出生性别比与制度创新研讨会系列文章之三

1、出生性别比与制度创新研讨会系列文章之三：“关爱女孩”行动政策评估林 梅2000年第五次全国人口普查资料显示，我国男女婴儿出生性别比为116.9：100。简单地来类比，每100个新出生的女性，相对应的是117个男性。按照国际上长期的观察，正常的出生婴儿性别比一般在100：103107之间。出生婴儿的性别比以及随后各年龄段人口的死亡率共同决定了一个人口群体的性别构成和性别平衡，中国男女比例出现严重失衡，比起正常值高出十个百分点。成为世界上性别比失调中最严重的国家之一。在学者和有关部门的大力呼吁之下，国家高层注意到了出生性别比异常偏高的现象，认为“这个问题已经到了再不抓不行的时刻”，提出对其进行综合

2、治理。在这个背景下，中央11个部委于2002年11月联合发布了关于综合治理出生性别比升高问题的意见，国家人口计生委于2003年开始，在全国范围内相继选取了24个试点县，开展“关爱女孩”行动。各试点县相继制定了一系列的政策措施，如严厉打击“非法鉴定胎儿性别和选择性别的终止妊娠”（简称“两非”）行为、建立健全农村社会保障机制以及计划生育家庭奖励扶助政策等有利于女孩和女儿户的各项政策，完善计划生育利益导向机制，广泛开展“关爱女孩”活动。按照国家人口计生委的总体部署，“关爱女孩”近期的工作目标是经过35年的努力，在全国形成关爱女孩的浓厚氛围，通过全面综合治理，有效遏制出生人口性别比升高的势头；远期的工

3、作目标是经过1015年的努力，在全国普遍建立起有利于女孩及计划生育女儿户的利益导向机制，努力消除旧的生育观念的影响，使出生人口性别比趋向自然平衡。从根本上来看，关爱女孩行动旨在扭转“重男轻女”的传统观念，消除性别歧视，以期实现全社会性别平等的发展目标。到目前为止，“关爱女孩”行动实行了有两年多的时间，到底成效如何呢？中央党校妇女研究中心与国家人口计生委合作，选取了河南漯河、江西B、广东阳东三个“关爱女孩行动”试点区（县），以及婚育新风进万家活动开展得比较好、男到女家落户比较盛行的两个县，即陕西略阳县和江西宜黄县作为调查点，来了解“关爱女孩”行动所取得的实际效果，它在遏制出生性别比失调方面究竟作

4、用有多大，并对两类调查点进行比较研究。一、关爱女孩行动的具体政策措施根据课题组的调查，国家人口计生委在提出“关爱女孩”行动的动议后，各试点区（县）相继出台了一系列的优惠政策、措施等。综合起来，各试点区、县采取的主要措施有：（1）加强宣传，强化群众的男女平等意识。提出的宣传口号如“生男生女一样好、女儿同是传后人”、“生男生女顺其自然”、“关爱女孩就是关注民族的未来”、“女儿也能养老”等；（2）建立利益导向机制，制定有利于女孩及计划生育女儿户的各项政策。如奖励扶助政策、独生子女奖励政策、农村宅基地责任田等分配政策、养老保障政策、扶贫政策、工商税务政策、劳动就业政策、医疗卫生政策、司法政策、干部选用

5、提拔政策、表彰奖励政策等，使妇女、女孩在政治上有地位，经济上得实惠，生活上有保障，并在各种政策上体现男女平等和性别公正。（3）严厉打击“两非”，加强出生婴儿及引产胎儿性别监测工作，确保女孩的生存权。以江西B区为例，当地开展了一系列的宣传、教育活动，先后投入宣传资金近200万元，在国道沿线制作了30多幅大型喷绘宣传画、计划生育灯箱宣传广告、标语牌，以及印制了10万份“关爱女孩行动”明信片、10万件“关爱女孩行动”明白裙等，各乡镇也都制作了不少喷绘宣传画、瓷板画、宣传标语等，并通过媒体、组织活动如二女户女儿书画比赛、征文比赛、知识竞赛、演讲比赛等以及上大学奖励金发放仪式、文艺节目、评选先进典型等方

6、式，大力营造“关爱女孩”的社会氛围。其次，在建立利益导向机制方面，B区启动了“五项工程”，即亲情工程、致富工程、安居工程、成才工程、保障工程，通过一系列计划生育优先优惠措施，来激发群众实行计划生育的积极性。具体措施如下：（1）对农村计划生育家庭，若夫妻双方年满60周岁，由国家和省级财政分别负担50，每年各给予600元的奖励扶助金；（2）对已领取了独生子女父母光荣证的独女户以及不再生育的二女户（即已结扎的）家庭（简称计生“一女户、二女户”），按照每例1500元的标准，市、县（区）、乡（镇）三级按2：4：4的比例，办理养老保险；（3）对农村06周岁独生子女及不再生育的二女户家庭的第二个女孩办理健康

7、平安保险，由市、县（区）、乡（镇）三级分别按1元、4元、27元的标准分担；（4）农村不再生育的二女户家庭和已领取独生子女证的独生子女家庭中的子女享受中考优惠加分政策，报考区属重点中学的照顾加10分，计生“一女户、二女户”报考区属一般高中的照顾加20分，报考区属各种职业学校的照顾加30分；（5）对计生“一女户、二女户”的女儿考取大学的，区财政实行助学奖励。其中考上一本的，由区财政奖励2000元，考上二本的，奖励1600元，考上三本的，奖励1000元；（6）对农村计生“一女户、二女户”的女儿，在农村接受九年义务教育和区属高中学习期间，在户籍地就读小学、初中的，免收杂费，其减免费用由所在学校和户籍所

8、在地的乡（镇、街办）各负担50，高中阶段学费减半收取，其减免费用由所在学校与区财政各负担50；（7）其他优先、优待政策、措施：对计生“一女户、二女户”在生产、生活方面遇到的困难与问题，如就医、就学、招工、法律援助等方面，享受优先、优惠政策，如生产项目优先立项、优先取得资金扶持如小额贷款、优先获得特困救助、干部优先结对帮扶、优先帮扶助学、优先介绍就业并免收一切费用、建房优先选址并减收各种建设规费的20、就诊免收挂号费、检查费、治疗费、手术费及住院费减免15、优先办理各种证件、优先提供法律援助、优先安置计生家庭中的下岗人员等。2005年初，B区政府对相关各部门（包括计划生育、民政、教育、卫生、农业

9、、建设、工商、劳动、税务、公安、司法、财政、宣传、组织、人事、工青妇等）落实“关爱女孩行动”优惠政策在内容上进行了充实和调整，在原有11个单位制定的15个优先优惠项目基础上新增至39个单位制定的68个优先优惠项目，并将各单位的优惠政策集中在一起，制成全区统一的“关爱女孩行动”优惠政策兑现“一卡通”。以上第（1）、（2）、（3）项以及第（7）项中在就医、法律服务等方面的政策属于保障工程，第（4）、（5）、（6）项属于成才工程，第（7）项属于亲情、致富、安居工程。第三，开展“两非”专项治理，严格落实“三个定点”、“四项制度”、“五个管住”的专项治理办法。所谓“三个定点”，即定点接生、定点引产、定点

10、进行医学需要的胎儿性别鉴定；“四项制度”即超声诊断仪及染色体检测设备管理制度、孕14周以上人工终止妊娠管理制度、孕情跟踪服务制度、婴儿死亡报告制度；“五个管住”即管住各级医疗机构和计划生育服务机构使用B超或其它技术手段进行胎儿性别鉴定；管住个体诊所使用B超或其它技术手段进行胎儿性别鉴定；管住非医学需要的性别选择引产；管住农村接生员，严格实行出生登记、报告制度；管住销售流产药物的各级药店。对于从事非法胎儿性别鉴定的医护人员，一律开除公职；属个体行医的，吊销行医执照，510年内不得从事医疗行业，同时没收其检测设备，从重处罚。二、“关爱女孩”行动的政策评估尽管出台了这一系列的政策、措施，并把“关爱女

11、孩行动”纳入到各级党委、政府人口和计划生育目标责任制考核体系，对未完成目标任务的部门领导实行“一票否决”制度，但是，“关爱女孩行动”实施近三年以来，具体成效又如何呢？在调查中，搞计生工作的同志自己都认为，“关爱女孩行动”投入了大量的人力、物力和财力，如制作了大量标语、展牌、巾帼一条街等，除了留下一堆数字（多少幅标语、多少展牌、多少喷绘画等）之外，并没有取得任何实际成效，但是对上级还是要吹、夸。当然，必要的宣传也是需要的，关键在于如何建立起长效机制，而不是刮“运动风”，一阵风来，各种宣传、口号铺天盖地；风刮过后，所有一切都销声匿迹。课题组经过调查之后，形成了以下几点认识，具体分析如下：（1）从总

12、体来看，出生性别比没有继续往上走，“关爱女孩行动”起了一定的遏制作用，但收效不大。根据课题组在江西B、广东阳东的调查，20032005年，两地的出生性别比没有继续攀升，而是有所下降。课题组在阳东县选取了三个乡镇，分别是合山镇、雅韶镇、北惯镇。根据镇计生委提供的数据，三个乡镇加起来，20032005年的出生性别比分别为144：100、138：100、124：100，而县计生委提供的数据是，全县的出生性别比从2003年的126：100，下降到2005年的115：100。在江西B，根据省人口计生委提供的全省关爱女孩行动试点工作评估情况通报（赣人口办字200566号），20032005年，卫生部门统计

13、的出生性别比分别为143：100、142：100、122：100，而根据区计生委的上报，2003年2005年的出生性别比分别为：136.9：100、135.6：100、120.4：100。尽管与卫生部门统计的数字有一定的差距，但是，数字都是在往下走。（2）男孩偏好仍然没有改变，居高不下，且依然严重，甚至相当强烈。这一点，从各地的分孩次计划生育率、人流引产情况、各孩次纯女户占总户数的比重、分孩次性别比尤其是多孩性别比看出来。以B为例，根据区计生委提供的资料，在2004年10月1日至2005年9月30日这一统计区间内，各乡（镇）、街办的人口自然变动情况如下（见表1）：表1 B区人口出生情况报表（2

14、004年10月1日至2005年9月30日）单 位出生总数一孩二孩多孩往年出生补报合计男女其中：计划内男女其中：计划内男女其中：计划内男女其中：计划内B区1289770455852810440994024704026461662103830016626324荆办4272222054012021903882015134六水桥44021023040919422040216107西办621327294576294276565331811青云629330299596294290583369139文昌办43623220433617116730856362751111钟岭244127117165697412

15、158434433城西15589669743437841181955孝桥375205170210827814211188651243抚北9850487931366719121220上渡1285662623898449436842209185564211秋溪34518915617412912415851251697崇岗288163125155696512077513217933荣山28114613519476751426758503223龙溪2311389311268589158302012518腾桥32218513719768911499840461962东馆22411411015661651

16、225345346青泥3711971742591221232415642151993大岗33619813821210810516889304413高坪41823718117310296150101682334173温泉46730616115514210312914550261986唱凯5873192683081611462551491155397罗湖59233126126215414218015911079189341罗针514282232183144154154125702913857云山4822582242641571562571006871太阳2821541281568790139503

17、01717878连城247139108126685811671491015河埠15983768938406141352841嵩湖285163122174898315065372492鹏田1549559903834654820239525茅排955144632027463017171桐源33818015818087101161713216222531展坪324173151192547913211067609517湖南617365252340152129250197113901610七里岗22212110111773691043525101373荣垦431422112七垦21121123资料来源：

18、根据B区计生委统计报表整理从表1反映的情况来看，尽管与上一年度相比，出生性别比有所下降，为120.39：100，但是，各乡镇场、街办的计划外生育的比例非常大。从全区的情况来看，2005年整个B区的计划生育率为62.84。其中，生育一个孩子在全部出生人口中所占的比重为62.98，二孩的比重为33.40（见表2），这说明有三分之一的育龄妇女都生有两个孩子。全区2005年属于计划外生育的人口共4793人，即计划外生育占总出生人口的比重为37.16。应该说，这个比例算是比较高的。而计划外生育的情况无非有以下几种，或是超生，或是因为未达到生育间隔期而在生育前未拿到计划生育证（即准生证），这说明违反计划生

19、育的情况还是比较严重的。而且，计划外生育的情况又存在着孩次的差别，全区一孩、二孩、多孩的计划外生育率分别为13.33、75.91%、94.42（见表2）。也就是说，随着孩次的升高，计划外生育的比率越来越高，有的乡（镇、场、街办）的计划外生育与计划内生育的比值甚至达到了十几倍、二十几倍，例如连城镇、云山镇的二孩计划外生育率分别为91.67、95.83，与计划内生育率8.33%、4.17相比，二者分别相差11倍、23倍。这说明，当地计划外生育的情况比较普遍，而且，孩次越高，计划外生育的现象越严重。以上是生育的情况。根据B区计生委提供的资料，在同一时间段内（2004年10月1日至2005年9月30日

20、），在区卫生部门进行人流、引产手术的共2885人，其中进行人流手术的2110人，进行引产手术的775人。人流手术的分孩次情况如下：无孩、一孩、二孩、多孩进行人流手术的分别为7人、1543人、512人、48人，其中有了一孩、二孩之后进行人流手术的所占比例分别为73.13、24.27，二者加起来，占整个人流手术的97.39。在进行中期引产手术的人群中，分孩次的情况具体如下：无孩、一孩、二孩、多孩进行中期引产的分别为21人、566人、165人、23人，其中有了一孩、二孩之后进行中期引产手术的所占比例分别为73.03、21.29，二者加起来，占整个中期引产手术的94.32。这一方面说明了计生部门的孕情

21、监测不到位，另一方面也说明，符合生育政策的育龄妇女随意终止妊娠的现象比较突出。而这又从另一个侧面反映出B超管理的不规范、不严格。因为终止妊娠的原因，除了是因意外怀孕采取的补救措施，或意外伤害事故导致早产死胎（实际上是接受了“两非”之后找的借口）外，还有可能就是非法进行胎儿性别鉴定之后做的性别选择终止妊娠。尽管工作力度、打击力度比较大，同一时期内的人流引产与出生人口之比达到22.37（见表2），但是能否从根本上改变人们的生育观念是值得怀疑的。人流引产只不过是事后采取的补救措施，并不能从根本上改变人们“不生男孩不罢休”的生育偏好。表2 B区计划生育情况分析表（一）（2004年10月1日至2005年

22、9月30日）单位生育情况（）人流引产与出生比各孩次计划生育率（）计划生育率一孩率二孩率多孩率一孩二孩三孩B区62.8462.9833.403.6122.3786.6724.095.58荆办93.9191.808.207.4998.9837.14六水桥92.9594.095.9110.0097.1026.92西办92.7591.798.217.7399.1221.57青云94.7592.857.152.5499.8328.89文昌办77.0677.5221.101.3832.5791.1229.3516.67钟岭67.6258.6141.3940.5784.6243.56城西62.5855.48

23、38.066.4534.8490.7032.20孝桥56.0042.6753.074.2710.6788.7532.6618.75抚北80.6168.3731.6326.53100.0038.71上渡69.8868.8730.660.4710.5195.1414.21秋溪50.4373.3322.034.6430.7262.4521.05崇岗53.8246.5344.449.0312.5089.5525.0011.54荣山69.0453.7444.481.7839.5094.0440.0040.00龙溪48.4854.5538.107.3617.3272.2222.735.88腾桥61.184

24、9.3842.867.7623.6093.7133.338.00东馆69.6456.2543.7542.8696.8334.69青泥69.8166.0426.427.5526.1598.3715.3110.71大岗63.1063.3935.421.1927.6878.8736.97高坪41.3947.3740.4312.2013.8875.7613.61温泉33.1952.4641.765.7820.3452.6513.33唱凯52.4752.3044.972.7334.2483.0620.08罗湖44.2650.0045.444.5625.8460.8129.3711.11罗针35.6057

25、.9837.944.0940.6651.6814.87云山54.7764.9434.8513.9082.114.17太阳55.3262.7728.378.8713.8378.5321.25连城51.0151.0148.5812.9692.068.33河埠55.9749.0647.803.1442.1478.2136.84嵩湖61.0560.3535.793.8630.5387.2123.53鹏田58.4446.7544.169.0931.1790.2833.8214.29茅排66.3249.4749.4742.1197.8736.17桐源53.2555.6230.4713.9124.2685.

26、6415.536.38展坪59.2641.0554.634.3214.2099.2533.90湖南55.1145.5450.244.2146.0388.9729.03七里岗52.7063.9627.039.0134.6873.2416.6715.00荣垦100.0050.0050.0075.00100.00100.00七垦100.00100.00300.00100.00资料来源：根据B区计生委统计报表整理。从出生人口的性别比来看，也显示了同样的规律。也就是说，随着孩次的升高，出生性别比也逐渐升高。根据区计生委提供的资料，2005年全区总的出生性别比为120.39：100。如果区分孩次的情况，则

27、一孩、二孩、多孩的出生性别比分别为101.86：100、159.21：100、180.72：100（见表3），一孩的出生性别比位于国际标准值（103107：100）的正常范围之内。其中，各乡镇的总出生性别比位于最高前五位的依次为，温泉乡190.06：100、鹏田161.02：100、龙溪148.39：100、湖南144.84：100、大岗143.48：100（去掉荣垦的300.00：100，因为总共才出生4人，三个男孩、一个女孩）。如果区分孩次的情况，则一孩的出生性别比中，最高的前五位依次是：温泉乡137.86：100、湖南117.83：100、龙溪117.24：100、连城117.24：10

28、0、鹏田111.76：100；二孩的出生性别比中，位于前五位的依次为：青云400.00：100、大岗296.67：100、温泉290.00：100、腾桥245.00：100、鹏田240.00：100；多孩的出生性别比中，位于前五位的依次为：文昌办500.00：100、嵩湖450.00：100、河埠乡400.00：100、腾桥316.67：100、孝桥300.00：100。从分孩次的情况来看，出生性别比畸高的现象是非常严重的，说明运用B超等技术手段进行胎儿性别鉴定和性别选择的现象非常严重，仅靠一次或几次专项治理活动，根本起不了任何作用。否则，也不会出现一孩的出生性别比正常，二孩、多孩的出生性别比

29、畸高的现象了。表3 B区计划生育情况分析表（二）（2004年10月1日至2005年9月30日）单位各孩次纯女户比重（）出生婴儿性别比一孩纯女二孩纯女多孩纯女总性别比一孩二孩多孩B区40.733.123.20120.39101.86159.21180.72荆办46.2713.228.02108.29106.32133.33六水桥46.2714.976.7791.3088.18160.00西办45.9013.312.04111.22106.52183.33青云46.6912.9811.11110.37101.38400.00文昌办42.838.9510.89113.73102.40155.5650

30、0.00钟岭46.753.653.75108.5593.24134.88城西37.774.325.22134.85100.00227.78100.00孝桥31.192.634.63120.59105.13126.14300.00抚北42.205.374.48104.1786.11158.33上渡39.743.992.50106.26102.98112.97200.00秋溪39.233.051.71121.16104.03204.00128.57崇岗36.881.453.14130.40106.15150.98188.89荣山35.882.155.17108.15101.33115.52150.

31、00龙溪37.962.653.02148.39117.24193.33240.00腾桥37.863.283.56135.0174.73245.00316.67东馆33.874.773.87103.6493.85117.78青泥39.523.213.79113.2299.19133.33211.11大岗37.103.124.70143.48102.86296.6733.33高坪38.602.971.63130.94106.25148.53200.00温泉34.951.692.61190.06137.86290.00237.50唱凯40.251.642.07119.03110.27129.5712

32、8.57罗湖32.582.162.82126.82108.45144.55200.00罗针35.411.801.86121.5593.51178.57162.50云山39.242.442.43115.18100.64147.06太阳36.061.971.31120.3196.67166.67212.50连城36.820.831.25128.70117.24144.90河埠乡38.133.283.09109.2195.00117.14400.00嵩湖40.372.081.95133.61107.23175.68450.00鹏田36.102.682.60161.02111.76240.00180.

33、00茅排32.333.034.72115.9174.07176.47桐源37.001.641.02113.9286.14221.8888.00展坪35.254.054.82114.5768.35164.18180.00湖南31.732.905.96144.84117.83174.34160.00七里岗36.275.114.60119.80105.80140.00185.71荣垦42.8614.29300.00100.00七垦41.306.98100.00100.00资料来源：根据B区计生委统计报表整理。表3还反映了分孩次纯女户占出生总户数的比重。其中，全区一孩纯女户占总户数的比重为40.73，

34、二孩纯女户比重为3.12，多孩纯女户比重为3.20。而根据统计学规律，以103107：100作为出生婴儿性别比正常值，若取105为中间值，则一孩为男的概率为51，一孩为女的概率为49。如果再生一胎，则生男生女的概率相同，因此，二孩纯女户的概率为24。同理，多孩（三孩）纯女户的概率为12。两两相比较，就可以发现其中的差异，现实的分孩次纯女户比重比理论上的分孩次纯女户比重要低得多。这也从另一个侧面反映了由B超鉴定胎儿性别，然后非法人流、引产情况的存在，说明人们的男孩偏好依然强烈。（3）男孩偏好的实现有多种表现形式，而我们目前太看重打击“两非”的作用，加上流产药物的可得性、人工流产的随意性，在市场化

35、的情况下，控制B超实际上不太可能。就我们所知，男孩偏好可以多种方式表现出来，例如遗弃女婴、采用B超非法进行胎儿性别鉴定及非法终止妊娠、中医号脉、控制阴道酸碱度等。而在市场化的情况下，由于流产药物的可得性、人工流产的随意性，控制B超实际上也不太可能实现。而我们目前可以说过分夸大了打击“两非”的作用。事实上，打击“两非”虽然能起到一定的作用，但收效甚微。表4列出了江西全省打击“两非”情况的汇总表。表4 全省查处“非医学需要的胎儿性别鉴定和选择性别的人工终止妊娠”案件汇总表单位时间两非案件总数2003年9月前2003.102004.92004.102005.9南昌市415九江市10515景德镇市3161534萍乡市1124新余市24713鹰潭市415赣州市9141437宜春市71296115上饶市336443吉安市4281547抚州市512926合计34141169344注：在上表中，对仅发现育龄人员做过非