福建省农村宅基地退出探析.docx

1、福建农林大学学报(哲学社会科学版),2018,21(1):22-28JournalofFujianAgiicultureandForestryLDiversity(PhilosophyandSocialSciences)福建省农村宅基地退出探析陈文兴，曾睿，汤凌燕(福建农林大学文法学院，福建福州350002)摘要福建省农村宅基地退出增加了耕地后备资源、提高了土地利用效率、改善了农村生活环境、为土地整治和农村发展筹集了资金的同时;还存在宅基地退出复垦效率低下、复垦资金筹集困难、复垦宅基地上质差利用率低、偏离复垦目标、导致农民缺乏安全感等问题。结合我国其他地区农村宅基地退出的实践和经验，提出健全农

2、村宅基地整理、置换、复垦机制，设置宅基地退出复垦为耕地的质量评价标准，制定合理的宅基地退出利用规划，完善宅基地退出补偿机制，以及完善宅基地退出后的社会保障体系等建议，激发农民宅基地退出热情，提升复垦土地利用率。关键词农村；宅基地退出；复垦中图分类号F321.1文献标识码A文章编号1671-6922(2018)01-0022-07DOI10.13322/ki.fjsk.2018.()l.004AnalysisonthewithdrawalofruralhomesteadinFujianCHENWen-xing,ZENGRui,TANGLing-yan(CollegeofHumanitiesand

3、ImvfFujianAgricultureandForestryUniversity,Fuzhou,Fujian35(XX)2,China)Abstract：AlthoughthewithdrawalofniralhomesteadinEujianwidenthereservedlandresources,improvetheutilizationrateoflandandthelivingenvironmentofruralresidents,therestillexistsomeproblemsincludingtheinefficientreclamation,difficultiest

4、oraisereclamationfund,lowlandutilization,deviatingfromthetargetandfannerslackofasenseolsecurity.Combinedwiththepracticeandexperienceonthewithdrawalofruralhomesteadinotherareasofourcountry,somesuggestionswhichareimprovingtheruralhomesteadsorting,replacementandreclamationmechanism,settingthequalityeva

5、luationstandardontheruralhomesteadreclamation,makingreasonablewithdrawalplanfimprovingthecompensationmechanismandsocialsecuritysystemsontheruralwithdrawalofhomesteadareproposedtostimulatetheenthusiasmoffarmers,improvetheutilizationrateoflandreclamation.Keywords:mral;withdrawalofruralhomestead;reclam

6、ation我国宅基地使用权是农村土地集体所有制形式下一种带有福利性质的土地使用权。由于缺乏系统的法律规定，农村宅基地使用只有进入机制,缺乏退出机制，导致当前大量的农村宅基地处于闲置状态。同时,隐性的宅基地使用权流转行为频繁发生,严重影响到了宅基地的正常使用。随着城镇化的不断发展，如何有效利用农村闲置土地已经成为社会普遍关注的话题。2014年6月，国土资源部发布的节约集约利用土地规定指出：推动人口向中心村、中心镇聚集，对城乡低效土地进行再开发,提高土地利用效率和效益，促进土地节约集约利用。党的十八届三中全会通过的中共中央关于收稿日期2017-11-05基金项目福建省科技计划软科学项目（2017R

7、0020）。作者简介陈文兴（1973-），男，副教授。研究方向:农村法治、民商法学。全面深化改革若干重大问题的决定指出：保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，慎重稳妥地推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。这些规定对农村宅基地释放出了较为强烈的改革信号，农村宅基地禁止买卖的政策近期亦有松动的迹象。引导农民有序退出宅基地，既是我国新型城镇化发展的要求,也是促进农村建设用地节约集约利用、推进宅基地制度改革的必然选择。一、福建省农村宅基地退出成效（一）福建省农村宅基地退出概况农村宅基地退出复垦缺乏专门的法律规定，各地政府自主探索宅基地的退出复垦机制，积累了一定的经

8、验。福建省先后出台了关于开展村庄旧宅基地复垦试点工作的通知福建省加快推进宅基民所有。只有在宅基地退出整理后改变了土地的性质，从集体土地转换成国有土地的情况下，补偿款才应当依据法律的规定在集体和农民之间按照比例分配。2. 创新补偿方式，全方面保障农民权益。当前除了金钱补偿之外,不少地方结合小城镇建设需要采用置换城镇住房的方式，这两种方式均能满足部分农民的需要。然而，许多农民出于乡土情结，不愿意离开农村，还有不少农民担心置换城镇住房后缺乏谋生手段，故置换城镇住房的方式并不能引起多数农民的兴趣。应当因地制宜，结合村庄规划,对于那些退出宅基地而不愿意离开农村的农民，可以采用在农村异地置换宅基地的方式,

9、这样既可以达到农村土地整片综合整治的目的，也可以让农民继续生活在农村。当然，这种异地置换宅基地应当采用统一规划、集中置换、建立新农村居民点的方式，在新农村居民点建立相应的保障性设施，如学校、诊所等，从而提高农民的生活水平。对于那些被回收用作商业用途的宅基地，可以用宅基地入股的方式鼓励农民退出宅基地。这种方式既可以最大限度地发挥宅基地的增值效能，又可以保障农民的收入，解决农民的后顾之忧。(五)完善宅基地退出后的社会保障体系随着我国城市化建设的加快，农民的思想发生转变，农村劳动力转移的速度也逐渐加快，随之而来的便是非农业群体人数也呈倍数增长。而现有农村社会保障的规定仍然局限于城乡分割的旧体制框架中

10、，大部分非农产业人员，特别是进城务工经商人员，陷入了社会保障的“真空地带”。为了鼓励进城务工经商人员自愿主动退还闲置宅基地，以及鼓励农民主动用宅基地置换城镇房屋，可以参照重庆市的“户籍改革宅基地退出”模式。对那些愿意转变为城镇居民的农民，可通过为其办理城镇户口的方式换取闲置宅基地o同时,尽快建立城乡一体化的社会保障体系，对因置换而居住在城镇的农民,保障其享有与城镇居民同样的医疗、教育等社会保障权利。可以通过出台学费减免、就近入学等举措，保障其子女的平等受教育权。另外，由于进城农民可能因缺乏职业技能而面临着巨大的生存压力，如不采取措施，必然会给城镇发展带来各种隐患。因此，必须建立专门的技术培训机

11、构，对农民进行技术培训，提高其职业技能，并为他们建立专门的就业信息交流中心，积极引导进城农民的就业。福建沿海制衣业、制鞋业发达，流水线作业对员工的文化程度、技术能力要求不高。因此，即使是文化程度不高的农民，只要经过简单的培训,基本就可以胜任这些工作。只有解决了农民的后顾之忧，才能让农民放心地退出闲置宅基地。总之，宅基地的退出不宜“一刀切”，要因地制宜。不能为了盲目追求增加耕地面积而要求地方政府增加宅基地退出的数量。应当立足福建省的实际情况,参照其他地方经验的基础上，合理制定宅基地退出计划，确立合理的补偿标准和补偿方式，完善农村社会保障等。只有这样，才能提高农民退出宅基地的积极性，提高农村土地的

12、利用效能。参考文献1程秀娟.节约集约利用土地规定发布EB/OL.(2014-()6-06)2017-10-31j.http：/A2张勇，汪应宏.农村宅基地退出补偿研究综述J.中国农业大学学报,2016,21(3)：151-16().3唐健.福建旧村复垦“先补后占”不愁地也不差钱EB/0L.(2014-01-24)2017-10-31.4刘锐.农村宅基地退出问题再探讨J.中州学刊,2013(7)：68-73.5楚德江.农村宅基地退出机制构建、价值、困境与政策选择J.内蒙古社会科学(汉文版),2016,37(5)：104-110.6汪莉，尤佳.土地整治中宅基地的退出激励机制以安徽省为例J.政法论坛

13、,2015(4)：149-159.7吕军书，李茂.土地发展权转移视角下我国农户宅基地有偿退出的路径选择J.河南师范大学学报(哲学社会科学版),2014,41(6)：121-124.8梁亚荣.论农村宅基地使用权退出制度的完善J.法学论坛,2015,30(6)：47-52.(责任编辑：林小芳)地和集体建设用地使用权登记发证工作实施方案的通知关于服务海峡西岸社会主义新农村建设的意见福建省土地整理复垦开发项目工程监理管理办法（试行）等文件，对农村宅基地的有序退出起到了指导性作用。宅基地退出遵循“统一规划、村民自愿、一户一宅、先垦后建、量力而行”原则，采用占补平衡与宅基地退出复垦相挂钩方式,增加对宅基地

14、退出复垦的资金投入。按照这种方式，经营性用地占用耕地的，在办理农转用和土地征收审批时，县（市、区）政府必须使用宅基地退出复垦后形成的耕地指标。宅基地退出复垦产生的新增耕地指标用于城市住宅和商服用地（主要为经营性房地产用地）占用耕地的占补平衡，使用指标的地区从土地出让收益中转移部分资金给实施旧村复垦的地区，用于宅基地退出复垦、农民搬迁安置及农村公共设施建设等o2017年6-11月，笔者通过对福建省国土资源厅及各地国土资源局的调研发现:福州市各县（区）成立农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩工作领导小组，专门负责农村土地的整理和宅基地退出复垦工作。将宅基地退出复垦与新农村建设、打造现代都市农业基地、

15、增加村财和农户收入等工作相结合，取得了良好的经济、社会和生态效益。2016年，福州市宅基地复垦工作上报省厅核定实施宅基地退出复垦和城乡建设用地增减挂钩项目20个,整治规模面积47.9hrn2,可产生增减挂钩指标面积47.56hn；验收宅基地退出复垦项目28个,整治规模面积50.35hn，新增耕地面积49.39hn，完成增减挂钩指标面积49.49hm2o莆田市对试点村的成片耕地结合村庄整治一并列入规划设计，从专项资金中对复垦新增耕地按照每公顷27万元进行补助;统一规划建设住宅小区，改善农村居民的生产生活条件;鼓励农民“离地进城”，对于已在城市就业并有稳定家庭收入的农户，采用货币安置、产权安置等方

16、式予以补偿；同时，占用劣地集中建设安置区，进行整村搬迁，整出大片优质耕地2012-2016年，莆田市通过宅基地退出复垦，共拆除“空心村”废弃旧宅基地533hn，复垦新增耕地453hnro泉州市制定宅基地退出复垦内外业质量标准。外业施工方面，对项目定桩放样、耕作层厚度、田坡修筑、边坡夯实、田面平整度和农作物种植等都有明确的要求；内业管理方面，要求做到一宗一档,档案资料整理、数字编号、照片拍摄都有严格的规定。利用项目“乡镇自验、县级初验、市级验收和省级抽查”等4个关卡，严把项目质量关。截至2016年12月底，泉州市宅基地退出复垦项目共完成县级验收137hm）市级验收128hm?,报省厅抽验67hm

17、2o截至2016年7月，宁德市全市共审核宅基地退出复垦项目37个，复垦规模面积87.27hn,新增耕地面积86.67hm2；完成验收复垦项目18个，验收挂钩指标31.72hn；转让指标面积53.53hn?,转让指标收益2.44亿元,增加了基层群众收入，为美丽乡村和农村基础设施建设提供资金支持。2010年以来，三明市宅基地退出复垦规模面积达到2147hm2o其中，2016年1月至2017年10月，三明市宅基地退出复垦规模面积为396hm2o2015年1月至2017年10月，南平市旧村复垦项目203个，规模面积607hn?,新增耕地面积592hm2o截至2017年10月，龙岩市宅基地退出复垦项目4

18、69个，复垦土地面积1271hm?,新增耕地面积1213hm2,涉及农户17657户。漳州市华安县将旧村复垦作为实施城乡建设用地增减挂钩政策的抓手,通过建章立制、科学规划，实现土地集约利用,有效解决土地闲置、居民点布局零散、村庄面貌脏乱差等问题。截至2016年底，华安县旧村复垦项目竣工30个，新增耕地面积约73hm2,惠及9个乡（镇）50多个自然村的6000多名群众;另有11个项目正在建设中，预计还可新增耕地面积超过20hm2o（二）福建省农村宅基地退出复垦的成效通过几年实践，福建省各地的宅基地退出复垦取得了一定的成效。截至2016年，全省已核定实施农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩项目177

19、8个，合计整治土地规模6640hm2,预计新增耕地5927hm：,产生新增耕地挂钩指标4520hm2；全省签订指标交易合同1102份，转让耕地指标4207lim2,交易资金169.55亿元，成效明显。1. 增加了耕地后备资源。随着福建省土地开发整理工作不断推进，可开发的未利用地和可整理的集中连片耕地资源逐步减少，耕地后备资源严重不足。通过实施土地整治，将农村大量“空心村”“空心房”和危旧房等闲置房屋占用的建设用地复垦为足。通过实施土地整治，将农村大量“空心村”“空度、田坡修筑、边坡夯实、田面平整度和农作物种植心房”和危旧房等闲置房屋占用的建设用地复垦为耕地，增加了耕地后备资源。2. 提高了土地

20、利用效率。据调查，福建省农村户均占有村庄用地接近400n/,农村宅基地的超标使用和闲置造成了极大浪费，且宅基地复垦潜力大。通过旧村复垦，对散乱、闲置、废弃的农村旧宅基地进行重新规划和综合整治，一部分作为新村建设用地，一部分复垦为耕地，有效提高了土地利用效率。同时，减少了林地和未利用土地的开发，缓解了生态环境风险。据统计，开展农村土地整治工作以来，平均每年实施旧村复垦1000hm2o这对于减少农村土地闲置、促进农村建设用地节约集约利用具有重要意义。3. 改善了农村生活环境。通过旧村复垦，结合基本农田建设，整体推进农村田、水、路、林综合整治，不仅促进了耕地集中连片，提高了耕地质量等级,而且也大大改

21、善了农村居住环境。4. 为土地整治和农村发展筹集了资金。通过城乡建设用地增减挂钩政策，挂钩指标可以跨地区有偿转让用于城市建设用地。通过挂钩指标转让为农村土地整治和农村发展筹措了部分资金，缓解了财政压力；通过占补平衡与宅基地退出复垦挂钩,对农民退出宅基地采用现金补偿和复垦耕地奖励的方式，提高了农民退出宅基地复垦的积极性;通过利用劣地整体搬迁安置、房屋置换等方式，为退出宅基地农民提供了必要的生活保障。二、福建省农村宅基地退出存在的问题在对福建省各地实践并进行考察后发现,宅基地退出机制还处在初级探索中，没有形成统一的模式，宅基地退出仍存在诸多问题。1. 宅基地退出复垦效率低下。由于村镇规划不够全面，

22、相对滞后，宅基地分布范围广，村民随意择地建房的现象严重，导致新旧房屋相互交错，毫无秩序o同时，福建省多为丘陵地带，不少村庄是依由而建，半山腰的房屋及宅基地较多，导致不少地方，尤其是山区乡镇难以实现宅基地退出的综合整理，宅基地退出后复垦难以连成片、成本昂贵，影响了宅基地退出及整理的效率。2. 复垦资金筹集困难。宅基地置换政策的实施主要依靠地方财政的支持，资金来源单一,补偿明显过低，影响了宅基地退出机制的推行。以莆田市仙游县坂尾村为例，坂尾村整理项目总规模7.68hn，整理后新增耕地面积7.064hn，复垦所需投资350多万元，全部由县财政承担，这无疑给地方财政造成了沉重的负担。由于基层政府的财力

23、有限，同时宅基地退出的后续投资收回所需时间又较长，并且回收数额不确定，导致政府很难从银行获得贷款，宅基地回收过程中资金短缺严重，使得宅基地回收政策实施进程缓慢。3. 复垦宅基地土质差、利用率低。农村闲置宅基地大多属于荒地，本身土壤质量较差，将其改造成良田成本高昂。在农村耕地大量荒废的现实背景下，复垦荒废的耕地或增加耕地的耕种季数所支出的成本显然要比复垦宅基地低得多，也更易操作。两者相比较，宅基地复垦耕作难以激发民众的热情。山区不少闲置宅基地位处半山腰，周围都是林地，退出后其土质更适宜作为林地，复垦为耕地显然是不合适的。单纯按复垦耕地面积衡量复垦的成效，直接导致部分不适宜耕作的复垦土地荒废。由于

24、部分复垦后的耕地土质较差，农民耕作的积极性不高，不少地方政府对宅基地复垦后的耕地仅仅要求不要荒废，无论种什么都可以，没有考虑复垦后的收益问题，导致宅基地复垦后的耕地合理利用率低。4. 偏离复垦目标。宅基地退出复垦的目的是要增加耕地面积，以满足我国的粮食生产所需。在城乡建设用地增减挂钩背景下，福建省多数地方政府进行旧村改造复垦的主要目的并非是为了增加良田面积，而是用复垦增加的耕地面积数直接换取城市建设用地指标或在全省范围内进行交易，由需要城市建设用地指标的地方政府进行购买。这种单纯用来换取城市建设用地指标的宅基地退出复垦,表面上看确实增加了耕地面积或至少在城镇化扩张中不减少耕地面积。然而，目标的

25、偏离在很大程度上抑制了政府全力改造宅基地为良田的积极性。耕地的质量并没有得以提高，从总体上看反而是越来越差。5. 导致农民缺乏安全感。（1）福建省各地宅基地退出的补偿标准是按照农村非耕地的标准，如莆田仙游每公顷补偿仅60万元，而复垦增加的建设用地指标的价值远远超出补偿的标准。可以说，无法享受退出宅基地的溢价直接影响到农民退出宅主要依靠地方财政的支持，资金来源单一，补偿明用地指标的价值远远超出补偿的标准。可以说，无显过低，影响了宅基地退出机制的推行。以莆田市法享受退出宅基地的溢价直接影响到农民退出宅基地的积极性。（2）当前农村社会保障的规定仍局限于城乡分割的旧体制框架中，使大部分非农产业人员，特

26、别是进城务工经商人员，陷入了社会保障的“真空地带”。即使是社会保障体系发展较快的福建，这一现状仍未得到根本改变。而宅基地作为一种社会福利形式分配的生活资料，直接承担了农村社会保障和安居的功能，这导致农民对宅基地具有很大的依赖性，很多农民即使移居城镇也不愿意退让宅基地。（3）农村居民具有较强的乡土情结，往往将宅基地及农村的房屋作为自己的归巢和落根之地。在经济利益以及传统思想的共同催化下,必然导致出现农民进城而不“腾地”的现象。基于上述各种问题，虽然福建省的农村宅基地退出及旧村复垦整理工作十年前就开始实践，但取得的成效不大，进展缓慢，缺乏具有典型性的例子,各地方各自为政，措施不统一，难以形成规模化

27、。三、我国其他地区农村宅基地退出的实践及经验借鉴（一）我国其他地区农村宅基地退出的实践农村宅基地的闲置造成了农村土地资源的浪费,影响了新农村建设的规划和发展。为解决这一问题，在中央组织部署下，各地均对农村宅基地退出及补偿进行了实践探索。比较典型的有上海的“宅基地置换”模式、浙江嘉兴的“两分两换”模式、天津的“宅基地换房”模式和重庆的“户籍改革宅基地退出”模式等。1.上海的“宅基地置换”模式。上海的“宅基地置换”模式是通过农村居民点的整体规划和归并达到农村建设用地的高度集约利用。同时，促进农民身份向城镇居民身份转变，推动城镇化进程。这种模式主要是将城镇的住房与农村宅基地置换，将农民的农村户籍转为

28、城镇户籍，并纳入“镇保”。该模式有利于农民身份的快速转换，获得城镇的政策优惠,提高农民生活水平；同时,有利于缓解土地资源的紧张状况。2. 浙江嘉兴的“两分两换”模式。浙江嘉兴采取的是“两分两换”模式，所谓“两分”指的是宅基地和承包地分开，农民的宅基地和承包地可以分别处置;所谓的、两换”指的是以土地承包经营权置换社会保障和以宅基地置换城镇住房。嘉兴将宅基地换成城镇住房和宅基地的联合整治结合起来,采用城乡建设用地增减挂钩办法，集聚建设用地资源，优化城乡建设用地布局，加快现代新市镇建设和新农村建设。这种模式有利于农村土地的统筹规划和规模化经营，使农民的土地资产不断增值,提高生产效率;有利于打破城乡之

29、间的壁垒，使农民更为容易进入城镇，提高城镇化和工业化的水平。通过社会保障置换农民的土地承包经营权，还可以避免部分农民短时间将获得的利益挥霍一空,导致生活困难，不利于社会稳定。3. 天津的“宅基地换房”模式。天津的“宅基地换房”模式,即以宅基地换房建设示范小城镇，村民按照规定的标准将其宅基地置换为小城镇中的住宅，迁入小城镇居住，建设适应农村经济和社会发展、适合产业聚集和生态宜居的小城镇&示范小城镇建设坚持土地承包责任制不变、可耕种土地不减、尊重村民意愿、维护农村集体经济组织和村民合法权益的原则。通过宅基地换房的方式,农民自愿以其宅基地，按照规定的置换标准，换取小城镇内的住宅，迁入小城镇居住。这种

30、模式有利于土地的流动，促使资源资本化，缓解土地需求的紧张。对适合耕作的村庄宅基地进行复耕，而不适合耕作的宅基地则整合后再“招”“拍”“挂”出售，用土地收益弥补小城镇建设资金缺口，大大提高了土地的利用效率。4. 重庆的“户籍改革宅基地退出”模式。重庆的“户籍改革宅基地退出”模式是指有合法农村住房及宅基地、承包地的农村居民，按照户籍管理相关规定自愿退出其农村住房及宅基地、承包地,转为城镇居民。重庆农村土地整治机构通过贷款、财政投入资金、财政周转资金、地票收益等渠道,筹集土地利用总体规划确定的城镇建设用地，加大边界范围外宅基地及建（构）筑物退出的农村土地补偿周转金。通过这种模式，农民可以退出宅基地进

31、入城镇，而政府会对土地上的附着物进行补偿。退出的宅基地由土地管理机构复垦为耕田，归村集体所有。同时,还设立了地票，使新增的建设用地指标可以进入重庆农村土地交易所交易，从而降低了宅基地退出成本,提高了土地利用效率。（二）我国其他地区农村宅基地退出的经验借鉴1. 完善城镇配套制度建设，保障进城农民生活需求。根据各地宅基地退出及补偿实践的具体操作，可以发现,大多省（市、自治区）采用的是将农民身份转化为城镇居民身份，同时予以现金或城镇住房补偿的方式。这种方式可以满足长期在城镇生活且不打算回乡的农民需求。对于长期在城镇生活或愿意进入城镇生活的农民，大多采用房屋置换或现金补偿方式，并建立专门的劳动技能培训

32、机构,将进城农民纳入城镇社会保障体系，保障进城农民在城市体面地生活。应当结合实施旧村复垦,配套出台相关政策，解决进城务工拆迁户买房难、落户难、子女就学难等一系列问题:加大建设安置限价房，解决进城务工的拆迁户住房问题;推行户籍制度改革，建立和完善以居住地确立居民户口性质的户籍管理制度，使进城务工的拆迁户有条件落户；降低就学门槛，免收进城务工农民子女小学、初中借读费，减轻进城务工的拆迁户子女就读压力。通过一系列的配套政策措施让进城的农民拥有农村旧权益与城市新福利的“双重保险”，安心扎根城市，加快城镇化进程。2. 实行集体搬迁方式，满足留守农村农民的生活生产所需。对于不愿意进入城镇或不打算长期在城镇

33、生活的农民，在转为城镇户籍后，一方面缺乏必要的劳动技能；另一方面，社会保障体系的建设尚不完善，生活成本的提高也加大了生存压力,容易引发较大的社会问题，因此不宜强制农民进城。天津的示范小城镇建设就可以满足那些不愿意离开农村、愿意以农业为生的农民需求，但小城镇建设必然要求不同村庄的农民搬迁，这将导致大量农民远离自己的耕作土地，增加耕作成本。同时，小城镇居民来自不同村庄、人多且杂，各自需求不一，如何管理也是一大难题。对此，可以参照小城镇建设的方式，对于不愿意离开农村的农民，采用整体搬迁，利用劣地建设示范性村庄的方式，这样不仅搬迁农民可以照常进行农业生产，而且易于管理、成本比较低，能够满足不同农民需求

34、。另外,辅以现金补偿、房屋置换或纳入社会保障等机制,提高农民退出宅基地的积极性，实现对农村宅基地的整合和集中，推进农村土地的节约集约利用。3. 完善农村土地交易市场，保障农民享受到土地溢价所得。可参照重庆、天津等地的做法，进一步完善农村土地交易市场，利用占补平衡方式，通过农村土地交易场所将宅基地退出复垦土地推向流通领域，最大限度挖掘复垦土地的价值。明确土地溢价的分配规则，让农民能够享受到复垦土地产生的溢价，从而提高农民退出宅基地的积极性。四、加快福建省农村宅基地退出的若干建议“一户一宅、面积法定、无偿分配及使用”是中国农村宅基地管理制度的基本特征，宅基地是农民享有的一项重要社会福利。经过对多个

35、地区的调查发现，当前福建省各地宅基地退出进展缓慢的原因多样化，但主要包括：（1）老旧村庄宅基地零散,导致投入成本大,政府积极性不高;（2）宅基地退出补偿标准低，社会保障体系不健全,且农民多有乡土情结，抵触情绪较为普遍；（3）缺乏宅基地退出复垦为耕地的合理评价标准，宅基地复垦即荒废较为普遍，土地复垦利用率低等。应合理制定规划、因地制宜利用土地、提司补偿标准等,有序推进宅基地退出复垦工程。（一）健全农村宅基地整理、置换、复垦机制通过实施农村宅基地整理、置换、复垦机制，推动农户退出宅基地，是目前中国促进农村宅基地退出的有效方式之一。完善推进农村宅基地整理、置换、复垦机制，应有系统的配套政策支持。应当

36、根据福建省自身的特点，确立宅基地整理、置换和复垦的相关政策。（1）资金配套政策。农村宅基地整理、置换、复垦资金需求量大，且具有明显的公益性，国家及地方政府一定量的公共财政投入保障政策是推进这项工程的必要条件。（2）土地利用规划与村庄建设等相关规划协调政策。（3）启动指标政策,合理安排耕地指标和新增建设用地指标。宅基地退出是一项复杂、艰巨、持久的工作，涉及农民、农村、农业等方面,因而实现宅基地的全面退出，不可能一蹴而就。应当根据具体情况，分批次推进宅基地有序退出。如村庄建设规划可以采取4：6或者5:5的比例逐步进行，新村庄建设到一半左右,让愿意退出宅基地的农民提前迁入，剩下的再逐步引导。政府在其

37、中应发挥主导作用，加快居民点归并，以及中心村和安置小区建设，以土地综合整治、新农村建设和增减挂钩政策为抓手，试点先行，稳步推进，让农民看到新农村建设规划有序、环境优美的景象，提高农民退出宅基地的积极性，逐步加快宅基地退出速度。.完善土地利用规划及村庄建设规划，应坚持农民本位、循序渐进的原则，鼓励农民向新农村居民点集中，引导农民有序退出宅基地。（二）设置宅基地退出复垦为耕地的质量评价标准城乡建设用地增减挂钩政策的主要目的是为了避免因城乡建设用地扩大导致耕地面积减少，而宅基地退出复垦在很大程度上正是为了满足城乡建设用地的需求。如果仅仅是为了用宅基地退出复垦的耕地来换取城乡建设用地需求，不追求宅基地

38、复垦后的耕地质量，显然偏离了宅基地退出复垦的价值目标。所以，应当设置宅基地退出复垦为耕地的质量评价标准，这种质量标准的设置应当不低于城乡建设征地的土地质量水平。通过设置相关的质量评价标准，可以避免盲目追求复垦土地数量,保证复垦耕地的质量，实现宅基地退出复垦的目的。（三）制定合理的宅基地退出利用规划1. 国家政策鼓励和支持农业适度经营，土地能否成片是关键。对于零散的、难以成片退出的宅基地,若花较大成本引导农民退出，且退出复垦后难以成片经营，显然难以达到规模经营的目的。因此，当前的宅基地退出复垦的工作应注重于那些可能成片退出的宅基地，不应为追求复垦耕地的数量而拼凑零散退出的宅基地,这样只能是事倍功半。2. 要因地制宜，充分发挥复垦后的耕地的产能。不同位置、不同土质的宅基地退出后未必都适合复垦成耕地，农业的发展也并不只要求粮食产量的提高，还应该包括其他农作物的产