统筹城乡养老保险制度的困境及对策分析

1、80商业时代(原名商业经济研究2011年15期统筹城乡养老保险制度的困境及对策分析统筹城乡养老保险体系面临的困境(一社会保障体系内障碍社会保障体系内障碍主要是指城镇养老社会保险与农村养老社会保险相互分割治理、互不衔接而形成的制度一体化障碍(曹信邦,2006。目前,河北省覆盖城乡的养老保险体系包括企业职工养老保险(含农民工养老保险、机关事业单位工作人员养老保险、城镇居民(含灵活就业养老保险、农村居民(含失地农民养老保险等。但这种分人群而实施的不同制度发展很不平衡,而且制度间缺少衔接性,不能适应现代劳动力市场的建立和城乡统筹发展的要求。具体如表1所示。近年来,城镇养老保险体系的覆盖面扩大速度加快,

2、私营企业职工及其他自由职业者参保的积极性不断提高,但农民工参保的比例呈下降的趋势。2008年末,河北省参加城镇企业基本养老保险社会统筹孟研李超(河北大学管理学院河北保定071002课题来源:河北省科技厅软科学项目“河北省覆盖城乡居民的社会保障体系构建模式之研究”(课题编号:074572319;河北大学青年基金项目“城乡就业一体化的路径和措施选择”,课题号:XSK06017中图分类号:F320文献标识码:A内容摘要:在城乡一体化建设的要求下,河北省统筹城乡养老保险制度的工作有了很大进展,但还面临着城乡不同养老保险制度发展不平衡、缺乏可转移性和制度间缺少衔接性等社会保障体系内问题。在社会保障体系之

3、外,户籍制度障碍、传统养老方式保障功能弱化及城乡、地区间经济发展水平差异较大等困境也影响着统筹城乡养老保险制度的进程。本文在分析困境的基础上,提出了几点对策。关键词:养老保险制度城乡统筹困境的人数为708.16万人。其中,私营企业职工65.40万人、农民工29.87万人。河北省企业离退休人员月人均养老金为1177元,其中退休人员1141元,已达到全国平均水平;而农村社会养老保险的发展却停滞不前,到2007年底,河北省参加农村社会养老保险人数为258万人,仅占全省4400万人农村人口的6%,领取养老金人数为18.5万人,仅占农村人口的0.4%。从农村养老保险覆盖的人群构成看,主要是富裕地区农民、

4、教师、村干部和外出经商农民;河北省11个设区市和绝大部分县(市政府都出台了被征地农民社会保障的实施意见或办法,以养老保险为主要内容的被征地农民基本生活保障制度已在全省初步建立。不过,还是存在因一些失地农民对养老保险制度的不信任、短视或其他原因而导致的参保积极性不高等问题。因此,现有养老保险制度的覆盖面还很低,尤其是广大农民还没有被纳入到社会养老保险体系中去。不同群体养老保险制度的运行模式区别较大,且缺乏有效的衔接和转移机制。并且,包括城镇企业职工养老保险在内,养老保险基金的统筹层次较低,不利于基金互济性和应有保障能力的发挥,从而极大地阻碍了城乡统筹养老保险体系的构建。(二社会保障体系外障碍1.

5、户籍制度。统筹城乡养老保险就要打破横亘在城乡之间的壁垒,而城乡壁垒存在的症结在于导致城乡隔离的户籍制度。近年来,河北省户籍制度改革有了较大程度的进展,农民落户城镇的基本条件不断放宽,城镇化进程加快。这推动了农村富余劳动力的转移,在增加农民收入的同时,也为城镇养老保险制度的发展提供了有利条件。但从实际实施效果看,并没有达到农村人口向城镇集中和城镇化发展水平提高的理想预期。2008年河北省城镇人口达2928.43万人,城镇化率达41.90%,比上年提高1.65个百分点,但是仍然低于同时期全国平均水平(45.68%。并且,区域城镇化发展的不平衡是河北省城镇化进程中存在的突出问题。另外,作为全国第六人

6、口大省,河北省农业人口的绝对数量较大,乡村人口居全国第4位。2008年末,河北省3725.66万就业人员中,第一产业占1481.37万人,为全省就业人数的39.8%;第二产业为1170.06万人,占31.4%;第三产业1074.23万人,占28.8%(河北省2008年国民经济和社会发展统计公报。长期以来,城乡差距不断拉大,很大程度上是劳动力市场的城乡分割所致(蔡、林毅夫,2003。而各级政府针对城镇弱势群体就业的优惠政策和一系列保护城市下岗职工再就业措施,在某种程度上又排斥了大批需要流动到城市的农村劳动力(林梅,2007。带有歧视或限制农民工在城镇就业的种种规章制度,客观上增加了农村劳动力进城

7、就业的难度和就业成本,影响到自由流动和城乡一体化的劳动力市场的建立,而且还抑制了农民工参保的意愿和积极性,致使大部分工作、生活在城镇的农民工却长期游离在社会养老保险制度之外。2.传统养老保障功能的弱化。2007年,河北省人均常用耕地面积为0.085公顷,低于人均0.1公顷的全国平均水平。但从农民家庭平均每人纯收入构成来看,第一产业人均为1721.38元,第二产业人均172.46元,第三产业为355.83元,其他转移性和财产性收入为289.43元(河北经济年鉴2008。第一产业是河北省农民收入的最主要来源。但由于从事农业生产的成本不断上升,特别是加入W T O 后,我国农产品价格受国际市场冲击和

8、影响的风险增加,传统农业生产所表1河北省现行城乡养老保险制度比较制度内容城市养老保险制度农村养老保险制度保障对象城镇所有劳动者自愿参加养老保险的农、副业纯农户资金来源国家、企业和个人共同承担个人缴费为主运行模式统账结合完全积累统筹层次市级、省级统筹乡级、县级统筹保障性质强制性自愿为主缴费费率全部职工工资总额的20%缴纳;缴费灵活本人工资基数的8%制度建设System Reform 中文核心期刊要目总览贸易经济类核心期刊81带来的收益有限。一些农民宁愿抛荒土地或无偿转让给他人耕种也要外出打工,说明了土地的保障功能严重弱化;另外,近些年由于城镇化的发展和工业化进程的加快,可耕地面积不断锐减,部分农

9、民甚至完全丧失了土地,导致的人地矛盾更加突出。而失地农民就业和养老保障问题又没有得到足够的制度性安排,导致部分失地农民成为“种田无地、就业无岗、低保无份”的“三无”人员(林梅,2007。因此,单纯依靠土地养老已变得越来越不现实。从家庭养老方式来看,首先,河北省已进入老龄化社会,并呈加速发展态势。2000年的河北人口预期寿命为72.54岁,高于71.40岁的全国平均水平,其中男性为70.68岁,女性为74.57岁;其次,由于计划生育政策的推行,使得独生子女日益增多,农村家庭人口结构朝着“4-2-1”或“6-2-1”的方向发展。2007年的抽样调查数据表明,河北省平均家庭户规模为每户3.30人,其

10、中城镇平均每户人口数为2.92人,农村为3.86人。与1990年第四次人口普查的3.89人/户相比(中国统计年鉴(2008;河北经济年鉴(2008,家庭小型化趋势明显,民众的养老负担进一步加重;第三,城乡“空巢”家庭问题日益加剧。近年来流向城市的农村青壮年人口,随着其价值观念、生活态度的变化,大部分都不愿意再回到农村,而把老人接到城里来照顾又受到种种主客观条件的限制,所以,传统的家庭养老保障功能弱化增加了城乡养老保险统筹发展的必要性和紧迫性。3.城乡、地区间经济(收入水平、缴费水平发展不平衡。城乡经济发展不均衡和城乡居民收入水平差距的不断扩大,阻碍了我国城乡养老社会保险制度统筹一体化。1978

11、年,河北省城乡人均收入之比是2.421,2008年,河北省城镇居民人均可支配收入为13441.1元,农民人均纯收入达4795元,收入比进一步拉大到2.81(见图1。城镇居民家庭恩格尔系数34.7%,农村居民家庭恩格尔系数为38.2%(见图2。从绝对贫困标准与农民人均纯收入比来看,河北省在1986年为1:1.98(206/407,而2006年为15.48(693/3801,绝对贫困人口生活水平与农民人均纯收入差距也在拉大。城乡居民收入差距的不断扩大,严重影响了农村居民养老社会保险的缴费能力,使农村养老社会保险制度缺乏持续、健康发展的经济基础。这也是目前河北省农村养老保险参保率仅有6%的重要原因。

12、另外,城乡居民养老社会保险的缴费水平不同,对整个养老社会保险基金贡献的差别较大,导致部分城镇居民对农村居民有一定的抵触心理,担心养老保险城乡统筹后会影响到他们的待遇水平。4.地方政府财政承受能力不足且存在差异。统筹城乡养老社会保险制度的障碍因素还表现在地方政府财政的承受能力。一直以来,城乡居民收入存在较大差距,地区间的收入差距也很大。那些缴不起养老社会保险费的居民,就必须依靠政府的财政补贴。正在试点的新型农村养老保险制度,注重与城镇养老保险制度的衔接,强调政府在其中的责任分担,为统筹城乡养老保险做政策上的保障。但是,现行的“分税制”的财政体制使地方财政收入与地方的经济发展水平呈正相关。越是贫困

13、的地区,政府财政收入越困难,对贫困居民养老社会保险补贴的能力越有限,导致当地的贫困者由于财政补贴不到位而被排斥在制度之外。另外,虽然地方经济的快速发展和地方财政收入大幅度增长,但并不能掩盖一些县市财政吃紧的事实,相反,各县市间的财政实力有进一步拉大的趋势。现行财政体制和各地财政实力巨大的差距的现状直接制约着城乡养老保险统筹发展的进程。统筹城乡养老保险体系的对策加快发展农村经济并平衡城乡经济发展水平。加快建设新农村,国家在农村的经济、教育、公共卫生等各领域,进行长期的规划,加大农村基础设施的投入力度。实施城市辐射农村的战略方针,扩大辐射半径,从城市到郊区,再到偏远农村,逐步改变城乡二元经济结构,

14、缩小城乡经济发展水平差距。加快统筹城乡的制度建设。加快统筹城乡的制度建设,对城镇实施而农村尚未实施的项目,积极采取试点进行的办法,在充分总结经验后,推广至全农村,从而实现制度的全面覆盖。加大农村劳动力的引导工作,取消相应的各种制度限制,放宽户籍制度,改善农民工住房医疗等条件,加快解决农民工子女受教育等各种问题。加大地方政府对农村养老保障的支持力度并建立垂直管理模式。如果能加大地方财政的支持力度,提高农村养老保险制度的财政支出,就能够有效地缩小城乡养老保障待遇水平的差距。对于不同地方政府财政支出能力的差异,可采取适当补贴的方法,使各地方政府的财政支出趋于平衡。为使各项养老保障支持能够更快地到达人们的手中,要建立垂直管理的养老保障经办机构,集中管理养老保障基金的征收、管理和发放(钱亚仙,2010。同时,形成垂直管理的体制,把分散的管理集中,