土地流转视阈下的_空心村_治理

1、近年来 , 与 “ 生产发展 ”、“ 村容整洁 ” 的新农村 建设愿景形成鲜明对比的是 , 许多落后地区的农 村 , 青壮年劳力大量流失 , 土地抛荒严重 , 村落残 败不堪 , 鲁迅笔下的 “ 苍黄的天底下 , 远近横着几 个萧索的荒村 , 没有一丝活力 ” 的画面又重新出现 在人们的视野里 。 这一情形被学者称之为 “ 空心 化 ” 或 “ 空心村 ” 现象 。 作为我国城市化背景下出现 的新现象 ,“ 空心化 ” 使得乡村发展陷入一种治理 性困境 , 但同时也为农村土地流转与规模经营提 供了有利契机 。 因而从另一角度可以说 , 土地流转 为 “ 空心村 ” 的治理提供了新的路向 。一

2、、“ 空心村 ” 的现状及其影响虽然 “ 空心村 ” 已成为新农村建设的一块 “ 短 板 ”, 但人们对其概念的理解和表述还没形成共 识 。 大多根据建设部 2005年 “ 新形势下村镇建设 的基础性调查 ” 的研究内容 , 从地理学意义上对其 进行定义 , 即空心村是指农村新建住宅大部分集 中在村庄外围 , 而村庄内却存在大量的空闲宅基 地和闲置土地 , 1新旧住宅有明显的异构特征 。 这 种外实内空的 “ 空心村 ”, 在全国大部分地区都不同程度存在 。 随着研究的深入 , 部分学者发现 “ 空 心村 ” 的形成与农村人口的流失也有着极大关系 , 大量有知识 、 有体力青壮年的外出 , 使

3、得村中土地 因为留守的老弱妇孺无力耕种而抛荒严重 , 部分 村落有走向终结的趋势 。 因而 “ 空心村 ” 指经济 、 人口 、 文明等景气状况不断滑落的村落 。2(P17或者 “ 由于工业化 、 城市化的发展 , 吸引农村中的有 知识 、 懂技术的年轻人来到城市工作 , 造成农村人 口在年龄结构上的 空心化 ; 同时由于城乡二元 体制和户籍制度的限制 , 以及村庄建设规划的不 合理 , 导致了村庄外延的异常膨胀和村庄内部的 急剧荒芜 , 形成了村庄空间形态上的 空心化 ”。3(P83鉴于多次农村调查经验 , 笔者倾向于从地理学与经济学互动交错的视角对 “ 空心村 ” 进行表 述 , 即 “

4、空心村 ” 指大批文化素质相对较高的青壮 年劳力进城 , 仅剩老弱妇孺守望 , 田地抛荒或变相 抛荒严重的村落 , 并且由于村庄规划滞后 , 基础设 施不配套 , 村民新房大多集中在村外 , 村中心老宅 旧屋残败不堪 , 村庄整体上显现出衰败的征兆 。 “ 空心村 ” 的特点可归纳为 :人力资本空心化 、 土地收稿日期 2008-11-18基金项目 国家社科基金项目 “ 新农村建设与农民公民权发展研究 ”(07CZZ006 的阶段性研究成果之一 。 作者简介 张志胜 (1974-, 男 , 安徽桐城人 , 安徽财经大学财政与公共管理学院讲师 、 博士 , 研究方向 :农村基层治理 。土地流转视

5、阈下的 “ 空心村 ” 治理张志胜(安徽财经大学 财政与公共管理学院 , 安徽 蚌埠 233041摘要 许多村社出现的 “ 空心化 ” 现象 , 使得乡村社会发展陷入一种治理性困境 。 人力资本空心化 、 土地抛荒化 、 村庄空心化 、 家庭空巢化 、 集体空壳化 、 科技空心化以及公共服务空心化虽对新农村建设产生许多负面影 响 , 却为农村土地流转与农业规模经营提供了有利契机 。 因而以充分保障农民的承包经营权益为前提的土地流 转 , 为 “ 空心村 ” 的治理和新农村建设提供了新的路向 。关 键 词 土地流转 ; 空心村 ; 治理中图分类号 D632文献标识码 A文 章 编 号 1003-

6、5478(2009 02-0066-05长白学刊 2009年第 2期总第 146期CHANGBAIJOURNAL No.22009Sum No.14666-抛荒化 、 村庄空心化 、 家庭空巢化 、 集体空壳化 、 科 技空心化以及公共服务空心化等方面 。人力资本空心化 , 是指农村青壮年基本上常 年在外务工经商 , 留守的多是无法外出的老弱妇 幼 (被群众戏称为 386199部队 。 据国务院发展研 究中心农村经济研究部 2006年夏对 17省 2749个村的问卷调查显示 , 近 1/3的村青壮年转移率 在 80%以上 , 74.3%的村认为 本村能够外 出打工 的青年劳动力都已经出去了 ,

7、 只有 1/4的村认为 本村还有青壮年劳动力可转移 。 4(P7人力资本空 心化 , 使新农村建设力量匮乏 , 农田水利建设 、 防 汛抗灾 、 整治村容村道等公益事业很难集中人力 完成 。 此外 , 由于高素质青壮年大量流失 , 使得农 村两委人员年龄老化 、 素质下降 , 有的村甚至找不 到合适人选 , 致使村组织长期处于瘫痪状态 。 人力 资本空心化已使 “ 谁来建设新农村 ” 成为急需解决 的一个严峻问题 。土地抛荒化 , 是指由于农业比较效益低 , 农村 青 壮 年 纷 纷 进 城 务 工 , 在 家 务 农 的 基 本 为 “ 386199” 部队 , 大面积土地因无力或无人耕种而

8、 抛荒或变相抛荒 。 尽管 2005年国家全部免除了农 业税 , 但这只减缓了土地撂荒的势头和程度 , 并没 有从根本上遏制土地抛荒现象 。 例如 , 2007年湖 南全省土地抛荒的面积占耕地面积的比例就达到 了 10%以上 。 5我国是一个耕地资源十分匮乏的 国家 , 如果对土地抛荒化现象不及时加以遏止而 任其继续扩大 , 势必将危及未来国家的粮食安全 。 村庄空心化 , 是指近年来因外出务工而逐渐 富裕起来的农民把新房建到公路等村外交通便利 处 , 村中心老宅 “ 人去房空 ”、 日趋老化以至残败不 堪 。 整个村落 ,“ 从外看 , 新房一排一排 、 红墙绿瓦 ; 到里看 , 旧屋一座一

9、座 、 残垣断壁 、 污水肆流 ! 说 村不是村 , 有院没有人 。 说地不是地 , 草有半人 深 ”。 6(P42 “ 空心化 ” 不仅使村庄品位大打折扣 , 还破坏了村落的景观布局 , 使道路网络 、 排水系统 等基础设施难以按规划实施 。 此外 , 村中心遗留的 旧房大多为土木结构且年久失修 , 发生大风 、 暴雨 等自然灾害时 , 极易发生倒塌事故 , 对村庄的安全 构成隐患 。家庭空巢化 。 农村青壮年人口大量流入城市 的一个直接后果就是众多 “ 空巢 ” 家庭的出现 。 笔 者所指的 “ 空巢 ” 家庭是指家中青壮年人口在外务 工 , 长期不在父母或未成年子女身边的家庭 , 即 “

10、 空巢老人 ” 或 “ 空巢儿童 ”。 农村家庭的空巢化至 今已引发了许多社会问题 , 在一些农村劳动力输 出大省 , 例如安徽 、 湖南 、 江西等部分农村 ,“ 空巢 儿童 ” 在当地儿童总数中所占比例已高达 18%至 22%。 7父母外出务工使他们在生存发展中面临着 教育 、 生活 、 心理 、 安全等问题 , 容易受到侵害或走 上犯罪道路 。 “ 空巢老人 ” 虽然经济上得到了进城 子女更多的支持 , 但日常生活照料和精神慰藉极 度缺乏 。 笔者在农村调研时 , 常常发现许多空巢 老人由于缺少精神安慰 ,“ 尽管吃穿不愁 , 但总觉 得活着没啥意思 ”。集体空壳化 , 是指村集体原有资

11、产 “ 分光吃 净 ” 后 , 村组集体经济只剩空壳 , 债务接近甚至超 出债权 。 由于集体空壳化 , 村两委缺乏为民服务 、 发挥自身凝聚民心职责的物质基础 , 其威信和影 响力受到严重削弱 。 村中基础设施因为缺乏资金 不能及时维修而毁坏殆尽 , 仅存的水利灌溉体系 也几乎失去了使用价值 , 农业生产重新回到靠天 吃饭的阶段 。 虽有 “ 一事一议 ” 制度 , 但因青壮年 劳动力的流失 , 筹资 、 筹劳很少能够得到落实 , 村 中道路依然是 “ 晴天一把刀 , 雨天一团糟 ”。科技空心化 , 是指青壮年人口大量外出 “ 削弱 了农民文化的根基 ” 8(P15, 留守的老幼妇孺由于 生

12、理 、 心理和精力原因 , 缺乏承接 、 吸收最新农业 技术的能力与意识 , 农村科技推广和传承出现断 档 , 成为科技创新扩散的真空地带 。 建设新农村 , 促进生产发展 , 依赖于农业科学技术的不断推广 , 而这是一个包含技术消化 、 吸收和提高的系统过 程 , 需要一支数量庞大 、 素质过硬 、 适应现代化大 生产要求的劳动力队伍 。 大量有文化青壮年的流 失 , 使农村人力资本存量降低 , 农业技术的推广难 以实施 , 因而延滞了农业产业化与现代化进程 。 公共服务空心化 , 是指由于政府供给责任缺 失 , 农村公共服务供给严重匮乏 。 农村公共服务 是为农村居民公众利益提供服务的事务

13、 , 主要包 括农村卫生服务 、 农村信息和文化服务 、 农村社会 保障服务和农业技术推广服务等 。 9(P4长期以来 的城乡二元分割体制 , 使农村义务教育 、 社会保 障 、 公共卫生和人居环境改造等公共事业的政府67 -投入不足 , 历史欠账多 。 税费改革后 , 农村公共服 务问题依然没得到政府的充分重视 , 很多乡镇公 共服务机构由于经费和人员缺乏形同虚设 , 农民 很难直接从这些机构 得到有效 的生产和生 活服 务 。 由于取消了村提留乡统筹 , 农民要想兴办公益 事业只能采取 “ 一事一议 ” 方式 , 但因村中青壮年 大量流失 , 这一方式往往收效甚微 。二 、 空心村 ” 形

14、成原因分析“ 空心村 ” 的出现是与我国工业化和城市化相 联系的 , 它既反映了城市化的共性 农业人口 向城镇集中从事非农业生产 , 又反映出我国城市 化的特殊性 , 10(P16-19因而其成因十分复杂 , 主要 有以下几点 :1. 比较利益的驱动与工业相比 , 农业收益一直比较低 。 近年来农 产品的价格又不断下降 , 农药 、 化肥 、 灌溉用水等 农用物资价格却不断上升 , 致使农业效益的空间 不断被压缩 , 几近最低点 。 以种一亩水稻为例 , 产 稻 500公斤 , 收入 800元 , 种子 、 农药 、 化肥等物耗 约 180元 。 请人犁田 、 插秧 、 收割等费用 230元左

15、 右 , 亩平均纯收入仅 390元左右 (还包括自己的劳 动量价值 , 11“ 一亩田一年收入不及外出打工一 个月收入 ”。 在条件许可的情况下 , 作为理性 “ 经济 人 ”,“ 洗脚进城 ” 就成为农民必然的选择 , 从此 “ 乡 村成了客栈 , 漂泊的城市代替了家园 ”, 12而家园 日益 “ 空心化 ”。2. 农村土地的保障功能我国农村社会保障体系落后 , 现有国力使政 府不可能建立比较完善的城乡一体化的社会保障 制度 。 在对未来的保障没有指望的情况下 , 土地实 际上承担着农民的社会保障功能 。 由于除土地外 没有其他的生活保障 , 那些留守村中的老年农民 不得不超龄经营农业以保证

16、自给 。 对于那些进城 务工的农民而言 , 城市就业的流离和动荡 , 市场经 济高涨与萧条的更替轮回 , 实难保证自己一直获 得较高的比较收益 , 再加上缺乏基本社会保障 , 土 地虽不是生存的唯一依靠 , 但仍是最可靠的失业 保险 , 如果遭遇失业并且短期内不能再就业 , 回到 土地上去就成为他们首要的选择 。 因此 , 他们进城 后宁肯种 “ 粗放田 ”、“ 应敷田 ”, 甚至不惜暂时抛 荒 , 也不愿意放弃土地 。 在他们眼里 , 土地抛荒所 损失的农业收入其实就相当于为自己进城打工所 支付的 “ 保费 ”。 13(P753. 土地流转中介匮乏进城农民之所以把家中的田地抛荒 , 与土地

17、流转中介组织匮乏也有着极大的关系 。 中介组织 匮乏使得土地供求双方的信息流动受阻 , 信息辐 射面狭小 , 影响了流转的规模和效益 。 调查发现 , 期望转出的农户和转入的农户都提到的一个问题 就是 “ 要是有人可以提供信息就好了 ”。 这说明要 想顺利实现土地流转 , 必须解决 “ 我想转出 , 谁 要 ? ” 和 “ 我想转人 , 谁要 ? ” 的信息沟通问题 。 由于 当前农村有关土地流转的中介组织匮乏 , 造成 “ 有 买找不到卖 、 有卖找不到买 ” 的局面 , 许多全家进 城农户土地只得无奈抛荒 。 此外 , 程序的不规范 也制约了土地的流转 。 土地流转在农村早已存在 , 但至

18、今还未建立起规范的程序 , 相应的法律法规 也没具体规定 , 不少农户流转时仅凭口头协议 , 无 任何书面合同规范双方的权利和义务 , 事后矛盾 纠纷时有发生 , 一定程度上影响了土地流转的规 模和效益 。4. 农村青年普遍 “ 厌农 ”尽管乡下空气比城里新鲜 , 但在当前发展情 境下 , 农村青年如果升学无望 , 中学一毕业后便义 无返顾地扎进城里 。 这些计划生育政策下出生 、 成长的一代 , 虽在农村长大 , 但从未从事过农业生 产活动且 “ 厌农 ” 思想严重 , 认为 “ 在家种田 , 不如 外出挣钱 ”。 农村对于他们只是 “ 想要挣脱和逃离 的生死场 , 而不是希望的田野 , 希

19、望空间 、 做 人 的空间是城市 ”。 14(P74-83城市便利的生活 、 丰富 的文化和新鲜的事物吸引着他们 。 即使屡遭排斥 , 也要固执地在城市中徘徊 ,“ 宁肯饿死在城里 , 也 不会再回农村 ”, 成了他们内心的共识 。 15(P65农村 青年普遍不愿从事农业生产 , 导致不少地区的农 业劳动力出现 “ 断层 ”, 再加上土地流转不畅 , 留守 的老弱病残者无力耕种的土地只能白白抛荒 。 三 、 土地流转 :“ 空心村 ” 的治理路向“ 空心化 ” 虽使乡村发展陷入一种治理性困 境 , 但大面积田地抛荒却为农村土地流转和农业 规模经营准备了条件 , 更为乡村治理的转型提供 了有利契

20、机 。 所谓土地流转 , 即在平等协商 、 自愿 、 有偿以及不改变土地所有权性质和农业用途的前68 -提下 , 农村居民依法采取转包 、 出租 、 互换 、 转让或 者其他方式流转土地经营权的行为 。 早在 2003年 颁布的 农村土地承包法 中 , 就对 “ 土地承包经营 权的流转 ” 作了专门规定 。 十七届三中全会之所以 再次予以强调 , 一方面是因为 “ 空心化 ” 现象对新 农村建设的负面影响越来越大 , 另一方面则是各 地实践已说明科学 、 有序的土地流转是目前情况 下实现农业规模经营与 “ 空心村 ” 治理的最优选 择 。(一 推动宅基地流转 , 实现地理学意义上的 “ 空心村

21、 ” 治理“ 空心村 ” 中空闲宅基地较多 , 有效促使其流 转可使之得以整理和复垦 。 但具体流转时应从所 在地区以及村庄的实际出发 , 因地 、 因村制宜 。 通 过总结各地的实践经验 , 可资借鉴的地理学意义 上的 “ 空心村 ” 治理模式主要有三种 :一是并村迁移 , 即撤并 “ 空心村 ”, 建立中心村 或新村 , 腾出原村址进行复垦利用 。 即对那些人口 外流多常住人口少的 “ 空心村 ” 进行撤并 , 并以交 通便利 、 经济较好的村庄为基础建立中心村 , 统一 规划 , 连片发展 , 形成规模 ; 或者引导村民离开旧 村 , 集中到规划区内建房形成新村 。“ 并村迁移 ” 不

22、仅可以实现农村人口的合理聚集 , 还可以对原村 庄土地实现连片 、 规模复垦 。二是原址规划 , 就是在原村址上实施规划 , 严 格限定每户宅基地面积 , 改变住房结构 , 向高空发 展 , 集约利用土地 。 首先 , 规范宅基地占用标准 , 严 格宅基地审批程序 , 落实一户一宅制度 , 对农户废 弃或闲置的宅基地由集体强制收回 。 其次 , 按照新 农村的建设要求 , 对村庄重新规划 , 拆除无人居住 的旧宅以及影响规划实施的房屋 、 厕所 、 猪圈等 , 打通村内主干道路 , 插绿 、 添景 , 完善基础设施建 设 , 并规划出一部分作为村民新建住宅区 , 拆旧建 新 , 空地填实 。三

23、是 “ 以绿填空 ”, 即拆除村中无人居住的老 屋 , 改为农田或林地 , 使原来过密的住宅环境变得 宽松 , 以保持村落的乡土性 。 如河北邯郸县就从环 境整治入手 , 推进 “ 百村万亩以绿填空 ” 的 “ 空心 村 ” 治理工程 , 在确定使用权和收益所有权的基础 上 , 重点对村内久无人居 、 坍塌破烂 、 垃圾成堆 、 有 碍观瞻的旧房或弃宅进行清理 , 清除旧房屋 , 绿化 宅基地 , 不但充分利用了废旧宅基地增加了林地 面积 , 同时改善了村庄环境 , 使往日破烂不堪的空 心村 , 成为绿树林立 、 环境整洁的生态村 。 16(P25 (二 保障进城人员的土地权益 , 推动农业规

24、 模经营“ 空心村 ” 中进城务工的青壮年大致可分为三 类 :一是具有稳定工作且全家定居城市的群体 ; 二 是工作不稳定且无定居城市能力或计划的群体 ; 三是新生代农民工 , 即计划生育政策下出生 、 成长 的第二代农民工 。 不同的群体由于就业能力 、 生 活状况以及社会心理的差别 , 对自身所享有的土 地经营权的权益诉求也大相径庭 。 因此 , 只有因 “ 类 ” 保障其土地经营权益 , 才能提高他们出让土 地的积极性 , 加速土地流转 。首先 , 对已定居城市人员的土地经营权采取 一次性 “ 买断 ” 方式 。 即把户主土地承包期的剩余 年限 “ 买断 ”,“ 买断 ” 的年限乘以土地的

25、年平均纯 收入就是该户主放弃其土地经营权的补偿资金 , 如果国家延长承包期 , 户主仍享有土地经营权的 延续流转收益 。 “ 买断 ” 资金可由承租经营户或由 所在乡 、 村支付 , 乡 、 村再将集中后的土地通过公 开招标方式出租给种植大户或农业企业经营 。 其次 , 对工作不稳定或打算年老回乡的农民 , 可以信托的方式将其田地存入土地信用社 , 由信 用社具体操作流转事宜 。 信用社根据土地的地理 位置 、 肥沃程度 、 升值潜力等因素确定级差性 “ 存 地租金 ”, 定期向户主发放 , 信用社则将集中后的 土地整理后出租 。 如果户主回村后想重新经营农 业 , 可以索回自己的土地或由信用

26、社安排地质相 近的土地耕种 。最后 , 对于新生代农民工的土地经营权 , 可采 取一次性 “ 买断 ” 一次或两次支付补偿金的方式 。 “ 新生代 ” 普遍认为 “ 农民太辛苦 , 农民没出息 ”, 一 心谋求定居城市 ,“ 宁要城里一张床 , 不要农村一 幢房 ”, 再加上多数不会种地或根本没有种过地 , 因而他们回村的可能性较小 。 对他们的土地经营 权可采取一次性 “ 买断 ” 方式 , 但 “ 买断 ” 资金宜采 取一次或两次支付的方式 。 对那些有创业能力者 可一次性支付以作为他们的创业启动金 。 而对那 些暂无一技之长者 , 可考虑两次支付 。 第一次支 付的资金仅作为职业培训费用

27、 , 待获得职业培训69 -证书后再支付剩余资金 , 以此方式促使他们提高 职业技能和就业竞争力 。(三 借助土地流转推力 , 改善留守人员的生 存与发展状况农村留守人员主要包括留守老人 、 妇女以及 外出者子女 。 由于农村老人没有养老保险 , 为了尽 可能减轻子女负担 , 他们不得不超龄经营农业以 求生活自给 , 但他们对土地的态度只是 “ 等干不动 了 , 谁爱种谁种 ”。 因而 , 对留守老人可采用 “ 土地 换生活费 ” 方式 。 即留守老人自愿以租赁方式把土 地出租给种植大户或农业企业 , 后者定期支付老 人相应的生活费 , 并在经营中优先安排有劳动能 力与意愿的流转老人务工 。

28、这样留守老人就能凭 借土地租金维持自己的基本生活需要 。 如果务工 还能获得一定的劳务收入 , 自然大大改善了自身 的生活质量 。作为家中 “ 顶梁柱 ”, 留守妇女独自在家赡养 老人和抚育子女的同时不得不承担起农业生产重 担 。 繁重的农业劳动使她们普遍面临着体力超负 荷 、 生活压力大 、 精神负担重等困难 , 因而许多人 一年中总要累病几次 。 土地的有效流转可使她们 从繁重的农业劳动中解放出来 , 更好地承担起赡 养老人 、 抚育子女的职责 , 还能利用更多的闲暇时 间参加生产技能和文化素质的学习 。(四 积极建构中介服务体系 , 促使土地有序 流转虽然土地流转不失为新农村建设语境下治

29、理 “ 空心村 ” 的有效途径 , 但抛荒的土地作为一种 “ 沉 睡的资本 ” 要想实现其应有的价值 , 还必须依赖于 一个从下而上 、 网络状 、 多功能的中介服务体系 。 可是目前服务于农村土地流转的中介组织十分匮 乏 , 单个的农户很难掌握一个比较大的范围内的 农地资源的供求状况 , 而且个体的信息搜寻 、 租约 谈判和履约成本也比较高 , 既有的土地多在农户 与亲戚 、 朋友或熟人间实现流转 。 因此很有必要建 立农地流转的中介组织 , 以沟通农地资源的需求 方与供给方的信息渠道 。 为此 , 政府有关部门应积 极培育和发展土地流转中介组织 , 建立健全土地 经营权流转市场 , 鼓励农民自发成立诸如土地信 用社 、 专业合作社等组织 , 通过开展土地供需登 记 、 土地评估 、 法律政策咨询 、 项目推介 、 租 约谈