杭州市老居住小区交通综合治理创新实践与思考

1、杭州市老居住小区交通综合治理创新实践与思考2015-12-24 中国城市交通发展论坛文 / 杭州市城乡建设委员会、杭州市综合交通研究中心一、研究背景由于历史原因，我国各大城市的老居住小区都普遍存在居住人口密度大、建筑密度高、道路宽度小、停车配建标准低、治安监控设施不足、配套管理用房缺乏、物业管理缺位或缺失等共性特征，基础设施落后，社区管理薄弱。近年来随着居民生活水平的不断提高，小汽车快速进入家庭后，老居住小区停车难、乱停车、乱行车等一系列交通问题日益凸显，由此引发的停车供需矛盾激化、动静态交通秩序混乱、消防救护通道受阻、公共绿地损毁严重、邻里纠纷多发等系列矛盾，已严重影响居民生活环境

2、，甚至威胁到人民群众生命财产安全，引起社会各界的广泛关注，也成为我国城市社会管理的一大难题和考验各级党委政府基层社会治理水平的严峻课题。从2014年初开始，我市在总结拱墅区大关街道“大封闭管理”工作实践的基础上，在全国率先开展“老居住小区综合治理创新实践”，探索并形成了一套技术标准、工作流程、管理方法和政策保障，首批实施了的11个试点项目，基本实现了老居住小区“交通序化、停车增量、环境美化、管理提升”的工作目标。试点项目的实施得到省市领导高度关注，多次批示、调研并提出指导意见和工作要求。在此基础上，杭州计划用2-3年时间全面完成主城区范围内的老居住小区交通综合治理工作。本文通过对杭州老居住小区

3、困境及成因分析，提出以停车泊位增加为抓手，实现现有资源系统整合，形成有效治理推进机制，并建立可持续运行长效管理机制等综合治理措施，力求在技术措施、工作机制和政策保障上实现创新突破。同时，基于杭州已试点实施项目的实践经验，对杭州市下一步开展此项工作提出建议，为市委市政府提供决策参考，并为兄弟城市开展相关工作提供借鉴。二、现状与问题据现状调研及统计排查，杭州市主城区现状居住地块共1000多个，其中2005年前非出让的老居住小区地块有500多个，大多建设在80、90年代，主要分布在朝晖小区、大关小区、小营街道、紫阳街道、清波街道、采荷小区、翠苑小区等片区，约占老城区住宅2/3左右。在机动化快速发展的

4、时代背景下，由于缺乏良好管理机制，老居住小区因停车供需不平衡造成的各类矛盾日益突出，其主要成因体现在建设标准低、物业管理缺失两方面。（一）建设标准低。1、停车配建标准低，停车位供应严重不足。1988年，公安部与建设部联合颁布的停车场规划设计规范(试行)，提出了各类建筑配建的停车位指标。在住宅停车位指标中，仅针对一类住宅(指国内高级住宅及外国人、华侨、港澳同胞等使用的住宅)提出了0.5车位/户的配建要求，对二类即普通住宅没有要求配建机动车停车泊位。各大城市针对停车配建的地方标准也大都是在2000年左右才陆续出台。因此，老居住小区基本没有住宅停车配建。而近十年来，包括杭州市在内的许多大城市小汽车保

5、有量年增长率都超过15%。尽管老居住小区老年人居住比例较高、小汽车拥有量较低，但由于基本停车配建的缺失，老居住小区及周边地区仍然成为各大城市停车供需矛盾最突出的地区之一。特别是在夜间，车辆见缝插针的占用道路空间、消防通道、步行和活动空间，部分公园绿地和宅前绿地被压坏、路旁绿地内黄土裸露、人行道板损坏，老居住小区的整体居住环境日益恶化。2、道路宽度标准低，动静态交通矛盾突出。居住小区内道路通常分为小区级道路、组团级道路和宅间小路三个等级。按照1993年城市居住区规划设计规范要求，小区路宽58 (据调查，一般老居住小区基本按5 m和7 m两种标准建设)，组团路一般宽35 ，宅间小路一般按照2.5

6、建设。在此情况下，如果有一辆车停在路上，消防车道(不小于4 m)便很难保障；如果有一排车停在路上，原有可双向通行的道路则很难错车，极易发生互不退让现象。因此，原有的小区内道路建设标准已无法适应目前老居住小区的交通需求，动静态交通矛盾突出，时常引发邻里及居民与物业管理方的纠纷。3、住宅建筑标准低，人均空间资源严重不足。老居住小区大都为46层的多层建筑，与新居住小区相比，公共空间相对狭小，除了周边学校操场和公园绿地的地下空间可以开发利用外，新增停车设施缺乏用地条件。户均面积小是老居住小区的另一大特点，小户型4050 ，大户型也不过6070 ，与同等建筑面积的新建小区相比，居住户数较多，人口密度较大

7、。人均地面空间资源严重不足，停车和道路资源挖潜利用十分有限。（二）物业管理缺失。1、开放式小区物业管理缺位。老居住小区大都为开放式小区，没有物业管理，停车难、治安差、环境脏乱。2000年后，一些城市的老居住小区由街道或社区进行托管，主要以卫生管理和解决纠纷为主，但停车和行车秩序的管理往往不在其职责范围内。特别是在中国步入老龄化社会、提倡居家养老的形势下，老年人的居住、出行安全备受关注，居民对加强老居住小区交通秩序管理的呼声越来越强。2、小区周边城市支路管理缺失。老居住小区往往遵从传统的居住区建设规划模式，居住区或小区级道路大都依据“通而不畅”的设计原则被设计成弯曲或Y字形路网，以到达性交通为主

8、，主要服务于周边小区。但是，其属性往往为城市支路，其交通秩序和市容卫生由交警或城管部门负责管理，街道和社区无权管理，成为城市管理的末梢和薄弱点。3、管理设施缺乏。老居住小区的治安监控体系覆盖范围小、缺少管理用房，目前仅依靠门卫值班的简单管理方式，人员配置不足，管理水平低下。在中国打造智慧城市的新形势下，有必要也有条件通过建立智能交通、智能监控系统等措施来提高老居住小区的管理水平。三、治理措施与实践老居住小区一般处于城市中心已开发建成地区，周边配套完善，生活、工作，特别是就学、就医方便，拥有优越的地理区位优势，居民搬迁意愿低。在物权法的保护下，对原有建筑进行大拆大建是不可行的。同时，拆迁建设成本

9、也很难承受。因此，只能通过就地挖潜改善的治理策略，实现停车供需矛盾的相对平衡、区域共治管理机制的可持续运行，才能解决老居住小区存在的社会治理难题。围绕上述思路，我们在实践中开展了以下几方面工作。（一）确定治理对象。城市居住区按照居住户数和人口规模可分为居住区、居住小区和居住组团三级，可以采用居住区-小区-组团、居住区-组团、小区-组团及独立式组团等多种布局形式。所谓老居住小区是相对于新居住小区而言、建设年代较早的居住区、小区或组团。封闭的居住小区一般都是在出让地块的基础上建成的，有专业的物业管理，其停车问题一般由小区内部解决。因此，对封闭的居住小区、出让地块本次基本不列入综合治理的范围。同时，

10、由于老居住小区内部空间有限，其停车泊位的挖掘仅仅依靠内部空间的挖掘取得的效果有限，因此，需要依靠周边的城市次要支路等公共空间来改善停车条件，实现交通环境的提升。因此，我们将老居住小区交通综合治理对象定义为：2005年以前建成、有多个居住组团组成的、在非出让地块上建设的居住区或小区；治理对象应具备通过组团间城市次要支小路等公共空间整治整合的基本条件，以实现“交通序化、停车增量、环境美化、管理提升”的工作目标。（二）明确治理内涵。通过认真调研分析，我们认为，要达到综合治理的目的，老居住小区交通综合治理需涵盖以下几方面内容：1、城市支路整治。包括支路拓宽、断面调整、路面改造、断头路打通、景观绿化提升

11、等，以改善道路设施，创造停车条件，保障消防安全。2、停车泊位挖潜。包括挪用车位清退、支路及沿线机动车停车泊位挖潜、利用城市公共空间（含零星闲置用地、公园绿地与学校操场地下空间等）挖潜建设公共停车场（库）、利用周围公共建筑设施合理协调组织安排“错时停车”等。以充分利用小区及周围区域空间，增加合理停车设施。3、公共交通完善。包括公共自行车服务点进社区、常规公交站点布设以及公交支线合理增建等，通过增大自行车和公交站点的覆盖范围以不断提升城市公交服务水平，为“公交都市”创建做好配套服务。4、交通组织优化。包括区域内交通流线调整，区域微循环组织、出入口道闸和岗亭设置、标志标线完善等，以序化交通组织，改善

12、对外部交通的干扰，增加交通出行的顺畅性和便捷性。5、管理信息化建设。包括综合监控系统建设、停车信息化建设，建立治安、停车、出行指引等一体化智能化信息体系。6、区域共治体系构建。包括“大封闭”综合管理等，形成街道与城管、交警、治安等有关部门共同建立的联防共治体系，加强老居住小区居民的安全保障。（三）健全工作机制。遵循“政策支持、审批简化、重心下移、区域共建”的工作原则，建立市、区、街道“三级联动”机制。市建委（市治堵办）负责总体统筹，城管、交警、园文等市级各部门负责指导服务，各城区政府为组织实施的责任单位，属地街道为具体建设与日常管理主体。1、摸底调查、制定计划。老居住小区综合治理年度计划由市建

13、委（市治堵办）会同各城区政府，在充分摸底调查老居住小区现状、分析实施必要性和可行性的基础上确定。2、方案设计、组织审查。老居住小区综合治理设计方案由街道负责委托有相关设计资质的专业机构编制，并组织公示。方案审查由市建委（市治堵办）、市城管委、市公安局交警局、市园文局、市公安局消防局、市财政局、市城投集团、市公交集团等部门召开联席会议，以联席会议纪要方式予以审批。3、建设实施、竣工验收。项目在区级政府部门立项和组织招投标，各区住建局具体负责老居住小区综合治理工程项目施工和监理招投标的监督与管理。项目竣工验收由各城区政府负责。4、后续管理、区域共治。构建以街道为核心，与城管、交警、治安等职能部门实

14、施联合管理的区域共治体系，强化政府的末梢管理，消除管理盲区。治安实现联网制，交警实现片长制，城管实现派驻制，有效提升基层社会治理能力，降低政府综合管理成本。组建联合管理队伍，充分吸纳社区现有40、50人员，促进社会就业。（四）落实政策保障。1、制度保障。出台杭州市老居住小区交通治理指导意见（试行），为项目有序开展、加快推进提供政策保障。下发关于老居住小区交通综合治理项目后续管理专题会议纪要，为后续持续管理提供依据。制定杭州市老居住小区交通综合治理三年行动计划，为有序开展下步工作奠定基础。2、资金保障。出台杭州市老居住小区交通综合治理资金补助办法（试行），创新利用现有支小路资金补助政策，对整治后

15、6米以上支小路建设资金采用市区各一半的补助政策。区域停车日常管理及收费，统一调整由属地街道（社区）负责，保障后期日常运营管理，实现收支平衡及可持续发展。四、综合治理初步成效2014年杭州市老居住小区综合治理共涉及5个城区、11个街道、20个社区。通过大封闭、单行线、支小路整治、泊位挖潜、公共交通完善、管理信息化建设等措施，保障了生命通道畅通、改善了交通秩序，新增停车位3465个、新增20个公共自行车点“进社区”，实施了85条支小路微循环组织，完善11个综合监控中心，新增改造600多个监控探头，改造提升近16万平米绿化，美化了居住环境，提升了物业管理。“老居住小区综合治理创新实践”被多家媒体称赞

16、为家门口的民生工程。主要成效体现在以下几个方面：1、保障了消防通道与生命通道安全。老居住小区综合治理后，基本保障城市支路至少4m的车行道宽度不被侵占，使消防车辆、救护车辆等特殊车辆能顺利通行，保障了生命通道安全。2、缓解了老居住小区停车难问题。通过拓宽改造街巷、整治支小路，合理布置路内停车泊位。并因地制宜，充分利用可用资源，通过空地、地下空间等合理挖潜停车泊位，大大缓解居民停车难问题。3、改善了老居住小区道路交通环境。通过单行线交通组织、公交车港湾站点完善、公交自行车点增设等措施，改善小区道路通行环境和居民出行条件，序化了交通，消除了乱停车现象，减少了停车纠纷。4、提升了老居住小区环境品质。项

17、目同步实施环境整治，通过绿化提升、管线上改下、截污纳管等实施，一改以往的“脏、乱”现象，有效提升了老居住小区的绿化环境品质、为辖区居民创建了“绿色、环保、温馨”的居住环境。5、完善了老小区物业管理。通过门岗外移实现“大封闭”管理，成立物业管理处，改变原老居住小区无物管或由街道社区代为管理的模式， 对改造后的小区进行统一管理，从人力、财力、物力等各方面保障小区物业管理井然有序。6、构建了区域共治体系。老居住小区综合治理后，强化了城市末梢管理，形成了街道与城管、交警、治安等部门构成的联防共治体系，并充分利用治安监控、停车诱导等智能管理系统，全面提升了社会基层治理水平。杭州主城区2014年老居住小区

18、综合治理试点项目新增停车泊位一览表五、思考与建议根据杭州市老居住小区交通综合治理三年行动计划，在2014年11个试点项目基础上，杭州计划用2-3年时间全面完成主城区范围内的老居住小区综合治理工作。届时，主城区20个街道60个社区、约15万户、近50万人将直接受益。为有序开展下步工作，真正把这项“老百姓家门口的民生工程”办实办好，我们觉得有以下几个方面值得重视。（一）治理对象方面。我们在工作实践中发现，虽然老居住小区交通综合治理可以起到明显效果，但并非所有的老居住小区都能实施交通综合治理。对于那些利用零星地块插花建设的小居住组团、空间太局促没有实施效果的老居住小区，不具备实施条件，无法实现停车条

19、件改善和交通环境提升。对该类老居住小区还需通过其他途径和方法来解决停车与管理难题。根据我们的调查梳理，目前杭州主城区有500多个2005年前非出让的老居住小区地块，其中符合治理要求的老居住区块（小区）为39个，涉及20个街道60个社区，约50万居住人口，仅占1/3。因此，老居住小区交通综合治理必须坚持“一区一议”的原则。前期要高度重视技术论证，对现有小区车辆数、增量数、泊位数等情况做到系统摸查；对现状资源是否有挖潜条件进行充分分析；系统研究动静态交通的资源统筹运用和方案优化；系统分析建设成效和实施的可行性，判断是否具备治理的条件，力求做到停车供需基本平衡。（二）技术改善方面。1、适度拓展道路，

20、改善道路条件是前提。基于老居住小区的停车缺乏现状，小区内占道停车无法杜绝，应采取因势利导的方式来治理，以兼顾停车、行车和消防需求。针对不同的现状道路宽度、拓宽条件及交通组织方式，制定不同的道路宽度标准。一要确定小区内道路停车泊位合理的设置尺寸。老居住小区路内停车泊位宽度可以控制在不小于2 m，标准泊位长度按照5.5 m设置，部分区域可以结合树池、草坪等绿化要素，因地制宜地设置长度45.5 m不等的非标准车位。二要确定道路通行的最小宽度。有双向通行要求的道路行车宽度应控制在6 m以上，以满足双向二车道的最低宽度要求；有消防通道要求的单向道路宽度不应小于4 m，以满足消防强制性规范要求；无消防通道

21、要求的单向道路宽度不应小于3 m。2、多方式挖潜新增停车泊位，实现停车供需矛盾基本平衡是基础。老居住小区配套设施中通常有学校和小区级公共绿地。学校操场和公园绿地的地下空间可以充分利用建设地下停车库，地面空间按原功能提高标准进行复建。老居住小区、各居住组团往往与配套的医院、学校等公共建设用地犬牙交错，住宅停车和公建停车在时间和空间上可实现资源共享。通过道路改造挖潜、满足绿地率标准的宅间空地挖潜、地下停车库建设和错时停车等措施增加停车泊位。从可持续运行管理来看，必须在现状条件下实现停车供需矛盾的基本平衡，才能确保治理的成效。3、推进循环交通组织，改善动静态交通环境是必要手段。老居住小区道路宽度有限

22、，通过设置合理的循环交通组织和收费管理岗亭是实施长效管理的前提条件。尽管组织单向交通难免会增加绕行，但单向交通可以充分利用道路资源，消除拥堵点，有效避免纠纷，确保消防通道畅通。在到达性为主的主要进出道路上设置管理岗亭，可有效规范行车秩序。（三）工作机制方法方面。1、必须坚持“三级联动”推进机制。实践证明，坚持市、区、街道“三级联动”机制是老居住小区交通综合治理工作顺利推进的有效保障。首先必须确立街道的主导作用，因为属地街道最清楚、最了解本辖区存在的问题和群众诉求，能有针对性地开展民主促民生工作，确保综合治理工作的有效推进。其次，由市级层面的统一协调与指导服务，既保证了综合治理工作系统性、科学性

23、，又能帮助街道解决自身难以做到的需市级层面解决的各类难题。再次，明确各城区政府为组织实施的责任单位，可以整合全区各类资源，督促、指导属地街道按要求做好各项工作。2、必须坚持“一体化”建设原则。打破以往规划、设计、建设、管理各阶段分开、各治理内容单打独斗的常规模式，将交通、管线、绿化、消防、信息化、城市管理等多专业综合设计、统一审批、同步建设、联合管理。通过综合施策，实现资源整合利用，有效实现整体效益的最大化。3、必须坚持“区域共治”长效管理。建立以街道为管理主体的集治安、城管、交警为一体的区域共治管理机制是老居住小区治理取得成效的根本保证。在杭州市的治理实践中，实现了由街道牵头，治安、交警联合管理，城管入驻街道管理的区域综合管理体系。同时，完善治安监控、停车诱导等智能管理系统，通过信息化手段保障24小时不间断管理，使人、财、物资源充分利用，全面提升社会基层治理水平。4、必须全过程推行“民主促民生”。老居住小区交通综合治理涉及辖区每一个老百姓的切身利益，如果得不到大多数居民的理解与支持，难以把这件好事办好。因此必须坚持全过程推进“民主促民生”。项