我国财政风险问题的防范与化解

1、我国财政风险问题的防范与化解                        内容提要： 我国持续实施的积极财政政策有效地刺激了国内需求，拉动了经济增长，但急剧扩大 的赤字规模和债务规模也使财政支出压力不断增大，财政领域的各种深层次的矛盾与风险日 愈凸现。为此，必须高度重视当前我国面临的财政风险问题，并积极采取有效措施加以防范 和化解，以确保国家财政安全和国民

2、经济的持续健康发展。 关键词：财政风险 直接财政风险 间接财政风险 防范 化解1998年以来，随着财政赤字的大幅度攀升和国债规模的急剧扩大，以及多年来积累的各种财 政潜在风险的显性化，我国财政自身的安全受到了严峻挑战，财政风险问题日益凸显出来， 成为影响我国未来宏观经济发展与政策走势的重要因素。1.对财政风险的一般认识对于财政风险的定义，目前理论界尚没有统一的认识。比较一致的看法是，财政风险是指在财政运行过程中，由于财政经济制度缺陷和各种经济因素的不确定性，致使 财政收支状况恶化而引发财政损失或危机的可能性。财政风险作为在市场经济条件下显现出来的政府性经济风险，它除了具有一般风险的特征外 ，还

3、由于其在风险体系中所处地位的特殊性和所涉及领域的特殊性而体现出与其他风险的明 显区别，具有以下基本特征：1.1 公共性。由于财政在整个社会制度结构中处于边际位置，是防范公共风险的最 后一道 防线，所有那些不能随着市场机制即时化解和防范的公共风险，最终必须由国家以及代表国 家经济基础的财政来承担，财政成为公共风险的最终承担者。在现实经济生活中，财政总是 负责“兜底”的，即所有剩余的公共风险最终都要由国家财政来承担和解决。因此，从本质 上讲，任何一种财政风险都是一种公共风险，都具有明显的公共性质。1.2 综合性。财政是国民经济的综合反映，财政风险不仅仅是财政部门的风险，也 不仅仅 是政府的风险，而

4、是整个社会的风险，是其他各种社会经济风险的叠加及其在财政的综合反 映。1.3 传导性。国家财政作为一个整体系统，任何一级财政产生的风险，都会在上级 财政与 下级财政之间进行传导，并迅速波及到整个财政系统，从而显现出风险共担的局面。同时， 由于财政系统的开放性，使得整个社会的私人风险和公共风险在一定条件下会转化为财政风 险，当然财政风险在一定条件下也会向社会经济领域扩散。前者如重大自然灾害、大规模社 会失业、经济波动、社会动荡等都会导致财政减收增支；后者如财政面临困难和危机时，往 往会通过减支增收措施来部分转嫁风险。1.4 危害性。风险一般都具有危害性，但财政风险的危害性表现得更明显、更强烈 、

5、更集 中和更深远。从中外历史上看，不乏由于财政风险演化为财政危机而导致政府垮台、朝代更 替和社会严重动荡不安的史实。在当今社会，财政风险也仍然是世界各国最严重的社会风险 。例如，俄罗斯如果不发生财政危机，其社会经济就不会遭受那样严重的伤害；东南亚各国 如果能够构筑起防范和控制社会公共风险的坚固财政防线，其金融风险就有可能会得到迅速 有效的控制，也不会爆发严重的金融危机。1.5 隐蔽性。财政风险与其他社会风险一样，无处不在，无时不有。但由于导致财 政风险 的原因很多，再加之其自身良好的传导性，财政风险因素在许多情况下表现得并不明显，难 以及时发现，人们往往只能依靠理论和经验进行事前分析，并借以选

6、择有关风险防范手段。 1.6 可控性。与私人和企业在各自的经济活动中面临的各种风险一样，财政风险本 质上也 是客观存在，这主要源于经济生活中大量不确定性因素的作用。不过，财政风险属于可能性 范畴，这类风险不是必然要发生的；相反，理论上讲，只要事先采取了有效措施，风险是可 以防范或者予以规避的。但是，如果政府在财政活动过程中表现出较大的随意性且长期置风 险于不顾，那么财政风险就会真的发生，并给国家和社会带来损失和灾难。2.当前我国财政风险的主要表现我国当前的财政风险可划分为两大类：一类是直接的财政风险，即由财政直接承担的债务，相当于世界银行讲的直接显性债务，一般是通过财政预算安排并经过一定 的法

7、定程序批准的债务；另一类是间接的财政风险，即由财政间接承担的其他领域的债务， 相当于世界银行所讲的直接隐性债务、或有显性债务和或有隐性债务，一般是在财政预算以 外可能要由财政承担的债务。2.1 直接财政风险我国当前直接财政风险最直接、最具体的表现就是财政赤字风险以及由此引发的财政债务风 险。众所周知，界定一国赤字规模的大小，有两个世界公认的警戒线指标：一是财政赤字占GDP 总额的比重为3%，二是财政赤字占当年财政总支出的比重为15%。我国目前财政赤字占当年 财政总支出的比重已经超过了15%的国际警戒线，虽然我国财政赤字占 GDP的比重仍略低于 国际警戒线（按国家财政预算，我国预算赤字占GDP的

8、比重2003年为2.9%，2004年预计下降0 .4个百分点，约为2.5%），但考虑到我国财政赤字的统计中并未包括当年的国债利息支出， 再加上实际存在的地方财政赤字（因为现行预算法规定，地方政府不得列支赤字，所以 ，我国公布的财政赤字只计中央财政赤字），以及虚假财政收入和财政支出缺口等隐性赤字 ，我国的实际财政赤字负担并不轻。财政赤字已经不再是国家为改变总供给与总需求的对比 状况所主动采取的一种政策措施，而是财政困难的事后反应。资料来源：根据中国统计年鉴（2001）有关数据计算所得；其中国债依存度和国债偿债率都是根据中央财政收支计算所得，这是因为我国的国债，不论是内债还是外债，基本是由中央发行

9、的。从上述三项指标情况看，我国国债规模基本处于财政债务负担沉重而经济应债能力有余的状况。如果仅从国债负担率来看，我国国债规模不大，还有很大的发债空间 。但对比西方国家国债负担率经历几十年的积累过程，我国的国债负担率在一个很短的时期 内就提高到了较高的水平，这其中隐藏的风险是不言而喻的。而高水平的债务依存度和国债 偿债率则清楚显示国家财政尤其是中央财政的包袱十分沉重，已基本陷入了“借新债还旧债 ”的境地。2000年我国财政取得3 311亿元的债务收入（包括内、外债），其中就有2 3 51亿元用于偿还当年到期的债务本息，所占比例高达70.98%。2.2 间接财政风险间接的财政风险是指财政间接承担的

10、其他领域的债务而形成的风险，包括经济运行的风险、管理风险、体制风险等。这类风险比较隐蔽，事先难以预见和计算，常常 被人们所忽视，尽管它们在性质上并不是政府债务，但由于其一旦出现支付缺口，最后必须 由政府承担部分偿债责任，即财政“兜底”，所以构成为隐性的财政风险。在我国，以下几 项值得引起高度重视：                          

11、   上述各种债务，虽说从形式上并不直接体现为国家的直接债务负担，但因为国家是公共风险 的最终承担者，为保社会安定、经济发展，政府不能不管，因此这些债务最终也会体现为国 家债务，由国家财政“兜底”。上述数额加上“准国债”（由政府非财政部门发行的债券， 包括政策性银行发行的金融债券和政府经济主管部门以企业名义发行的债券），仅粗略估计 就多达67万亿元，再加上中央财政的债务余额，整个国家财政的债务余额将高达8万亿元 左右。以2000年GDP总额89 533亿元计，总体债务负担率已达80%以上，远远超过了国际公认 的警戒线。3.当前我国财政风险的防范与化解上述分析清楚表

12、明，我国目前已经存在财政风险，而且比较严重。如果不及时予以高度关注 ，并采取有效措施进行防范和化解，不仅会引起财政本身的危机，而且还会引发社会与经济 的动荡。3.1 提高我国财政收入的“两个比重”，增强财政抵御风险的能力从根源上讲，我国的财政风险源于财政困难，而财政困难的原因在于市场经济改革深化中分 配比重过分向个人和企业倾斜所致，这在一定程度上是市场化进程的必然要求，即要释放社 会需求，调动微观主体参与改革的积极性和主动性，就必须将改革收益的分配向微观主体倾 斜；同时，市场化进程也是体制转轨的进程，因此在新体制的构建过程中，由于制度和结构 方面的漏洞，使某些人或集团有机可乘，比如我国目前个人

13、所得税征收工作在计量应税收入 方面的困难，就在一定程度上使税基流失，造成国家财政收入增长缓慢，国家财政收入占GD P的比重持续下降，到目前仅仅占到GDP的10%15%之间，远远低于发达国家平均32%和发展 中国家平均19%的水平，严重影响到国家财政的客观调控能力和风险抵御能力。为了增加财 政收入，提高两个比重，我们建议：3.2 合理界定政府职能，调整和优化财政支出结构，提高财政资金使用效益财政收支是财政资金运行的两方面，财政收入是资金来源，财政支出是资金的运用，两者相 辅相成，密不可分。3.3 适度控制赤字，加强国债管理，提高国债投资效益债务膨胀是财政风险的集中体现，国债风险是财政风险最主要、最直接的表现，因此