透明度原则下的政务信息公开

1、    透明度原则下的政务信息公开摘 &nbsp要WTO给中国政府提出了透明度要求，要求政府推行政务信息公开，建立健全相关法律规章。所以针对当前我国政务信息公开中的传统思想观念，信息公开的主体、信息公开的法律制度和信息公开的权利与义务等方面存在的问题，借鉴和吸取国外有关政务信息公开的经验，构建适合我国国情的信息公开法是解决和保障政务信息顺利公开，充分实现WTO透明度原则的最有效的方式。    关键词 &nbsp透明度；政务信息；信息公开   &

2、;nbsp作为全面体现市场经济基本原则和特征的国际性组织，世界贸易组织（WTO）的实质在于，通过规制一国政府的行为，来改变政府在经济运行中的地位、作用和职能。因此，我们完全可以说，加入世界贸易组织，无疑是中国政府的一次革命，而WTO规则中的透明度原则又扮演了一个举足轻重的角色，它对政府的管理体制、职能、管理方式等各方面都有着很重要的影响。政务信息公开则是贯彻透明度原则的一个最根本的方式。在此，笔者想谈谈自己对政务信息公开的一些认识。    一、 &nbsp透明度原则：可预见性与行政公开的统一   &

3、nbsp加入WTO就必须顺应它的各项规则，而透明度原则贯穿于世界贸易组织协定的各项内容中。实行贸易透明度是世界贸易组织的主要目标之一。它要求所有缔约国的贸易政策法规要做到全国统一实施和保持透明度。各国政府共同建设多边贸易体制的目的在于向投资者、雇主及受雇者、消费者提供一个有益于鼓励贸易、投资和创造就业的商业环境以及具有可选择的和低廉价格的市场。这就需要依靠政府来提供这样一种可预见的信息，让投资者、雇主、受雇者和消费者都有一个充足的心理准备，能根据已有信息及信息的可预见性来预测他们未来的行为。这对于保持社会稳定、经济繁荣是必须的。   &nbsp另外，透明度

4、原则使成员政府难于轻易改变游戏规则来确保投资与贸易的市场环境具有更高的可预见性。因为，几乎在所有的涉及的政策领域，成员国如果采取任性的、歧视性及保护性政策都将受到其在世界贸易组织所作承诺的制约。具体而言，透明度原则是指成员方必须公布正式实施的有关进出口贸易的政策、法律及规章，公布成员方政府或政府机构与另一成员方政府或政府机构签订的影响国际贸易政策的现行协定的义务。透明度的主要法律功能是规定成员方政府的公布和通知义务，规定世界贸易组织对成员方政府的监督。由此要求成员方通过官方公报或咨询点的形式在全国范围内公开各项法律、规章和各种政府实际工作程序等。从而保证了行政公正，防止信息不对称情形下的不公平

5、竞争和腐败的发生。    二、 &nbsp实行政务信息公开：贯彻透明度原则的阳光制度   &nbsp信息公开是贯彻透明度原则的唯一有效方式，在我国80%的信息资源都为政府所拥有，因此政府是信息公开的最主要的主体。历史经验表明，信息的享有在很大程度上决定了对权力的控制。无论是经济活动中的博弈，还是政治博弈，信息往往决定着双方的胜负成败。从这个意义说，"信息就是权力。有些著名政治学家曾经分析了群众对政治冷漠的原因，"就是许多政治活动都是在封闭的状态下进行的，他们参与的程度有限，无论如

6、何也改变不了政治格局和现状。也就没有了参与国家管理的热情"。   &nbsp政务信息公开的价值由此可见：第一，政务信息公开是主权在民的体现。政府是人民的公仆，公仆办事情，主人应当知道，否则人民怎幺当家作主？第二，政务信息公开是公民行使监督权的前提。立法、执法、司法的透明度越高，公民实行监督的可能性就愈大。第三，政务信息公开是政府科学决策的条件。什幺事情?quot;暗箱操作"，公民想政治参与也是很难的。第四，政务信息公开是市场经济公平竞争、诚实、信用的保障。公开性是预防不正当竞争和欺诈行为的良药。第五，政务信息公开是保护公民权利的最好途径

7、。公民只有知道自己有什幺权利，怎样才能保护，行政机关与司法机关实际做了什幺，他们才能有效的为维护自己的权利而斗争。第六，政务信息公开也是防止国家权力腐败的有效措施。杰佛逊所言?quot;阳光能够杀病菌，路灯可以防小偷"是很形象的。    三、政务信息公开的现状：现实与理想的冲突。WTO是高度透明的国际法人，它也致力于各成员方贸易政策、法规、措施的透明。促进透明和促进贸易自由化、稳定化是WTO的三大目标。为了与国际接轨，中国相继开展了村务公开、镇务公开、警务公开。政府上网等活动。但其中却都存在这样或那样的问题，如有用信息上，公布的很多都是大家可以

8、信手拈来的信息；服务范围小，即使有用，也只是对政府部门有利，而普通公民还是被排斥在外；还有很多机构进行信息公开其实是为了应付上级领导的检查，仅仅是表面工作，流与形式；另外普遍的现象就是内容陈旧，特别是政府的网络工程，几个月过去了还是那些信息在上面。存在以上现象是有很深刻的原因的。笔者以为可以从以下几个方面找到答案。   &nbsp1、传统思想观念仍未转变。过去在计划经济体制的影响下形成的信息封锁和妨碍信息传播的许多观念和做法必须改革。过去在计划经济时代被认为是属于"内部文件"、"内部材料"的所谓"内部情报&

9、quot;实际上许多都是应当向公众公开的。直到今天，法藏官府、密不可知的现象依然很严重。明明是应当向利益相关的人和公众公开的规范性文件，却偏偏被作为内部规则和内部材料对待。   &nbsp2、公开主体不明确。信息公开的主体既是谁有权公开信息，它是信息公开的一个基本话题，它使信息公开行为具体化。政务信息公开，政府是当然的公开主体。但是，现代社会，随着国家-社会的二元化，许多非政府组织，包括企业、事业组织，多元化的社会团体，都掌握着一定的社会资源和信息。如社会公共行政事务、校务、商务、社团和社区公共事务等，即使是医疗卫生机关也有公开医务的义务。因此，信息公开的

10、主体，已不限于国家权力机关，还有社会权力组织和社会公共团体。但是，在我国，绝大部分信息都在不同的档案机构保存，而且档案法中也规定了档案三种所有权形式：国家、集体和个人。并且规定三者都有公布档案的权利，但是没有具体规定在不同情况下的不同所有者的公布权，以至于出现了谁都不愿意犯错误，重保密轻公开的现象。   &nbsp3、法制方面不健全、矛盾很多。目前在我国关于信息公开的法律主要体现在中华人民共和国档案法和中华人民共和国保守机密法以及相关细则上。两者所涉及的利益范围尽管不同，实际上是相互补充的关系。但二者之间却有很多冲突。如：在机密法中是需要保密的文件，在档案

11、馆中也同时作为档案保存，而且在档案保管期限届满可以公开之时，作为机密文件可能尚未解密。档案法第十四条还规定，档案的保管和利用、密级的变更和解密、降密，必须按照国家有关保密的法律和行政法规的规定办理。但二者在具体操作时的衔接还是相当困难的。再比如，档案法和机密法关?quot;秘密"或"档案"在概念上也有交叉、重迭的地方，而此时，又依哪一个为准呢？   &nbsp4、权利与义务不明确。信息公开是权利还是权力，还是义务和职责？公民的知情权有无法律的保障？在我国，"长期以来，国家权力者垄断信息，拒绝公开，或者把公开相关信息，

12、看作是他们对相对人的恩赐；公开多少，也由政府说了算。也没有法律明确保护公民的权利，过多的是规定了公民的责任和惩罚。也没有具体规定政府公开信息的义务和应承担的法律责任。    四建立信息公开法：从权力到权利的调整   &nbsp针对上述的问题，最根本的解决方法是从法律上给予支持和保障。但我国关于立法的空白还很多，还没有一部完善的信息公开法。笔者试图吸取国外已经建立信息公开法律制度的国家的经验，结合我国国情，大致设想一下中国关于信息公开的法制框架。   &nbsp1、信息公开的主要原

13、则：信息公开是原则，不公开是例外；信息面前人人平等；政府要为拒绝提供信息负举证责任，并有明确的法律机构负责审理。   &nbsp2、信息公开主体（笔者已在上节论述）   &nbsp3、信息公开内容：信息公开不是将行政机关所有的信息进行处理、加工之后向公众提供，而是将与行政运作有关的信息提供出来。如本机构的职能、办事程序、适用的法规、办事结果、财务和帐目、人员配置以及与工作有关的数字等。另外，被公开信息的载体可以是不同形式的，随着技术的发展，信息载体的种类会更加广泛。   &nbsp

14、4、信息公开范围：这是信息公开法的最主要的内容。公开范围直接决定公民的信息获取范围。原则上说所有的信息都应该对外公开。但是我们知道信息涉及政治、经济、科技、军事、文化等诸多领域，许多信息涉及国家安全以及重大政府活动、重大战略部署或者社会动态，还有的涉及公民的个人情况，一旦发生不适当的扩散，国家、集体和公民个人的利益将受到不同程度的损害，有时后果不堪设想。所以，为了国家和公众的利益，信息公开的范围是有限度的，信息公开法中要明确可以豁免提供的政府信息范围，除此以外的信息，任何人或机构都可以通过合法程序利用自己想要的信息。不同的国家，信息豁免的范围不同，根据我国国情，豁免提供的信息大致包括：（1）涉

15、及国防的保密信息；（2）涉及国家安全、公共秩序、经济和外交利益的保密信息；（3）对国家利益、国计民生和社会稳定有重大影响的信息；（4）涉及公民隐私权、著作权、职业秘密、商业秘密的信息；（5）其它法律明确规定不得公开的信息以及即使没有明确规定的其它重要或敏感的信息。   &nbsp5、信息公开的方式：信息发布和信息提供是政府向社会公开信息的两种基本方式。政府有义务、有责任向公众发布和提供信息。基本方式有：（1）政府机构必须在相关政府公报上登载具有普遍指导意义的规范性信息。包括：该机构的总部及其在各地的工作部门；公众从该部门获得信息和提出要求的固定地点、方式和

16、办事人员；各部门开展活动、解决问题的一般程序和方法；政府机构制定的实体法规章以及相关的政策说明和解释；对上述各项的修正和废止。（2）有些信息没有要求在公报上公开，但必须以其它方式主动公开。对这类信息，政府机构必须提供索引，方便公众查询和复制。包括：具有法律效力但不是普遍适用的文件；对公众有影响的行政职员职责手册和规章制度；会议内容和结果；（3）即没有公报也没有主动公开的信息，可以根据查询人的申请进行公开。此时政府部门应及时予以回复。在个人和团体通过合法程序向相关部门提出查询、利用申请时，政府部门应在规定时间内（10天或者15天）做出答复。对于拒绝提供信息的决定，当事人可以提出复议，政府机构在受

17、到复议申请后也要在规定时间给予答复。如果仍旧拒绝提供信息，当事人有认为没有正当理由的，可以向相关法院提起诉讼。   &nbsp6、信息公开的诉讼范围：对于政府机构应当公开而没有公开的信息，以及政府机构拒绝公众的请求而不公开的信息，公众有权向法院提起诉讼。适用范围包括：必须在相关公报上公布而没有公布信息的情况；不在公报范围内但必须以其它方式公布信息而没有公布的情况；政府根据公众的请求必须公开信息而没有公开的情况。   &nbsp以上是笔者对信息公开的肤浅认识，总之笔者认为，在WTO规则中透明度原则贯穿始终，信息公开是必然

18、趋势和要求。在这其中，我们既要倡导政府信息充分公开，又要确保国家、法人的利益以及公民隐私权不受侵犯，还要充分保障公民的知情权。要处理好这些关系，就要确定信息公开的原则和保密的范围，明确信息公开主体的权利和义务，在确保信息安全的前提下，打破政府信息垄断局面，提供各种方式的信息公开。只有这样，才能形成一个公开、公平、公正的健康、廉洁、高效的政府，这对于我国经济和社会的发展、与国际社会接轨、国际地位的提高，都将产生积极而深远的影响。   &nbsp参考文献    1周健.政府信息开放与立法研究J.情报学报，2001,（6）

19、: &nbsp276-281.    2国家经贸委经济研究中心.WTO规则实务培训读本M.北京：中共中央党校出版社，2002-2.    3.梁鹰.WTO与政府职能转变干部读本M.北京：中共中央党校出版社，2002-3.    4.李江涛.政务公开：顺应历史潮流的阳光制度N.南方日报，2002-5-7  (B4).    5档案法J.中国档案,1996（8）: &nbsp23-24

20、    6邢涛.WTO框架下的政务档案信息公开J.天津档案，2002（1）: &nbsp15-17.    7周健.信息自由法与政府信息公开化J.情报理论与实践，2001（5）: &nbsp321-323    8孙云川，高柳宾.政府上网信息资源环境管理研究J，图书馆杂志，1999（11）   &nbspPracticing Government Affairs Information Open und

21、er the Principle of Transparency   &nbspShen Hongmei   &nbsp（Remin University of China   ,Beijing   )   &nbspABSTRACT: The entry of China into WTO proposes the principle of transparency, which requires its government to practice government affairs information open   , and