基于行政管理的规划许可分类

1、基于行政管理的规划许可分类The classification of planning permission based on administration摘要：文章通过分析规划许可的特征；基于行政许可法与行政学的相关法律、理论知识探讨规划许可的设定、权利与行政效率，将目前规划许可单纯按建设阶段分类管理的办法，逐步转向按项目利益主体、项目重要性相结合进行分类，并改进现有的许可程序。Abstract: This paper analyzed the characteristics of planning permission; based on the "Administrative

2、Licensing Law" and the relevant administration theoretical knowledge to explore the setting, the rights and administrative efficiency of planning permission, suggested that the current planning permission classification for the construction phase by management approach change to classify by the

3、 stakeholders and importance of the project, and improved the existing licensing procedures.关键词：规划许可；行政管理；分类Keywords: Planning permission; Administration; classification作者信息：庞晓媚 （1982-），女，华南理工大学建筑学院 2012级城乡规划博士研究生；英国卡迪夫大学城市规划与地理学院 联合培养博士生；联系电话子信箱：meipx邮寄地址：广州市白云区金沙洲金域蓝湾b12-1504， 510368基

4、于行政管理的规划许可分类The classification of planning permission based on administration摘要：文章通过分析规划许可的特征；基于行政许可法与行政学的相关法律、理论知识探讨规划许可的设定、权利与行政效率，简易将目前规划许可单纯按建设阶段分类管理的办法，逐步转向按项目利益主体、项目重要性相结合进行分类，并改进现有的许可程序。Abstract: This paper analyzed the characteristics of planning permission; based on the "Administrative

5、 Licensing Law" and the relevant administration theoretical knowledge to explore the setting, the rights and administrative efficiency of planning permission, suggested that the current planning permission category for the construction phase by management approach change to classify by the stak

6、eholders and importance of the project, and improved the existing licensing procedures.关键词：规划许可；行政管理；分类Keywords: Planning permission; Administration; Category前言规划许可是政府公共政策导向的“行政行为”,规划许可的分类直接关系到规划行政管理的效率、效果。随着市场经济的不断深化以及城市化进程的推进，规划管理进入了一个新的阶段，规划许可的利益主体、对象呈现出新的特点，城乡规划法所确立的“一书三证”的规划许可分类在实践中面临各种问题，其单一的程

7、序也逐渐难以适应行政效率的需求。本文通过数据分析归纳规划行政许可的特点，基于行政许可法以及行政管理的角度探讨规划许可的设定、权利与行政效率，对原有的规划许可分类进行建议，以此有效促进规划管理的改革，实现“简政”并减少公共支出。 1. 我国规划许可的特点1.1 利益主体多元在公有制和计划经济制度下，我国城市规划与城市开发建设二位一体，通过城市规划对建设项目给予空间落实，建设活动不存在多种发展的可能性，对于这种政府或单位实施城市规划的建设活动不能称之为 “开发控制”，而是“规划实施”1。在市场经济下，尽管大部分的项目投资都来源于市场，但由政府、单位为主体实施非营利性的项目建设仍然占有一定的比例，根

8、据对广州规划许可公示的数据进行分析（见表1），有将近23.62的许可项目为非营利性的建设活动。表1: 规划许可申请主体构成分析政府部门单位开发商村集体个人选址意见书565984建设用地规划许可48867656建筑工程规划许可1924770874580小计（项）296192784214580比例（）14.32%9.2937.95%28.07%10.36%（数据来源：广州市国土资源和规划委员会网站 数据采集时间段：2014.5.1 2015.4.30； 数据整理：作者本人）由政府、单位为主体的建设活动在城市发展中具有重要意义，特别是在规划选址意见书以及用地规划许可阶段，包括重大基础、公共设施，保障

9、房等公益性的建设活动，这种类型的规划许可与一般面向市场开发活动的规划许可有着本质的不同。建设活动由政府体制内部的调控机制进行协调，是技术性的问题2；而面向市场的开发活动的规划许可实际上是通过调整土地开发权来实现控制目标，直接参与了社会资源再分配过程3，属于利益协调问题，需要通过各种制度性的程序来保障。目前，我国城市的规划许可均没有对不同申请主体的项目进行具体的业务分类，难以体现政府统筹项目和市场开发项目在行政许可方面的不同性质。 1.2 许可对象广泛随着城市化的推进，建成环境管理工作日益重要，根据最近三年广州市规划许可的统计（见表2），选址意见书和用地规划许可的申请案件增量不明显；而建成环境的

10、建设工程规划许可有着显著增长。表2: 广州市近三年规划许可数量统计2014-2015年度2013-2014年度2012-2013年度选址意见书199109112建设用地规划许可26625881建设工程规划许可16011054611（数据来源：广州市国土资源和规划委员会网站数据采集时间段：2012.5.1 2015.4.30； 数据整理：作者本人）由于建成环境涉及面广，开发控制的对象范围也不断扩展，现行法律法规中经常出现 “报经规划部门批准”的规定，如增加消防楼梯、电梯的批准；对挖掘城市道路的批准；对改变建筑雨蓬、连廊等构筑物的批准；对改变住宅外立面的批准等等，这些开发活动符合行政许可的特征，已

11、被纳入建设工程规划许可范围内，并在规划许可中占有部分的比例（见表3）。表3 建设工程规划许可分类统计类型申请数比例新建（地面）公共设施类（教育/医疗行政办公监狱社区活动中心宗教等）120750%公共性住宅：保障性住房安置房等261.62%个人住宅16610.37%市场开发类（商业住宅厂房等）53433.35%小计84652.84%新建（地下）794.93%市政设施（地面）905.62%增设电梯、楼梯、消防梯等36022.49%连廊、平台、门亭等构筑物、附属设施1076.68%改变功能50.31%外立面修缮523.25%拆除、重建40.25%改建、扩建、装修291.81%场地园林绿化围墙261.

12、62%其他30.19%总1601100%（数据来源：广州市国土资源和规划委员会网站数据采集时间段：2014.5.1 2015.4.30 数据整理：作者本人）尽管城乡规划法新增了乡村建筑工程规划许可证，但并没有改变城市规划法确立的案例式规划许可制度，规划部门工作的重心和焦点仍然停留新建建筑的规划许可申请。由于新建建筑涉及的利益重大、程序复杂，适合案例式管理。然而随着城市建成环境的管理成为重点，我国规划许可的审批思维并没有及时转变，主要体现在以下几个方面：（1） 对“地下空间”的开发缺乏分类，地下商业与市政设施、人防建设并没有区别对待，一些地下商业开发以各种名目混淆；（2） 用地功能的转换没有进行

13、规划许可的细分，规划管理难以适应实践需求，实际发生的项目数量与申请数量不成正比； （3） “微型”开发活动缺乏对相邻利益、公共利益影响的研究。近年来出现大量旧楼加装电梯的申请，由于缺乏规划许可的相关研究，行政许可效率较低。 对于日益纷繁复杂的规划许可申请，案例式管理耗费大量的行政资源，导致重大项目的决策时间被压缩。为适应城市精细化管理的要求，新西兰对各种类型的开发建设活动进行细化，简化了行政审批程序，在许可申请报批时只需递交针对土地开发行为的申请，提高了行政效率4。英国则通过开发规则将普遍性的开发活动从具体规划编制项目中抽离出来，由案例式管理转向通则式管理，便于管理的公平、公正与公开5。1.3

14、 许可程序单一 申请主体的不同决定了规划许可的性质不同，现阶段建成环境的管理也大大拓展了规划许可对象的范围。然而我国仍然沿用以往工程管理的手段来进行规划许可的审批。根据对深圳、广州、北京、上海四个城市规划许可程序的对比，这几个城市虽然对审批的时限要求有所不同，但都是以建设阶段来对规划许可的程序进行分类，并未在规划许可程序方面进行探索。同一个建设阶段，所有的规划许可进行的程序没有差别，这种单一化的外部程序处置，不但没有体现规划许可对象的申请主体、项目重要性的区别，更没有体现行政资源的有效分配。对比采取规划许可制度的国家和地区，香港将规划许可分三类6；一类是许可的，一类是限制的，一类是禁止的；建设

15、项目只要属许可范围内的，马上就可以备案式审批；限制类的项目,需要经过研究论证；禁止类项目，则没有商讨的余地。英国把规划申请分为“主要”和“次要”两类，大部分“次要”的规划申请通过授权下放到次级地方规划当局，并通过简化的程序而得到迅速处理；而“主要”的规划申请则必须通过协商、申请、公示等程序7。随着改革开放的不断推进和分税制的不断完善，规划许可行政权力向市级以下的地方机关分权是必然趋势，规划许可审批的 “放权”适应行政管理需求。然而，对于地方政府推行的制度创新，需要承担一定的政治风险成本，实质性的行政许可分类不失为一个较为现实的选择，通过规划许可的程序分类研究，可以成为规划行政权力下放的依据。2

16、. 行政管理角度的规划许可2.1 规划许可的设定与利益主体相关 行政许可设定作为限制公民行为自由的手段，应当受到宪法的规制8，其正当性依据源自宪法第51条，1993 年宪法修正 “市场在社会主义国家宏观调控下对资源配置起基础性作用” 9，这意味着市场经济体制得到宪法的肯定。随着我国从计划经济向市场经济体制转变，行政许可法首要立法目的之一就是旨在规范、控制行政许可设定。因此，行政许可的设定是定位于市场经济领域。由于市场经济存在失灵，当今行政法的功能更多地承载着如何让行政机关更好地实现公共福祉这一目标10，要求从传统的司法移至行政乃至立法来重新认识、解读行政法。从立法与行政的角度解读行政许可，行政

17、许可不再是权利或义务的一面，而是作为政府规制的一种政策工具,其经济学定义是：规制是由行政机关制定并执行的直接干预市场配置机制或者间接改变企业和消费者的供需决策的一般规制或者特殊行为11。因此，行政许可最为本质的属性就在于以公权的形式干预属于市民社会范围的东西, 属于特殊形态的私权范畴的东西。从计划经济向市场经济转变的过程中，规划行政权力在行政审批改革的实施进程中没有正确区分不同的利益主体，一些原本属于行政审批事项的项目，通过行政许可的设定将政府统筹建设的角色交给市场，损失了规划调整公共利益的功能。对前面分析可知，建设活动是计划经济下政府实施城市规划的物质性活动的总称。实行市场经济之后，城市建设

18、主体多元化，“建设活动”面对的是公益性规划建设，不存在市场利益问题，调整的是政府内部的关系，不受行政许可法的调整，其审批的性质应当限定为行政机关内部事务。通过追溯行政许可设定的立法、司法解读，明晰“建设活动” 不属于行政许可的范畴，规划管理部门不仅可以通过内部程序提高行政效率，减免不必要的行政成本，同时也可以加强政府在统筹规划建设方面的协调作用。 2.2 规划许可的权利与许可对象相关由于权利与义务的对应关系和交叉性，从行政许可法对行政许可所做出的规定来看，针对不同的许可对象，许可分为普通许可与特别许可，其性质、功能、适用条件具有很大的差别。 普通许可的目的是防止危险、保障安全、维护公共利益；而

19、特许的本质是分配稀缺资源,实现收益最大化,这种出让的结果是受特许人获得了财产权利。因此， 普通许可与特许的本质区别为是否授益行政行为12。在普通许可的场合,行政许可机关对于具备许可条件和标准的被许可人,没有拒绝授予许可的权力； 相反，行政许可机关对于是否授予行政特许, 拥有较大的自由裁量权。对于特许，一旦得到许可, 将会在相当长的时期内持续获益，法律因而对其权利的行使往往规定一定的条件, 只有当行政相对方具备了这些条件时才可以行使该权利, 从事相应的活动。“特许” 既可以被理解为一种可以用来保护“公共利益” 的规则 , 也可以被理解为“ 私人利益集团寻租行为的产物” 13。因此，基于特许取得的

20、许可是一种可以诉请保护的利益，适用于信赖原则。 根据普通许可与特许的区别，可以明确建筑用地规划许可证和建筑工程规划许可证面向不同的分类申请，包括特许与普通许可14。然而目前城乡规划法以及各地地方性法规的许可程序都没有区分普通许可和特许的不同，例如旧楼电梯的加建，规划部门的职责是审核消防、采光、通风等工程问题，然而许可对象的特殊性在于相关业主因为电梯加建的成本和利益分配问题，如果业主在申请规划许可之前没有进行充分的协调和沟通，而是将利益协调的责任置于规划部门，耗费规划部门大量的时间与精力。而对于地下空间的开发，其开发模式是商业还是人防工程，是有显著的区别，若是商业开发则构成特许，其容积率应计入用

21、地指标，并应按照特许的权利与责任完善相关程序。由于普通许可和特许具有不同的法律属性，只有对规划许可对象进行细分，才能明晰不同的权利与责任，不仅有利于减轻规划部门的决策责任，也有利于保护申请者的权益。2.3 规划许可的效率与许可程序相关行政资源的有限性决定了效率是行政程序的一个基本价值, 行政效率的提高则意味着行政程序成本的最小化。行政许可法关于行政许可的实施程序规定得比较详细, 但明确行政权力运行的基本原则、流程 “专项规定”的行政程序法至今仍然缺位。在规划行政领域，城乡规划法作为实体法，对规划许可程序的也没有作出详细的规定。国家法律、部门性法规在立法领域的空白远远不能适应行政许可的实际需求。

22、如果将行政程序中的时间耗费作为一种与经济耗费有关的行政资源而计入程序直接成本，规划许可程序的繁琐、效率低下而对社会经济的影响是难以忽略的，规划许可的行政效率是行政改革的主要方向。规划许可行为在实践过程中形成了较为复杂的类型，特别是在建成环境的管理阶段，许可对象越来越广泛，有些行政许可行为，例如构筑物加建、外立面改造等小型开发活动等，完全可以设置简易程序,这既有利于提高行政效率, 也有利于节省行政相对人的成本。而另一方面，对于具有重大影响的规划许可项目，仓促决策将对城市造成难以估量的损失，因此听证、公示等程序的实施也应该有明确的规定，从而保护公共利益以及相关主体的利益。 权力下放也是提高行政效率

23、的有效手段之一，然而分权程度可能会随时间而变化，随着现行政策框架和政治环境的变化15，在任何时候都必须根据城市实际发展状况和阶段，并根据规划许可程序的分类，进行不同程度的结合。3. 规划许可的分类 根据对规划许可对象的数据研究分析，规划许可的类型、性质随着城市化进程和经济发展在不断变化，为适应规划许可行政的需要，规划许可的项目管理宜从目前单纯按建设阶段分类管理的办法，逐步转向按项目利益主体、项目重要性相结合进行分类许可，并改进现有的许可程序。3.1 以利益主体进行分类区分“建设活动”以及“开发活动”，将内部协调的行政认可与外部法律管理的规划许可进行区别；将小型开发活动纳入规划管理，明确规划许可

24、的范畴，是规划许可行政的首要任务，见表4。表4行政许可、默认许可、规划许可的分类 建设阶段行政认可默认许可规划许可选址意见书建设用地规划许可公益性项目营利性项目建筑工程规划许可不构成公共利益、相邻利益的影响构成公共利益、相邻利益的影响（资料来源：作者本人） （1） 行政认可 通过对规划许可利益主体的数据分析，选址意见书的申请主体并不包括开发商、个人。城乡规划法规定，只有划拨用地提供国有土地使用权才需要申请选址意见书 ， 从计划经济时代延续下来的选址意见书，脱离了行政许可的基本属性。从某种意义上，选址意见书的实质相当于一种“规划”或“计划”，而并非“行政许可”。 在建设用地规划许可证与建筑工程规

25、划许可证阶段，有部分由政府、事业单位作为申请主体的项目，例如保障性住房、安置房；教育、医疗、行政办公、宗教、体育等公共设施；大学城、亚运城、汽车城、港口、会展中心等国家、省属重点工程项目，这类公益性项目也应该归类为内部协调。在日本，以国都道府为开发主体的开发；基础设施和公共设施等公益性目的的开发如铁路、 医疗设施的建设；土地区划整理事业等，不纳入开发许可范围16。 为加快城市建设，提高行政效率，理顺政府部门之间的关系，建议将选址意见书以及部分以公共利益为目的、政府部门以及事业单位为申请主体的项目实行行政认可制度。认可制度与许可制度有差别，认可制度是简化行政许可的程序和环节、要求，变外部法律管理

26、程序为政府内部的协调程序，明确实施者的责任，认可制度是提高城市规划实施效率的有效手段。（2） 不需要申请的规划许可（默认许可） “开发活动”的范畴很广，但是部分开发活动并没有构成对公共利益、相邻利益的影响，并不符合行政许可法对许可对象的设定，因此对一些可能构成开发行为但无须许可的活动应予以明确，从而使每一类型的开发活动都被纳入法律管理而又提高行政效率，这类许可称之为通则式管理。英国的方式是编制一般开发规则明确具有“被许可的开发权”（permitted development rights）17；新西兰将开发活动分为六类，其中允许开发活动仅限于小型的土地开发利用活动，提交申请即可获开发活动符合规

27、划要 求证书(Certificate of Compliance)。日本则限定1000平方米以下的开发，或者在三大都市圈建成区(城市化促进地域) 500平方米以下的开发无需申请许可18。 我国应借鉴这些国家的经验，进行通则式管理的研究和探索。（3） 需要申请的规划许可（规划许可） 行政许可法虽然规定准予设立行政许可的事项，但仅仅为原则性的宽泛论述。城乡规划法对建筑工程规划许可证的申请对象作出规定，而随着城市开发与建设环境的复杂化，这个规定已经远远不能适应实际规划许可的需要，因此对符合行政许可特征的开发活动进行定义非常重要，城乡规划法以及地方性的规划法规都需要进行修改并详细规定，从法律的层面限定

28、规划许可的范畴。3.2 以许可对象进行分类对规划许可对象进行细分，在法律上理清规划部门、申请者、利益相关人的法律责任，是实行“法治”的重要举措。通过对规划对象的数据分析，结合行政许可法对普通许可和特许的分类，建议规划许可的行政法分类如表5。表5 普通许可与特许的分类类型普通许可特许新建（地面）公共设施类（教育、医疗、行政办公、民政、社区中心、体育、宗教）公共性住宅：保障性住房、安置房等个人住宅市场开发类（商业、住宅、厂房等）新建（地下）商业车库人防、市政市政（地面）增设电梯、楼梯、消防梯等连廊、平台、门亭等构筑物、附属设施改变功能同一用地类别的功能转换不同用地类别的功能转换外立面修缮拆除、重建

29、、装修（不改变原有功能）改建、扩建（增加建筑面积、改变容积率）场地、园林、绿化、围墙（资料来源：作者本人）（1） 特许由前面分析可知，特许的本质是分配稀缺资源并从中获益，主要包括个人住宅、商业、商业住宅、厂房等新建筑的开发；地下商业、车库的新建；增加面积及改变容积率的改建、扩建；不同用地类别的功能转换等；这些开发活动均符合特许的特征，应在地方性的规划法规中予以确认，明确公众参与、听证、行政复议、上诉、利益补偿等权利，同时也对规划部门的自由裁量权形成制约，防止权力的滥用。（2） 普通许可 尽管新建建筑、地下空间、功能转换获得了土地开发或再开发的权利，但特许还有一个重要的特质是开发者从中获益，对于

30、公共设施类（教育、医疗、行政办公、民政、社区中心、体育、宗教等），保障性住房、安置房等公共性住宅；地下人防、市政设施；同一用地类别的功能转换，应属于普通许可。其次，一些小型的开发活动，例如增设电梯、楼梯、消防梯；连廊、平台、门亭等构筑物、附属设施；外立面修缮；不改变原有功能的拆除、重建、装修；场地、园林、绿化、围墙等属于普通许可。对于普通许可，可以编制专项的规划许可条例，为规划权力下放的决策提供依据并减轻行政压力。3.3 以许可程序进行分类根据规划许可的对象特点，在法律上的属性分为普通许可和特许，但这个分类并不决定着许可程序的简单或复杂。规划许可程序主要取决于专业决策的难易程度以及对利益相关者

31、的影响程度，而许可程序的分类也是规划行政权力的下放依据。根据行政许可法以及国外规划许可制度的经验，建议规划许可的程序分为以下三类。（1） 简易程序部分规划许可被视为简单的或轻微的，例如构筑物、外立面改造、场地改造等等，规划管理人员根据专业规范、法律条文、管理经验可以作出判断而无需集体决策，对于这类规划申请可以通过行政分权下放到地方规划管理机构进行审批，或者通过简化程序由市级规划部门集中审批。规划许可的申请，同时涉及到文化局、环保局、市政园林局、市交委、消防局等部门，申请者往往疲于奔波不同部门之间。为了提高行政效率，行政许可法第二十六条规定了方便当事人办理行政许可的若干制度,主要包括统一受理(即

32、通常所说的“一个窗口对外”)、统一办理(即“并联审批”)、联合办理、集中办理(即“一站式审批”)等，这些措施对提高行政效率具有很大的作用。然而，应该明晰的是，上述措施并非施行相对集中行政许可权19，不属于行政许可的程序范畴，因此并不能归到简易程序中。（2） 一般程序对于一般的规划申请，根据规划或者开发控制条例可以作出决策，包括大部分的建设用地规划许可，由于控规编制为建设用地规划许可提供了开发控制的依据，许可的程序主要集中在规划部门内部的讨论和审查；对于建设工程规划许可中的功能转换、新建地上、地下建筑，新建市政设施、旧楼电梯安装等，这类申请往往需要征求环保、工商、文化、消防等其他部门的意见，且具

33、有很强的地方性，区级、街道级规划部门更了解项目申请的具体情况，这类型申请可以部分下放到地方规划局。一般程序的规划许可应设置公众参与，使公众获得知情权，并保留市级规划机构的抽查与否决权力。（3） 复杂程序第三类是重大基础设施、公共设施、重要地段的开发与再开发，在此过程中可能对原有的规划进行修改，这类项目的决策是非常困难的，决策过程也很冗长，需要多轮的专家论证和公众讨论，应预留充足的时间，由市级规划局进行协调，经由规划委员会进行决策并上报省建设厅进行备案，保留省级部门的抽查与否决权力。结语关于规划许可的分类探讨，其根本目的在于理清规划许可的设定范畴，改进许可的程序，将主要的精力放在重要的规划申请上

34、，对次要的开发活动进行高效的简化审批。同时，也根据许可的分类在行政与法律上理清规划部门的责任与权力，给予申请者应有的利益保障。注释： 现行宪法第 51 条规定“中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利”。 有学者将此条款称为“经济制度条款”，属于经济宪法条款，参见黄卉：宪法经济制度条款的法律适用从德国经济宪法之争谈起，载中外法学2009 年第 4 期。行政许可法在立法草案中,曾将行政许可分为普通许可、特许、认可、核准与登记五类，但正式通过时由于存在分歧未使用上述分类名称。关于行政许可的分类，在学术上存在许多争论。比较普遍的分类方法是归纳行政许可法第12条的5类许可事项，依据审批程序的宽严或特定对象，将许可分为普通许可及特许，详见王克稳：论行政特许及其与普通许可的区别，载于南京社会科学，2011.09；P83-87。广州市规划局每年收到大量关于旧楼加装电梯的信访。改革开放以来，我国行政立法领域陆续制定出台了行政处罚法、行政复议法、行政许可法、行政强制法等一系列法律，但是，“行政程序法”这部约束政府权力的最重要的法律一直在进行各方博弈，至今未