第14章--环境管理模式

1、一、末端控制传统环境管理模式的建立一、末端控制传统环境管理模式的建立第第14章章 环境管理模式环境管理模式 14.1 末端控制为基础的传统环境管理模式末端控制为基础的传统环境管理模式 世界各国在政策、制度、措施的选择、设计过程中，明显受到当时的政世界各国在政策、制度、措施的选择、设计过程中，明显受到当时的政治、经济、科学文化、道德水准等诸多因素的影响和制约，形成了具有时代治、经济、科学文化、道德水准等诸多因素的影响和制约，形成了具有时代特色和不断改进的环境管理模式。特色和不断改进的环境管理模式。就我国而言，就经历了以行政管理手段为就我国而言，就经历了以行政管理手段为主的基于末端控制的传统环境管

2、理模式向以多种管理方式综合运用为主的基主的基于末端控制的传统环境管理模式向以多种管理方式综合运用为主的基于污染预防的环境管理模式的变迁过程。于污染预防的环境管理模式的变迁过程。 末端控制又称末端治理或末端处理末端控制又称末端治理或末端处理，是指在生产过是指在生产过程的终端或者是在废弃物排放到自然界之前，采取一系程的终端或者是在废弃物排放到自然界之前，采取一系列措施对其进行物理、化学或生物过程的处理，以减少列措施对其进行物理、化学或生物过程的处理，以减少排放到环境中的废物总量。排放到环境中的废物总量。 二二 末端控制传统环境管理模式的建立末端控制传统环境管理模式的建立v 20世纪世纪50年代以来

3、，在整个世界范围内，特别是在发达国年代以来，在整个世界范围内，特别是在发达国家，环境污染造成了社会公害，防治污染、保护环境到了刻不家，环境污染造成了社会公害，防治污染、保护环境到了刻不容缓的地步，成为这些国家迫切需要解决的重大课题。容缓的地步，成为这些国家迫切需要解决的重大课题。各国相各国相继制定了污染控制为主的法规，要求工矿企业在限定时间内达继制定了污染控制为主的法规，要求工矿企业在限定时间内达到环境标准到环境标准。美国对此简称为。美国对此简称为“命令命令-控制控制”(command and control)模式模式，也有人称它为，也有人称它为“管道末端管道末端”(end of pipe)治

4、理治理，或叫或叫“末端技术末端技术”(end of pipe technologies)。v 早期的环境问题多以个案纠纷的形式出现，对此大多由法早期的环境问题多以个案纠纷的形式出现，对此大多由法院引用传统刑法相关的法律原则和制度来处理。到院引用传统刑法相关的法律原则和制度来处理。到20世纪世纪60年年代，随着环境危机的日益深化，社会普遍存在着谴责污染、呼代，随着环境危机的日益深化，社会普遍存在着谴责污染、呼吁政府干预的要求。大多数国家开始采取设立专职机构、制定吁政府干预的要求。大多数国家开始采取设立专职机构、制定环境标准、设立禁止性规范、要求行为义务等方式，调整大量环境标准、设立禁止性规范、要

5、求行为义务等方式，调整大量出现的环境冲突。这种基于末端控制的传统管理模式，成为当出现的环境冲突。这种基于末端控制的传统管理模式，成为当时各国政府管理环境，调整环境冲突的主要手段。时各国政府管理环境，调整环境冲突的主要手段。 末端控制的环境管理模式具有末端控制的环境管理模式具有线性经济模式线性经济模式的基本特征：的基本特征：v 是一种由是一种由“资源资源- - 产品产品- - 废弃物排放废弃物排放”单方向流程组成的单方向流程组成的开开环式系统环式系统; ;v 在对废弃物的处理与污染的控制时强调的是在对废弃物的处理与污染的控制时强调的是对企业自身制造对企业自身制造过程中的废弃物的控制过程中的废弃物

6、的控制, ,而对分销过程与消费者使用过程中所而对分销过程与消费者使用过程中所产生的废弃物则不予以考虑与控制产生的废弃物则不予以考虑与控制; ;v 其环境管理的目标是通过对其环境管理的目标是通过对制造过程中的废弃物与污染制造过程中的废弃物与污染的控的控制达到规制最低排放标准与最大排放量的要求制达到规制最低排放标准与最大排放量的要求, ,规避环境规制规避环境规制所产生的风险所产生的风险。 这种环境管理模式要实现整体经济系统的人与自然这种环境管理模式要实现整体经济系统的人与自然的和谐发展要求具备的和谐发展要求具备几个基本的前提几个基本的前提: : 自然资源的永续与无限性自然资源的永续与无限性, ,制

7、造业能永续地从自制造业能永续地从自然系统中便利地得到资源与能源然系统中便利地得到资源与能源; ;产品在分销与使用过程中不产生对自然系统构成产品在分销与使用过程中不产生对自然系统构成威胁的废弃物威胁的废弃物; ; 自然生态系统可以自然化解、吸纳和消除企业通自然生态系统可以自然化解、吸纳和消除企业通过末端处理的废弃物。过末端处理的废弃物。 事实上上述三个假设前提均不存在事实上上述三个假设前提均不存在:自然资源自然资源不是永续存在的不是永续存在的,同时是有限的同时是有限的;产品在分销与使产品在分销与使用过程中产生了大量的废弃物用过程中产生了大量的废弃物,如日益受到关注如日益受到关注的电子垃圾已经对自

8、然环境产生了巨大的环境的电子垃圾已经对自然环境产生了巨大的环境压力压力;自然系统自然降解、吸纳和消除废弃物的自然系统自然降解、吸纳和消除废弃物的能力是有限的。能力是有限的。以管道控制为核心的末端控制以管道控制为核心的末端控制的环境管理模式不能实现人和自然的和谐发展。的环境管理模式不能实现人和自然的和谐发展。三三 末端控制传统环境管理模式的实践末端控制传统环境管理模式的实践v1、美国末端控制传统环境管理模式的实践、美国末端控制传统环境管理模式的实践 第一次重大转变第一次重大转变第二次重大转变第二次重大转变第三次重大转变第三次重大转变1948-196370年代年代-80年代年代90年代以来年代以来

9、从忽视污染防治转从忽视污染防治转变为重视变为重视由由浓度控制浓度控制向向总总量控制量控制转变转变提出提出源头控制源头控制 水 污 染 控 制水 污 染 控 制 清洁空气法清洁空气法 水污染控制水污染控制 清洁空气法清洁空气法1990年污染预防年污染预防法法2、中国末端控制传统环境管理模式的实践、中国末端控制传统环境管理模式的实践 我国的环境管理发展历程的前两个阶段充分说明了基于末端控制思我国的环境管理发展历程的前两个阶段充分说明了基于末端控制思想的传统环境管理模式在我国的建立和实践过程。想的传统环境管理模式在我国的建立和实践过程。 在第一个阶段在第一个阶段实现了实现了思想认识的思想认识的转变转

10、变，颁布了，颁布了环环境保护法境保护法( (试行试行) ), ,认识到了环境保护认识到了环境保护要依法管理，并开要依法管理，并开始集中人力财力治始集中人力财力治理了一批重点污染理了一批重点污染源；源； 在第二个阶段确定了环境保护是我国的一项基在第二个阶段确定了环境保护是我国的一项基本国策，提出了本国策，提出了“三同步、三统一三同步、三统一”的大政方针，的大政方针，确立了以强化环境管理为主的确立了以强化环境管理为主的“三大政策三大政策”，形成，形成了以环境影响评价、了以环境影响评价、“三同时三同时”、征收排污费和自、征收排污费和自然资源补偿费、排污许可证、环境保护目标责任、然资源补偿费、排污许可

11、证、环境保护目标责任、城市环境综合整治定量考核、限期治理、污染集中城市环境综合整治定量考核、限期治理、污染集中控制等控制等 制度为基本内容的环境管理体系。制度为基本内容的环境管理体系。 就环境污染防治来看，其着眼点主要在于生产、生活活动与环境的就环境污染防治来看，其着眼点主要在于生产、生活活动与环境的“接口接口”处，即侧重于污染物产生后的处，即侧重于污染物产生后的“达标控制达标控制”上，因而把环境保护上，因而把环境保护的人力、物力、财力集中到了的人力、物力、财力集中到了“末端处理末端处理”。 v 环境法规定了对企事业单位等实行排污收费制环境法规定了对企事业单位等实行排污收费制度，国务院还颁布了

12、度，国务院还颁布了征收排污费暂行办法征收排污费暂行办法，在全，在全国范围内对废水、废气、废渣、噪声、放射性污染物国范围内对废水、废气、废渣、噪声、放射性污染物等的排放者实行收费，试图以此给排污者施加一定的等的排放者实行收费，试图以此给排污者施加一定的经济压力，促使其防治污染。但由于企业利益约束机经济压力，促使其防治污染。但由于企业利益约束机制不健全、费率偏低等原因，实践中难以产生刺激作制不健全、费率偏低等原因，实践中难以产生刺激作用。用。v 此外，制定和执行污染物排放标准都是以此外，制定和执行污染物排放标准都是以“末端末端处理处理”行为为主要目标。虽已引入排污许可证制度，行为为主要目标。虽已引

13、入排污许可证制度，确定排污总量，对各污染源下达允许排放的指标，但确定排污总量，对各污染源下达允许排放的指标，但仍未跳出污染物仍未跳出污染物“末端处理末端处理”的圈子。的圈子。四四 末端控制传统环境管理模式的弊端末端控制传统环境管理模式的弊端 1、规划初级申报和审核、规划初级申报和审核1、废弃物排出后的净化、处理技术常常使污染物从一种环境介质转移到另一废弃物排出后的净化、处理技术常常使污染物从一种环境介质转移到另一种环境介质。种环境介质。常用的污染控制技术只解决工艺中产生并受法律约束的第一代污染常用的污染控制技术只解决工艺中产生并受法律约束的第一代污染物，而忽视了废弃物处理中或处理后产生的第二代

14、污染问题。对于一些微量污染物，而忽视了废弃物处理中或处理后产生的第二代污染问题。对于一些微量污染物的去除，需要投入相当量的新物料和能耗。在生产这些物料过程中又将产生新物的去除，需要投入相当量的新物料和能耗。在生产这些物料过程中又将产生新的污染，而且其资源消耗大大超过实际产生的效益。的污染，而且其资源消耗大大超过实际产生的效益。2020多年的实践证明，将环境污染控制的重点放在末端或污染物排放多年的实践证明，将环境污染控制的重点放在末端或污染物排放口，口，在危害发生后在危害发生后再进行净化处理的环境战略、政策和措施，有很大的再进行净化处理的环境战略、政策和措施，有很大的局限性。面对世界人口迅速增长

15、，经济开发能力不断提高，自然资源日局限性。面对世界人口迅速增长，经济开发能力不断提高，自然资源日益枯竭，全球性环境与生态危机进一步加深，基于末端控制的传统管理益枯竭，全球性环境与生态危机进一步加深，基于末端控制的传统管理模式，遇到了新的挑战，具体表现在以下四个方面：模式，遇到了新的挑战，具体表现在以下四个方面： 2、在现行环境保护法规、管理、投资、科技等工作之中，占支配地位的是单纯在现行环境保护法规、管理、投资、科技等工作之中，占支配地位的是单纯污染控制，而缺少对面临全球系统的环境威胁提出适当的解决办法。污染控制，而缺少对面临全球系统的环境威胁提出适当的解决办法。包括全球气候包括全球气候变暖、

16、臭氧层破坏、生物多样性破坏等全球性环境问题；农业面源、流动源、暴雨变暖、臭氧层破坏、生物多样性破坏等全球性环境问题；农业面源、流动源、暴雨径流等非点源污染控制；有毒有害废弃物处理处置的工业污染。径流等非点源污染控制；有毒有害废弃物处理处置的工业污染。 v 3 3、环境问题给世界各国包括发达工业国家带来了越来越沉重的经济负环境问题给世界各国包括发达工业国家带来了越来越沉重的经济负担，控制污染问题之复杂，所需资金之巨大远远超出了原先的预料，环境问担，控制污染问题之复杂，所需资金之巨大远远超出了原先的预料，环境问题的解决远比原来设想的要困难得多。题的解决远比原来设想的要困难得多。据美国联邦政府的统计

17、资料，以往几据美国联邦政府的统计资料，以往几十年中环境保护预算资金的十年中环境保护预算资金的9999是用于废物产生后的污染控制上，只有不到是用于废物产生后的污染控制上，只有不到1 1是用于削减废物的产生上。据统计，有是用于削减废物的产生上。据统计，有30306060的工业污染是可以通的工业污染是可以通过公司自身的财务范围和现有的管理手段和技术就可以避免的。这意味着以过公司自身的财务范围和现有的管理手段和技术就可以避免的。这意味着以往环境投资的大部分被用于解决由于管理失误带来的环境问题。往环境投资的大部分被用于解决由于管理失误带来的环境问题。 v 4 4、“污染控制污染控制”的现行法规体系和运行

18、机制，导致部分企业的现行法规体系和运行机制，导致部分企业( (公司公司) )养成养成了一种了一种“污染排放后才控制污染排放后才控制”或或“达标排放达标排放”的思想心态，成为强化环境管理，的思想心态，成为强化环境管理，广泛实行污染预防的障碍因子。广泛实行污染预防的障碍因子。v 5 5、治理难度大、治理代价高，加重组织的经济负担。、治理难度大、治理代价高，加重组织的经济负担。 传统环境管理模式在实践中所遇到的挑战说明，传统环境管理模式在实践中所遇到的挑战说明，“管道末端管道末端”战略、路战略、路线和政策措施，虽然是不可缺少的，而且仍将发挥积极作用，线和政策措施，虽然是不可缺少的，而且仍将发挥积极作

19、用，但不足以改变但不足以改变环境保护消极被动局面环境保护消极被动局面。我们需要预防或将污染物排放减少到最低限度的新。我们需要预防或将污染物排放减少到最低限度的新政策、技术和方法，首先应是政策、技术和方法，首先应是防止污染的产生防止污染的产生，因而迫切需要建立污染预防，因而迫切需要建立污染预防的环境管理模式。的环境管理模式。 14.2 14.2 污染预防为基础的环境管理模式污染预防为基础的环境管理模式一、污染预防的概念和提出一、污染预防的概念和提出 鉴于基于末端控制的环境管理模式的局限性，鉴于基于末端控制的环境管理模式的局限性，20世纪世纪80年代中期，欧美国年代中期，欧美国家将环境政策的重点转

20、向以预防为主，提出了污染预防的概念和相关政策。该家将环境政策的重点转向以预防为主，提出了污染预防的概念和相关政策。该概念和配套政策的调控对象是概念和配套政策的调控对象是强调污染的发生强调污染的发生，目的是，目的是减少甚至消除产生污染减少甚至消除产生污染的根源的根源。这种减少污染废物及防止污染的策略，称为污染预防这种减少污染废物及防止污染的策略，称为污染预防(pollution prevention)，是当今环境管理战略上的一次重大转变。在源头预防或减少污染是当今环境管理战略上的一次重大转变。在源头预防或减少污染物产生，不仅减少了处理费用与污染转移，实际上它能通过更有效地使用原材物产生，不仅减少

21、了处理费用与污染转移，实际上它能通过更有效地使用原材料，最终增强经济竞争力。料，最终增强经济竞争力。 污染污染预防在各预防在各种国际组种国际组织以及工织以及工业化国家业化国家已受到普已受到普遍重视。遍重视。 9090年代前后，发达国家相年代前后，发达国家相继尝试运用如继尝试运用如“废物最小化废物最小化”、“无废技术无废技术”、“源削减源削减”、“零排放技术零排放技术”和和“环境友好环境友好技术技术”等方法和措施，来提高等方法和措施，来提高生产过程中的生产过程中的资源利用效率资源利用效率，削减污染物以减轻对环境和公削减污染物以减轻对环境和公众的危害。众的危害。 它不仅意味它不仅意味着对传统环境着

22、对传统环境末端控制方式末端控制方式的调整，更为的调整，更为深刻的是蕴涵深刻的是蕴涵着一场转变传着一场转变传统工业生产方统工业生产方式，乃至经济式，乃至经济发展模式的革发展模式的革命。命。 美国美国1990“污染预防法污染预防法”v 调查调查国会发现国会发现u (1)(1)每年美国生产数百万吨的污染物，而且每年美国生产数百万吨的污染物，而且支付数百亿的美元支付数百亿的美元以控制这以控制这些污染。些污染。u (2)(2)对于工业有许多的机会可以通过经济而有效地改变生产、操作和原对于工业有许多的机会可以通过经济而有效地改变生产、操作和原材料使用而材料使用而从根源上减少或预防污染从根源上减少或预防污染

23、。这种改变实质上为工业生产解决了减。这种改变实质上为工业生产解决了减少原材料消耗、污染控制与补偿费用的问题，同时也有助于保护环境和减少少原材料消耗、污染控制与补偿费用的问题，同时也有助于保护环境和减少工人健康与安全上的风险。工人健康与安全上的风险。u (3)(3)由于对工业生产所适用的由于对工业生产所适用的现行法规仅着眼于处理排放现行法规仅着眼于处理排放而不是从根源而不是从根源上削减，因而从根源上削减的机会并不常为人们所认识。现行法律没有重视上削减，因而从根源上削减的机会并不常为人们所认识。现行法律没有重视多媒介的污染管理；企业在采纳削减方案及克服体制障碍方面需要信息和技多媒介的污染管理；企业

24、在采纳削减方案及克服体制障碍方面需要信息和技术支持。术支持。u (4)(4)源削减与废物管理和污染控制截然不同且更令人满意。环保局需要源削减与废物管理和污染控制截然不同且更令人满意。环保局需要重视历史上忽视源削减的做法。重视历史上忽视源削减的做法。u (5)(5)作为通过源削减污染预防的第一步，环保局必须制定一项削减规划，作为通过源削减污染预防的第一步，环保局必须制定一项削减规划，收集并散发信息，向各州提供财政支持，并实施本法律中提出的其他活动。收集并散发信息，向各州提供财政支持，并实施本法律中提出的其他活动。v 源消减与废物管理和污染控制有原则区别，且更尽人意。v 全面表明了美国环境污染防治

25、战略的优先顺序：污染物应在源头尽可能地加以预防和消减，未能防止的污染物应尽可能地以对环境安全的方式进行再循环，未能通过预防和再循环消除的污染物应尽可能地以对环境安全的方式进行处置或排入环境，这只能作为最后的手段，也应以对环境安全的方式进行。v 污染预防：在人类活动各种过程中，如材料、产品的制造，使用过程及服务过程，采取消除或减少污染控制措施，它包括不用或少用有害物质，采用无污染或少污染制造技术与工艺等，已达到尽可能消除或减少各种生产、使用过程中产生的废物，最大限度地节约和有效利用能源和资源，减少对环境的污染。2 美国美国1990“污染预防法污染预防法”美国美国1990“污染预防法污染预防法”v

26、 环保局的活动环保局的活动u A A授权授权行政长官应在局内成立一个办公室以行使行政长官依本法案所行政长官应在局内成立一个办公室以行使行政长官依本法案所应行使的职能。该办公室就推行多媒介的源削减方案的活动进行评价和建议。该应行使的职能。该办公室就推行多媒介的源削减方案的活动进行评价和建议。该办公室需要在局行政长官指定的此办公室负责人的指导下开展工作。办公室需要在局行政长官指定的此办公室负责人的指导下开展工作。u B B职能职能行政长官应制定和实施一项推动源削减的战略对策。作为战略行政长官应制定和实施一项推动源削减的战略对策。作为战略对策的一部分，行政长官须：对策的一部分，行政长官须：u (1)

27、(1)建立衡量源削减的标准方法。建立衡量源削减的标准方法。u (2)(2)确保当局考虑现行和拟议中的规划项目对实施源削减的影响，同时须审确保当局考虑现行和拟议中的规划项目对实施源削减的影响，同时须审查环保局的规章，保证这些规章在提出后，能制定出其在源削减方面的效果。查环保局的规章，保证这些规章在提出后，能制定出其在源削减方面的效果。u (3)(3)协调局内各部门有关源削减的活动，协同有关部门促使源削减在其他联协调局内各部门有关源削减的活动，协同有关部门促使源削减在其他联邦机构实施，促进具有广泛应用前景的技术与工艺的研究和开发。邦机构实施，促进具有广泛应用前景的技术与工艺的研究和开发。u (4)

28、(4)根据联邦环境法律，提出更进一步协调和完整的方法，确保公众能够得根据联邦环境法律，提出更进一步协调和完整的方法，确保公众能够得到有关的数据。到有关的数据。u (5)(5)促使企业采纳源削减技术。这项战略对策包括利用源削减技术信息交换促使企业采纳源削减技术。这项战略对策包括利用源削减技术信息交换和该法案所规定的州配套资金，促进有关源削减技术信息交流，扩大这类信息向和该法案所规定的州配套资金，促进有关源削减技术信息交流，扩大这类信息向企业的传播，充实对企业技术支持的内容。该这类对策还应考虑各类企业使用源企业的传播，充实对企业技术支持的内容。该这类对策还应考虑各类企业使用源削减技术的能力。削减技

29、术的能力。u (6)(6)确定反映本法案政策的适当而且可以考核的目标，需达到这些目标的工确定反映本法案政策的适当而且可以考核的目标，需达到这些目标的工作任务，重要任务可望完成的日期，所需要的资源，组织机构的职能以及针作任务，重要任务可望完成的日期，所需要的资源，组织机构的职能以及针对目标衡量工作进展的方法。对目标衡量工作进展的方法。u (7)(7)成立一个有工业、各州及公众利益集团代表组成的技术专家咨询小组，成立一个有工业、各州及公众利益集团代表组成的技术专家咨询小组，向行政长官就数据的收集和传播途径问题提供咨询。向行政长官就数据的收集和传播途径问题提供咨询。u (8)(8)为州及联邦所有在环

30、保局项目办公室工作的实施许可证发放、执法、监为州及联邦所有在环保局项目办公室工作的实施许可证发放、执法、监督的官员制订一项源削减知识的培训计划，包括专题讲座会和指导性文件。督的官员制订一项源削减知识的培训计划，包括专题讲座会和指导性文件。u (9)(9)明确和向国会提出动议，通过使用鼓励和非鼓励性措施减少对实施源削明确和向国会提出动议，通过使用鼓励和非鼓励性措施减少对实施源削减的阻碍。减的阻碍。u (10)(10)确认利用联邦为中介促进源削减机会。确认利用联邦为中介促进源削减机会。u (11)(11)开发、试验和宣传用于体现源削减机会的示范削减审计程序。开发、试验和宣传用于体现源削减机会的示范

31、削减审计程序。u (12)(12)设立一个年度奖励金，表彰在源削减方面进展显著或有创新的一家或多设立一个年度奖励金，表彰在源削减方面进展显著或有创新的一家或多家企业。家企业。二、基于污染预防思想的环境管理模式二、基于污染预防思想的环境管理模式v( (一一) )源削减源削减 源削减源削减(source reduction)包括减少包括减少在回收利用、处理或在回收利用、处理或处置以前进入废物流处置以前进入废物流或环境中的有害物质、或环境中的有害物质、污染物的数量的活动，污染物的数量的活动，以及减少这些有害物以及减少这些有害物质、污染物的排放对质、污染物的排放对公众健康和环境危害公众健康和环境危害的

32、活动。的活动。 源削减表示了西源削减表示了西方国家对环境保护的方国家对环境保护的思维方式发生了重要思维方式发生了重要转折，环境保护的立转折，环境保护的立法、管理工作的重点法、管理工作的重点首先是首先是避免污染的产避免污染的产生生，而不是在其产生，而不是在其产生后试图进行管理。欧后试图进行管理。欧美国家在源削减方面美国家在源削减方面已付诸行动已付诸行动 。 从理论和实践从理论和实践角度上来讲，角度上来讲，生命生命周期评价管理周期评价管理是实是实现源头控制的有效现源头控制的有效途径。随着可持续途径。随着可持续发展战略在全球的发展战略在全球的实施，环境保护正实施，环境保护正向污染预防的方向向污染预防

33、的方向发展。发展。( (一一) )源削减源削减v其内容包括设备或技术改造，工艺或程序改革，产品的重其内容包括设备或技术改造，工艺或程序改革，产品的重新配制或重新设计，原料替代，以及改进内务管理、维修、新配制或重新设计，原料替代，以及改进内务管理、维修、培训或库存控制。培训或库存控制。v为了实施源削减计划，美国采取了包括：信息交换站、研为了实施源削减计划，美国采取了包括：信息交换站、研究与开发、提供技术帮助究与开发、提供技术帮助/ /法规说明、提供现场技术帮助、法规说明、提供现场技术帮助、对工业提供财政援助、对地方政府提供财政援助、废物交对工业提供财政援助、对地方政府提供财政援助、废物交换、废物

34、审计、举办研讨班和学习班、召开专业会议、调换、废物审计、举办研讨班和学习班、召开专业会议、调查和评价、出版简讯和刊物、审查预防计划、与学术界合查和评价、出版简讯和刊物、审查预防计划、与学术界合作，促进污染预防、奖励计划等内容的污染预防计划。作，促进污染预防、奖励计划等内容的污染预防计划。（一）源削减（一）源削减 二二 废物减量化废物减量化v 早期的污染预防主要工作是早期的污染预防主要工作是“废物减量化废物减量化”(waste minimization)或或“废物最小化废物最小化”，即由产生者减少有害物，即由产生者减少有害物的体积和毒性，其中的体积和毒性，其中包括削减废物产生的活动及废物产生后包

35、括削减废物产生的活动及废物产生后进行回收利用与减少废物体积和毒性的处理处置进行回收利用与减少废物体积和毒性的处理处置。“减量化减量化”不一定要鼓励削减废物的生产量和废物本身的毒性，而仅要不一定要鼓励削减废物的生产量和废物本身的毒性，而仅要求减少需要处置的废物的体积和毒性。求减少需要处置的废物的体积和毒性。v 废物减量化与末端治理相比，有明显的优越性，如据废物减量化与末端治理相比，有明显的优越性，如据化工、轻工、纺织等化工、轻工、纺织等15企业投资与削减量效益比较，废物企业投资与削减量效益比较，废物减量化比末端治理，减量化比末端治理，万元环境投资削减污染负荷高万元环境投资削减污染负荷高3倍多倍多

36、。但由于废物的处理和回收利用，仍有可能造成对健康、安全但由于废物的处理和回收利用，仍有可能造成对健康、安全和环境的危害，因而废物减量化往往是和环境的危害，因而废物减量化往往是废物管理措施的改进废物管理措施的改进，而不是消除它们。所以而不是消除它们。所以“废物减量化废物减量化”仍然是一个与排放后仍然是一个与排放后的有害废物处理息息相关的术语，其实效性如同末端治理，的有害废物处理息息相关的术语，其实效性如同末端治理，仍有很大局限性。仍有很大局限性。 三三 循环经济循环经济 循环经济循环经济(circular economy)一词是对一词是对物质闭环流动型物质闭环流动型(closing materi

37、als cycle)经济经济的简称，于的简称，于20世纪末随着污染预防环境管理模式世纪末随着污染预防环境管理模式的思想而提出，目前还处于探索阶段。循环经济本质上是一种生态经济，的思想而提出，目前还处于探索阶段。循环经济本质上是一种生态经济，就是把就是把清洁生产和废弃物的综合利用清洁生产和废弃物的综合利用融为一体的经济，它要求运用融为一体的经济，它要求运用生态生态学规律学规律来指导人类社会的经济活动。来指导人类社会的经济活动。 传统经济是一种由传统经济是一种由“资源资源产品产品污染排放污染排放”所构成的物质单向所构成的物质单向流动的经济。流动的经济。 而循环经济倡导的是一种建立在物质不断循环利用

38、基础上的经济而循环经济倡导的是一种建立在物质不断循环利用基础上的经济发展模式，它要求把经济活动组织成一个发展模式，它要求把经济活动组织成一个“资源资源产品产品再生资源再生资源的反馈式流程，所有的物质和能源要能在这个不断进行的经济循环中的反馈式流程，所有的物质和能源要能在这个不断进行的经济循环中得到合理和持久的利用，以把经济活动对自然环境的影响降低到尽可得到合理和持久的利用，以把经济活动对自然环境的影响降低到尽可能小的程度。能小的程度。 v 循环经济是以循环经济是以物质、能量梯次和闭路循环使物质、能量梯次和闭路循环使用用为特征，在环境保护上表现为污染的为特征，在环境保护上表现为污染的“低排放低排

39、放”甚至甚至“零排放零排放”，并把清洁生产、资源综合利用、，并把清洁生产、资源综合利用、生态设计和可持续消费等融为一体，运用生态设计和可持续消费等融为一体，运用生态学生态学规律规律来指导人类社会的经济活动。来指导人类社会的经济活动。v 循环经济为工业化以来的传统经济转向可持循环经济为工业化以来的传统经济转向可持续发展的经济提供了战略性的理论范式，从而根续发展的经济提供了战略性的理论范式，从而根本上可以消解长期以来环境与发展之间的尖锐冲本上可以消解长期以来环境与发展之间的尖锐冲突。突。自然生态系统中物质循环，能量流动自然生态系统中物质循环，能量流动例如有机碳循环例如有机碳循环生产者二氧化碳二氧化

40、碳消费者消费者(食物链食物链)有机物有机物微生物，其微生物，其他生物他生物分解者分解者食物碎屑，排泄物，尸体食物碎屑，排泄物，尸体v生态系统中资源利用的特点：生态系统中资源利用的特点：v-物质物质(资源资源)得到循环利用得到循环利用v-没有废弃物，一个过程的废物是另一个过程的没有废弃物，一个过程的废物是另一个过程的资源资源v-资源高效转化，能源高效利用资源高效转化，能源高效利用传统经济与循环经济的比较传统经济与循环经济的比较传统经济传统经济循环经济循环经济“资源资源生产生产消费消费废弃物排放废弃物排放”单向流动的单向流动的线性经济线性经济 “资源资源生产生产消费消费资源（再生）资源（再生）”的

41、反馈式的反馈式流程流程 经济增长靠高强度的开采和经济增长靠高强度的开采和消费资源以及高强度地破坏消费资源以及高强度地破坏生态环境生态环境 资源重复利用的比例很高，资源重复利用的比例很高，对生态环境的影响小。对生态环境的影响小。 “三高一低三高一低”（高开采、高（高开采、高消耗、高排放、低利用）消耗、高排放、低利用） “三低一高三低一高”（低开采、低（低开采、低消耗、低排放、高利用）消耗、低排放、高利用） 污水处理厂流程示意污水处理厂流程示意四四 污染预防层次污染预防层次 v 基于以上污染基于以上污染预防相关源削减和预防相关源削减和废物减量化思想的废物减量化思想的引入，可以将污染引入，可以将污染

42、预防的层次归纳为预防的层次归纳为倒金字塔结构形式，倒金字塔结构形式，如图如图10-210-2所示。所示。 三、污染预防环境管理模式的基本内容三、污染预防环境管理模式的基本内容 3 3、活动层面的环境管理、活动层面的环境管理1 1、组织层面的环境管理、组织层面的环境管理2 2、产品层面的环境管理、产品层面的环境管理 污染预防环境管污染预防环境管理模式的主要内容包理模式的主要内容包括组织层面的环境管括组织层面的环境管理、产品层面的环境理、产品层面的环境管理和活动层面的环管理和活动层面的环境管理。对应于法约境管理。对应于法约尔的管理职能学派，尔的管理职能学派，则反映了环境管理的则反映了环境管理的组织

43、职能、协调职能组织职能、协调职能和控制职能。和控制职能。 1 1、组织层面的环境管理、组织层面的环境管理v 现代社会的各种组织，是有着输入与输出综合功能的，现代社会的各种组织，是有着输入与输出综合功能的，与外部环境有着密切联系的系统，而本节的组织应理解为与外部环境有着密切联系的系统，而本节的组织应理解为“管理的组织职能管理的组织职能”。从管理职能角度出发，从管理职能角度出发，“组织组织”一一词具有双重意义：词具有双重意义：一是名词意义上的组织，主要指一是名词意义上的组织，主要指组织形组织形态态；二是动词意义上的组织，系指组织各项；二是动词意义上的组织，系指组织各项管理活动管理活动。本本节所讨论

44、的组织层面，则包含了这两方面的内容。作为组节所讨论的组织层面，则包含了这两方面的内容。作为组织层面环境管理的一项重要内容，织层面环境管理的一项重要内容，清洁生产清洁生产(cleaner (cleaner production)production)在工业污染从传统的末端治理转向污染预防在工业污染从传统的末端治理转向污染预防为主的生产全过程控制中扮演了极其重要的角色。为主的生产全过程控制中扮演了极其重要的角色。v实行清洁生产，就意味着一种综合的预防环境污实行清洁生产，就意味着一种综合的预防环境污染战略连续应用于工艺过程和产品，以减少对人染战略连续应用于工艺过程和产品，以减少对人体和环境的风险性。

45、体和环境的风险性。v清洁生产技术包括节约原材料和能源，消除有毒清洁生产技术包括节约原材料和能源，消除有毒材料和减少所有排放物与废物的数量与毒性。材料和减少所有排放物与废物的数量与毒性。v产品的清洁生产则侧重于在产品的整个生命周期产品的清洁生产则侧重于在产品的整个生命周期中，即从原材料提取到产品的最终处理处置，减中，即从原材料提取到产品的最终处理处置，减少对环境的影响。少对环境的影响。2 2、产品层面的环境管理、产品层面的环境管理v 产品是环境管理的产品是环境管理的基本要素基本要素，而产品层面的环，而产品层面的环境管理主要是从管理的协调职能出发，重点研境管理主要是从管理的协调职能出发，重点研究单

46、个产品及其在生命周期不同阶段的究单个产品及其在生命周期不同阶段的环境影环境影响响，并通过面向环境的，并通过面向环境的产品设计产品设计，来协调发展，来协调发展与环境的矛盾。因此，产品层面的环境管理主与环境的矛盾。因此，产品层面的环境管理主要涉及要涉及工业企业的污染预防工业企业的污染预防和和ISO14000ISO14000系列系列标准认证标准认证两部分内容。两部分内容。作为一个企业，作为一个企业，坚持污染预防的方坚持污染预防的方针，应贯彻以下原针，应贯彻以下原则：则： 采取一切可采取一切可行的行的先进技术先进技术，消，消除或减少生产、使除或减少生产、使用和服务过程中产用和服务过程中产生废物或产生对

47、环生废物或产生对环境的污染。境的污染。 对于在源头控对于在源头控制过程中还未消除制过程中还未消除的污染，要采取适的污染，要采取适用的末端处理技术用的末端处理技术，达到环境控制标，达到环境控制标准的要求。准的要求。（1）工业企业的污染预防）工业企业的污染预防 对于在上述全过程中不能消除的对于在上述全过程中不能消除的废物，废物，尽可能回收再利用或综合利用尽可能回收再利用或综合利用；对于无法再利用的废弃污染物，在；对于无法再利用的废弃污染物，在充分保证环境安全的前提下，进行充分保证环境安全的前提下，进行妥妥善处置善处置，如掩埋、排放，减少对人类，如掩埋、排放，减少对人类健康和环境的影响。健康和环境的

48、影响。 在污染预防方针的指导下，出现了各在污染预防方针的指导下，出现了各种控制污染的对策和技术措施，如清洁种控制污染的对策和技术措施，如清洁生产生产( (工艺工艺) )、生态工业、废物削减化工、生态工业、废物削减化工艺、产品生态设计以及生命周期评价管艺、产品生态设计以及生命周期评价管理等。在实施环境管理体系中，要实现理等。在实施环境管理体系中，要实现其环境指标其环境指标( (包括污染预防目标包括污染预防目标) )，还必，还必须有赖于污染防治技术须有赖于污染防治技术( (如清洁生产等如清洁生产等) )。（2 2）污染预防与）污染预防与ISO14000ISO14000系列标准系列标准 为了避免各个

49、国家为了避免各个国家、地区、经济组织、集、地区、经济组织、集团公司制定实施各自的团公司制定实施各自的环境管理标准环境管理标准和和环境标环境标志制度志制度而产生新的贸易而产生新的贸易壁垒，有必要制定一个壁垒，有必要制定一个全球统一的包括环境标全球统一的包括环境标志、生命周期在内的环志、生命周期在内的环境管理体系，这就唤起境管理体系，这就唤起了了IS014000标准系列的标准系列的产生和应用。产生和应用。IS014000标准是一个庞大的体系标准是一个庞大的体系，主要内容包括：，主要内容包括：环境环境管理体系、标准审核、管理体系、标准审核、环境标志和生命周期评环境标志和生命周期评定等定等。 IS01

50、4000的最终目标是：的最终目标是： 从环境管理和经济发展的结合上从环境管理和经济发展的结合上来来规范规范企业、事业和社会团体等所有企业、事业和社会团体等所有组织的环境行为，科学组织的环境行为，科学合理配置和节合理配置和节约资源约资源； 最大限度减少人类活动对环境的最大限度减少人类活动对环境的污染，保护自然资源和人类生存环境，污染，保护自然资源和人类生存环境，保证经济的可持续发展。保证经济的可持续发展。3、活动层面的环境管理、活动层面的环境管理 活动层面的环境管理主要体现管理的活动层面的环境管理主要体现管理的控制职能控制职能， 着眼着眼于于阐明各类环境管理的内容、程序和要求阐明各类环境管理的内

51、容、程序和要求，而可持续发展的，而可持续发展的战略和其所倡导的全过程控制思想则贯穿于各类环境管理之战略和其所倡导的全过程控制思想则贯穿于各类环境管理之中。我国的可持续环境战略包括三个方面：中。我国的可持续环境战略包括三个方面：一是污染防治与一是污染防治与生态保护并重生态保护并重；二是以防为主，实施全过程控制二是以防为主，实施全过程控制；三是以流三是以流域环境综合治理带动区域环境保护域环境综合治理带动区域环境保护。尤其是第二点，对环境。尤其是第二点，对环境污染和生态破坏实施全过程控制，就是从污染和生态破坏实施全过程控制，就是从“源头源头”上控制环上控制环境问题的产生，是体现环境战略思想和污染预防

52、环境管理模境问题的产生，是体现环境战略思想和污染预防环境管理模式的一个重要环境战略。以防为主实施全过程控制包括三个式的一个重要环境战略。以防为主实施全过程控制包括三个方面的内容：方面的内容： （1 1）经济决策的）经济决策的全过程控制全过程控制（2 2）物质流通领域）物质流通领域的全过程控制的全过程控制（3 3）企业生产的）企业生产的全过程控制全过程控制（1）经济决策的全过程控制）经济决策的全过程控制v 经济决策是可持续发展决策的重要组成部分，它涉及经济决策是可持续发展决策的重要组成部分，它涉及环境与发展的方方面面，已不是传统意义上的纯经济领环境与发展的方方面面，已不是传统意义上的纯经济领域的

53、决策问题。对经济决策进行全过程控制是域的决策问题。对经济决策进行全过程控制是实施环境实施环境污染与生态破坏全过程控制的先决条件污染与生态破坏全过程控制的先决条件，它要求建立环，它要求建立环境与发展综合决策机制，对区域经济政策进行境与发展综合决策机制，对区域经济政策进行环境影响环境影响评价评价，在宏观经济决策层次将未来可能的环境污染与生，在宏观经济决策层次将未来可能的环境污染与生态破坏问题控制在最低的限度。我国态破坏问题控制在最低的限度。我国20032003年颁布的年颁布的环境影响评价法环境影响评价法明确规定，对规划的环境影响评价，明确规定，对规划的环境影响评价，则是经济决策全过程控制的重要保障

54、。则是经济决策全过程控制的重要保障。(2)(2)物质流通领域的全过程控制物质流通领域的全过程控制 物质流通是在生产和消物质流通是在生产和消费两个领域中完成的，污染费两个领域中完成的，污染物也是在这两个领域中产生物也是在这两个领域中产生的。对污染物的全过程控制的。对污染物的全过程控制包括包括生产领域和消费领域生产领域和消费领域的的全过程控制。全过程控制。 生产领域全过程生产领域全过程控制是从资源的开控制是从资源的开发与管理开始，到发与管理开始，到产品的开发、生产产品的开发、生产方向的确定、生产方向的确定、生产方式的选择、企业方式的选择、企业生产管理对策的选生产管理对策的选择等。择等。 消费领域的

55、全消费领域的全过程控制包括消费过程控制包括消费方式选择、消费结方式选择、消费结构调整、消费市场构调整、消费市场管理、消费过程的管理、消费过程的环境保护对策选择环境保护对策选择以及消费后产品回以及消费后产品回收和处置等。收和处置等。 （3）企业生产的全过程控制）企业生产的全过程控制v企业是环境污染与破坏的制造者，实施企业生产的全过企业是环境污染与破坏的制造者，实施企业生产的全过程控制是有效防治工业污染的程控制是有效防治工业污染的关键关键，要通过，要通过IS014001认认证和清洁生产证和清洁生产来实现。来实现。v清洁生产清洁生产是国家环境政策、产业政策、资源政策、经济是国家环境政策、产业政策、资

56、源政策、经济政策和环境科技等在污染防治方面的政策和环境科技等在污染防治方面的综合体现综合体现，是实施，是实施污染物总量控制的污染物总量控制的根本性措施根本性措施，是贯彻，是贯彻“三同步、三统三同步、三统一一”大政方针，转变企业投资方向，解决工业环境问题，大政方针，转变企业投资方向，解决工业环境问题，推进经济持续增长的推进经济持续增长的根本途径和最终出路根本途径和最终出路。14.3 14.3 污染预防模式实施过程的环境规划管理污染预防模式实施过程的环境规划管理 污染预防模式实施过程中的环境规划管理，污染预防模式实施过程中的环境规划管理，主要是强调环境规划实施的动态控制管理，强调主要是强调环境规划

57、实施的动态控制管理，强调环境管理的环境管理的计划职能计划职能，目的是使环境规划实施与，目的是使环境规划实施与管理相结合，使规划目标及其变化方向符合社会管理相结合，使规划目标及其变化方向符合社会经济发展规律和生态规律，促进我国环境、经济、经济发展规律和生态规律，促进我国环境、经济、社会的可持续发展。社会的可持续发展。 环境规划实施的动态控制管理主要包括环环境规划实施的动态控制管理主要包括环境规划的境规划的空间控制空间控制、时间控制时间控制以及以及时空耦合的全时空耦合的全过程控制过程控制。一、环境规划的空间控制一、环境规划的空间控制v 环境规划实施的全过程是由一个环境规划实施的全过程是由一个集中控

58、制机构集中控制机构来执行。来执行。在集中控制基础上，建立相对独立的几个二级机构，对环在集中控制基础上，建立相对独立的几个二级机构，对环境规划的数量指标、质量指标进行评估和决策。各个相对境规划的数量指标、质量指标进行评估和决策。各个相对独立的二级控制机构之间通过信息传递与反馈行为实现独立的二级控制机构之间通过信息传递与反馈行为实现横横向协调控制向协调控制，环境规划的二级控制机构与总控制机构之间，环境规划的二级控制机构与总控制机构之间通过环境规划信息的传递与反馈实现通过环境规划信息的传递与反馈实现纵向控制纵向控制，纵向控制，纵向控制最后通过信息交叉反馈，实现环境规划实施的动态全过程最后通过信息交叉

59、反馈，实现环境规划实施的动态全过程控制管理。控制管理。二、环境规划的时间控制二、环境规划的时间控制v 环境规划的时间控制是指环境规划环境规划的时间控制是指环境规划信息反馈时间和反馈信息反馈时间和反馈回路控制回路控制。其一为闭路控制，指在规划实施管理中具有完。其一为闭路控制，指在规划实施管理中具有完整反馈回路的时间控制。管理者根据环境规划实施者反馈整反馈回路的时间控制。管理者根据环境规划实施者反馈的情报信息，有效控制和改善规划实施过程。其二为规划的情报信息，有效控制和改善规划实施过程。其二为规划过程中具有不完整反馈回路的半闭路时间控制。由于环境过程中具有不完整反馈回路的半闭路时间控制。由于环境规

60、划实施中有大量随机因素干扰，所以用信息反馈适时调规划实施中有大量随机因素干扰，所以用信息反馈适时调节控制。其三为开路控制，即环境规划实施管理，不具备节控制。其三为开路控制，即环境规划实施管理，不具备反馈回路控制。在环境规划的时间控制中，一般采用闭路、反馈回路控制。在环境规划的时间控制中，一般采用闭路、半闭路和开路控制信息反馈实施协调控制管理。半闭路和开路控制信息反馈实施协调控制管理。三、时空耦合的全过程控制三、时空耦合的全过程控制 这里针对环境规这里针对环境规划实施的空间和时间划实施的空间和时间控制管理无法沟通的控制管理无法沟通的情况下，在二者之间情况下，在二者之间架起一座信息桥梁，架起一座信