对检察委员会办事机构有关问题的透视与思考

1、对检察委员会办事机构有关问题的透视与思考 【内容提要】本文通过对基层院检察委员会办公室在实践中存在问题的分析研究和考察，力图从实际工作需要和提高检委会办公室工作质量、工作效率出发，就改进检察委员会办公室管理职能、提高工作效能、完善运行机制等方面提出相应对策。【关键字】定位 例会制 双轨制设立检委会办公室，实行委员专兼职结合，是基层检察机关改革的一项重要内容。党的十六大报告指出：“推进司法体制改革。社会主义司法制度必须保障在全社会实现公平和正义。按照公正司法和严格执法的要求，完善司法机关的机构设置、职权划分和管理制度，进一步健全权责明确、相互配合、相互制约、高效运行的司法体制。”检察机关改革实践

2、证明，检委会办公室作为检委会制度运转的协调中心，其作用发挥的好坏直接影响基层院检察委员会议事效率和议事质量。因此，改进检委会办公室工作制度，完善其运行机制，提高其工作效能，是确保检察委员会有序、高效、高质运转的基础。一、目前基层院检委会办公室的基本状况通过交流互访和咨询市院有关部门等方式，笔者在实践中发现，北京市18个基层检察院均未设立专门的检委会办公室1，设有专职检委会委员的只有通州、昌平、顺义、大兴4个院，其余14个基层院也均是采用挂靠或者合署办公的办法，设立专门人员和兼职内勤来承担检委会办公室的具体业务工作。导致这种情况的原因有：1、基层院受理案件业务较多、规模较小的自身特点，决定了基层

3、检察院的内部机构的设置上不如上级院精细；2、出于精简、统一、效能的改革思想；3、人员调配难落实的现实原因。以我院为例，就没有专门设立检委会办公室，而是明确由研究室承担检委会办公室职能，专职委员承担检委会办公室的初步审查、填写专职委员审查意见等工作，同时也未设检委会兼职秘书，而是由研究室派员担任检委会办公室的内勤并列席会议，负责从事收集讨论材料、会前通知、会议记录、决定执行反馈监督等事务性工作。二、实践中检委会办公室采取的工作做法及工作流程通过我们调研发现，各个基层院检委会办公室的工作做法及流程大同小异，并体现出层次性和科技性相结合的特点。其做法主要包括：1、事项（案件）提交。讨论事项（案件）一

4、律由专人承办并写出提请检委会讨论案件的报告，报告须按格式要求，做到内容详实，承办人对事实证据的全面性、真实性负责。2、事项（案件）受理登记。一是审查事项（案件）是否是检委会研究范围；二是审核事项（案件）所附材料是否齐全。3、事项（案件）初审。基层院通常的做法是将这项工作交给专职委员（仅4个院有）或专门人员，由其负责对提请案件进行实体和程序的审查，提出补充完善证据的意见和法律适用意见。4、讨论事项（案件）送达知悉。检委会办公室将提请议案及时呈报检察长决定讨论时间，在批准当日及时利用局域网、内部电话等方式将提请讨论材料送达各位委员审阅。5、讨论事项（案件）记录。检委会办公室派专人列席检委会，参与完

5、成事项（案件）讨论的记录工作，务必做到及时、准确、细致,尤其是遣词造句和法言法语的使用。6、决定执行督办反馈。检委会办公室具体负责对决定的事项（案件）进行督办、催办工作，及时将检委会决定的执行情况和变化向检察长和检委会委员报告。三、检委会办公室管理职能弱化的原因探析通过我们的调查研究，从目前的检委会办公室的运行效果来看，还存在机构定位不准、工作质量不高、作用发挥不明显的问题。（一）检委会“门前岗”作用未得到充分发挥，尚未建立起例会制度。 通过检察系统内部机构改革，虽然检委会办公室依照要求建立了起来，却被一些法学学者认为是“装样子的摆设”，导致这种情况的原因是：1、工作中还存在一定的随意性，缺乏

6、可操作的办事规则及规范；2、讨论事项（案件）的提起程序缺乏有规则的指导；3、检委会例会制度尚未形成，“临时动议”一定程度存在。根据最高人民检察院关于改进和加强检察委员会工作的通知要求：“为及时处理检察工作中的重大问题，在法定期限内讨论决定有关重大案件，各级人民检察院检察委员会可实行例会制度。”我们通过调研发现，绝大多数基层院在实践中并未实行例会制度，当碰到一些未提交检委会讨论而确属有争议的案件时，往往采取的做法有三：一是作补充侦查决定，延长审限；二是同公安部门协调，作撤案处理；三是向上级院汇报，听取上级院的指导意见。另外，有的基层院对一些有指导意义的案例则交由研究室人员撰写“案例分析”以供探讨

7、。这样一来，从表面上看是减少了提交检委会讨论的事项（案件）数量，实质上呢？一方面牺牲了检委会委员们的法律专业学习的机会，因为每一次有准备的检委会讨论都会无形地提高委员们的法律专业知识储备，是一次难得的学习机会；另一方面，作为基层检察院本身就应当主动、独立地完成其所受理案件的审查起诉工作，一遇到争议就寻求上级院支持甚至是与公安机关“协调”，是回避问题、推脱责任的表现。可行的办法就是要积极发挥检委会办公室“门前岗”的作用，该提交的就提交，该上会的就上会，让案件来锻炼、磨练专职委员及检委会其他委员，提升他们法律专业知识的储备。（二）提交议案的“过滤器”作用未得到充分体现，容易造成“担审不担则”现象。

8、根据最高人民检察院关于改进和加强检察委员会工作的通知要求：“检委会办公室应当对提交检察委员会讨论事项（案件）提出法律咨询意见供检察委员会讨论时参考。对于经审查不属于检察委员会讨论范围的事项（案件），检委会办公室应提出意见，报请检察长决定。”此举一方面是滤除不属于检察委员会议处的案件或者议题，一方面则在于补漏、滤除案件承办人或议题提出人主观因素对议案的“杂质”影响，进而保证提交检察委员会讨论的议案质量。同时按照检察委员会组织条例的规定，提交检委会讨论的案件应是重大、疑难案件。而在实践中，有的承办人害怕承担责任或是在办案中碰到外来压力，于是将一些本不该提交讨论的案件也提交到检委会，通过检委会来做出

9、“平衡意见”，以便将来集体承担责任，这给检委会议事质量带来负面影响。此种现象称为承办人“担审不担责”现象。解决的办法是：一是进一步明确检委会的议事范围，对何种案件、何种议题是可以提交检委会讨论决定的作出具体规定；二是积极发挥检委会办公室的“过滤器”作用，由专职委员对提交讨论事项（案件）的可议性和当议性提出初查意见。 （三）议案讨论的“风向标”作用不能得到发挥，疑难案件处理意见的“双轨制”没有形成。在专职委员的设置上，尽管考虑了政治素质好、业务水平高、办案经验丰富、议事能力强的有利因素，但是由于年龄偏大、身体条件相对较差、专业理论水平偏低、掌握法律政策资料不足等多种原因的限制，在涉及议案的法律文

10、件的查找、研究等准备工作、具体咨询意见的提出以及会务沟通协调、检察委员会决议的落实、执行与督办方面，仅仅靠一二名专职委员显然有些力不从心，因而在实践中一般只是出具专职委员意见和查找相关法律资料，而将其它纯会务性工作甚至是反馈工作交给内勤。而检委会办公室内勤的工作只是书记员的工作，加上又是兼职，其他工作的量也很大，用于秘书工作事务的精力有限。事实上，对检察委员会讨论事项（案件）中的疑难案件处理意见的“双轨制”没有形成，专职委员只是以普通委员的身份列会和发言，兼职秘书只是列席会议、对议案不做分析论证，对增强检察委员会议事的方向性没有发挥应有的导向作用。因此，将第一学历为法学博士、硕士、学士的高素质

11、人才充实到检委会兼职秘书（内勤）的队伍中来具有战略性的意义，一方面他们可以辅助专职委员理解法学前沿理论，查阅相关资料；二是提出不同意见，有助于专职委员更加综合地审视案件，保证导向的全面性和正确性。（四） 为领导参谋的“智囊团”作用未得到发挥，对上会讨论的疑难案件分析论证明显不足，未真正成为检委会业务决策的“外脑”。实践中，基层院检委会讨论重大案件多，讨论重大业务事项少，存在着重个案研究、轻工作指导以及议决案件的范围过宽等情况。而且检委会办公室对关系检察业务建设的重大事项（案件）的提出和解决以及从业务实践和政策理论方面的调研论证工作未得到有力开展，对上会讨论的疑难案件的分析论证也明显不足，对我院

12、2003年、2004年提交检委会讨论案件进行统计，发现两年来提交检委会讨论的疑难案件达25件，而检委会办公室撰写的相关案例分析研究只有两篇，这充分说明检委会办公室对检察业务建设的重大事项（案件）的提出和解决以及从业务实践和政策理论方面的调研论证工作未得到有力开展，作为检委会的“智囊团”作用亦未充分发挥，为领导决策参谋不力，还没有真正成为检委会进行业务决策的“外脑”。（五）“法律顾问”的咨询作用无法发挥，缺乏建立与各业务处室业务探究和沟通交流的平台。在实践中，基层院检委会办公室的工作开展只限专职委员一人或者二人，配员明显不足，而兼职秘书（内勤）的大量精力和时间集中在组织调查研究、统计报表等其他服

13、务性工作之上，导致检委会办公室人员真正与业务工作人员打交道并不多；另一方面因专职委员的主业在于会务讨论和提交事项（案件）的初查而不在业务研究，即便是兼职秘书，其工作也是业务研究的组织者和服务者，对于政策法规特别是司法解释等业务资料很少收集、积累，知识储备明显不足，很难承担起业务部门的咨询。对于检察委员会讨论过的案件，也没有能够及时进行研究、探讨和总结，未能发挥业务指导作用。解决的办法有：一是充实高学历、有实践经验的专门人才进入检委会办公室，树立检委会办公室的法律专业知识权威；二是加强业务部门与检委会办公室的联系沟通，打造交流的平台，积极共同开展案例的讨论研究工作，为检察业务和检察实践服务。如每

14、月可以创办“案例研究”，举行一次案例研究座谈会，通过局域网或人员接触等多种形式传递研究信息，当然这些都以达到保密要求为前提（如省去具体人名、地名、公司名等等），通过这些举措增强相关检察人员的办案能力。四、转变和强化检委会办公室管理职能的建言检委会办公室仅承担着会议事务性职能并不能适应当前检察工作的需要，必须实现其从单一的事项（案件）讨论服务到全方位管理的职能转变，而要使其在检察业务管理、规范化建设、业务建设中发挥更为重要的作用，就必须重新定位，转变和强化检委会办公室的管理职能。笔者结合工作实践，认为当前基层院检委会办公室应当充分发挥以下四个方面的职能： （一）参谋辅助职能。检委会办公室具有参谋

15、辅助职能是由其性质所决定的。具体地讲，检委会办公室的参谋和辅助职能就是要对提交检委会进行讨论的案件和事项，受理后进行审核把关，审查内容主要是案件或事项是否需要提交检委会、提交依据和科室观点理由阐述是否恰当。提交检委会研究的案件，检委会办公室可在吃透案情的基础上，提出法律咨询意见和解决方案，并提供必要的法律依据，报请检察长决定后分别进行处理。对一些程序性的简单问题则可自行处理，如对证据不足需要补充材料的案件，检委会办公室可以自行作出不予受理决定，并建议提交部门予以补充。这样做，一方面可以防止从部门利益的角度随意和轻易启动检委会程序，提高汇报材料的质量和规范性，依法限制个案讨论数量，将检委会从繁重

16、的个案讨论中解脱出来，以从事更重要的全局性工作。另一方面，可以提高检察委员会的议事水平和工作效率。案件经检委会办公室审查，将焦点、疑点、难点问题提炼出来，并形成倾向性的处理意见，使检委会委员在研究案件之前就对案件情况有了比较全面的了解，使检委会研究案件能够有的放矢，从而大幅度提高工作效率和决策质量，保证检委会的决策作用得到充分发挥。 （二）管理协调职能。管理协调职能是检委会办公室参谋辅助职能的拓展和延伸。参谋辅助职能主要是辅助检委会行使议事职能，而管理协调职能则是辅助检察长和检委会对其他检察业务工作进行管理。检委会办公室作为检察机关业务决策机构的日常事务管理部门，理应承担起对检察业务的管理职能

17、，促进检察业务工作规范化建设。具体来讲，检委会办公室对检察业务的管理职能应当体现在以下三个方面：1、负责落实检察长和检委会的业务工作安排部署、指示和具体的决议、决定。这项职能不能越权，必须保证在检察长和检委会的领导下进行。检委会办公室在抓具体落实的过程中，必须发挥主观能动性，将原则性的工作部署具体化，将抽象性的工作方针明确化，将系统的决定通过一定的方法步骤予以贯彻，并通过监督检查将其落到实处。2、负责对检察业务工作的考核。业务考核是促进检察业务工作发展的有力手段，在具体执行中，不应当将其同队伍管理和行政管理的考核混为一谈，而应当将其单列，由检委会办公室具体负责考核办法的制定、考核制度的落实和具

18、体的考核工作，确保考评工作的规范有序和考评结果的客观、公正。3、负责对检察业务工作的协调。办案工作不可能孤立进行，在重大疑难案件的处理上，在涉及多部门配合协同作战上，在一些诸如法制宣传教育等具体事务运作上，在具体法律、政策的理解和掌握上，往往需要统一协调，在检察长和检委会的领导下，深入调查研究分歧的根源并提出解决方案，经检察长或者检委会同意后，再负责具体的贯彻落实。（三）监督检查职能。监督检查是强化内部监督，促进公正执法，提高办案质量的有效手段。这项职能应当由检委会办公室来承担，以更好地保证检察机关公正执法、依法办案。具体来讲，检委会办公室的监督检查职能应当通过以下三个途径来发挥：1、做好对检

19、委会决定执行情况的监督和检查。检委会作出的决定具有法律效力，必须坚决予以执行。在实践中，应当建立健全检委会决定执行情况报告制度、检委会决定执行督促催办制度和检委会决定执行情况检查制度，以保障检委会决定及时、正确地得到执行。2、做好同步督查工作。对办案工作最有效的监督是事先监督和事中监督。事先监督可以通过建章立制、加强教育等方式进行，而事中监督则是各级检察机关的内部监督中普遍存在的薄弱环节。检委会办公室应当承担事中监督任务，在案件做出最终决定前，通过审查法律文书、调阅案件卷宗、了解承办人及走访有关人员等方法，对案件进行同步督查，对案件实体问题处理情况、案件的诉讼程序执行情况以及办案纪律、法律文书适用等问题予以密切监督，弥补这个薄弱环节。督查的重点应当是对经侦查拟做撤案处理、经审查拟改变定性或做不批捕、不起诉处理以及退回补充侦查的等容易出现问题