执行情况表9 日本农业补贴 单位：百万美元年 份199519961997绿箱补

31、贴32859.025019.821611.7蓝箱补贴000微量允许补贴379.5331.2294.2现行总AMS36368.829561.925842.4总 计69607.354912.847748.3资料来源：WTO, 2000(a).日本对农业提供的黄箱补贴主要用于大米等特定农产品，1997年占99.2%（表9），主要措施包括价格支持、根据生产量提供的补贴、根据生产量提供的差额补贴、价格补贴等。而对非特定农产品提供的支持仅占0.8%，主要用于农产品保险计划。日本削减黄箱补贴的同时，增加了绿箱补贴，如日本基期绿箱补贴为161.92亿美元，1995年上升为328.6亿美元，1997年调整为21

32、6.1亿美元。表10 日本特定农产品的黄箱补贴 单位：十亿日元产品19861986基期199519961997小麦139.555.359.669.3大麦51.124.52621.1大米3394.22661.52557.42,397.5大豆31.71.72.64.9食糖58.358.94953.8淀粉39.621.617.620.8牛奶199.5151.8153.3149.6牛肉378.7206.4171166.4猪肉604.5323.3291.8285.8蚕茧392.51.41.8鸡蛋1.31.21.61.6蔬菜13.88.78.99.6水果7.82.60.905魔芋0.60.005.005资

33、料来源：WTO, 2000(b).四、结论和建议对农业提供巨额补贴仍然是目前发达国家农业政策的基本出发点。尽管WTO农业协定将国内农业支持政策划分为“绿箱政策”和“黄箱政策”进行管理，鼓励各国减少对农业的价格干预和贸易扭曲的黄箱措施，尽量采取与农业生产“不挂钩”的收入支持和其他绿箱措施。但大多数发达国家仍然采取多种黄箱支持措施补贴其国内农业，美国、欧盟等还将过去属于黄箱政策的补贴措施，转化为绿箱措施支持，由此会继续刺激农产品生产，增加出口。国际农业补贴环境不仅没有得到根本的改善，而且国际农产品贸易环境有可能被恶化，对包括中国在内的没有补贴能力的发展中国家的农业提出严峻挑战。 尤其值得注意的是，

34、少数主要发达国家尽管在乌拉圭回合农业谈判中承诺约束和削减农业补贴，但实际上近年又开始增加农业补贴。如按照美国承诺的农业补贴减让表，自2000年起，美国的农业综合支持量（AMS）不能超过191亿美元的上限。由于自1998年以来，美国连续4年对农业实施紧急补贴措施，使美国农业补贴急剧增加，2000和2001年，美国农业综合支持量已逼近约束上限。美国2002年颁布的新农业法，更是大幅度增加补贴，因此，今后极有可能突破其向WTO承诺的农业补贴上限，从而违背对国际社会的承诺。这意味着美国农业补贴政策改革已经出现倒退迹象，由此有可能引发新一轮全球农产品贸易保护主义的抬头。尽管其在2002年7月抛出了一个与其新农业法完全背离的一揽子农业谈判方案，声称要在5年内将具有贸易扭曲作用的国内农业补贴削减至不超过国内生产总值5的水平，最终取消贸易扭曲性国内农业补贴。由于美国在新农业法中确定了其未来6年的农业补贴框架，因此WTO新一轮农业谈判关于削减发达国家补贴的议题很可能难以取得突破。这种不公平的国际农业补贴环境，一方面，会对中国农产品生产和市场直接造成压力。如美国的小麦、玉米、大