地方债务论文(共6页)

1、 地方债务成因(chngyn)及管理 金融(jnrng)1301 林之 1080713110 我国地方政府债务不仅规模庞大、结构分散,而且由于缺乏统一的地方债务管理机构和科学的管理办法，地方政府债务实际上处于失控状态。这在客观上要求各级政府加强对地方政府债务的管理。本文从我国地方政府债务的界定出发(chf)，以理论与实践相结合的角度，概括地方政府债务的现状，分析其成因，并对我国地方政府债务的管理提出了可行的构建设想。地方公债，简称地方债，指的是地方政府债券，是与中央政府债券(国债)相对应的概念，指的是地方政府从地方经济社会发展状况出发，在承担还本付息基础上向社会公众公开发行的政府债券。在这里地

2、方公债不是泛指地方政府的公共债务，与同国债不是泛指国家公共债务一样，也不包括地方私体经济发行的债券如地方企业债等，地方公债指的是地方政府以自己财政收入及相关建设项目收益为保证发行的一种债券，与国债相对应，发行地方公债筹集的资金一般是用于本地区的基础设施和公共服务项目的建设，通过发行地方公债筹集地方建设资金是目前国际上通行的做法。在西方一些国家如美国，地方公债也称为市政债券。随着经济体制改革的深人 ,地方政府自主权力的扩大 ,以及我国以GDP为主的政府官员政绩考核体系的导向 ,地方政府的投资热情空前高涨。各地政府加大各项基础设施建设的力度 、推动区域经济结构的调整 、加快城市化进程,面对基础设施

3、建设巨额资金投入的需要 ,在有限的财政资金难以支撑的情况下 ,我国地方政府普遍通过借款、 转贷国债资金、 担保或延期支付等方式融集资金 ,由此产生了各种形式的政府债务。尽管地方政府债务有一定的积极作用 ,但其弊端却日渐显露 ,并且有放大的趋势 。初步估算 ,目前全国由地方政府直接举借或担保而形成的债务余额约在 30000亿元左右。随着地方政府公共管理职能增强和经济社会事业的不断发展 ,政府债务规模呈持续扩大趋势。巨额债务引致的财政风险 ,严重困扰着各级财政 ,引起了社会各界的广泛关注。有专家指出 ,目前地方政府债务引发的财政风险威胁程度已经跃居经济风险首位。进一步加强政府债务管理 ,有效防范和

4、化解政府债务风险 ,是一项极具现实意义的迫切任务。近几年来，经济高速发展，我国政府也在不断调整并出台相应的优惠政策以促进国内经济的发展，受国家政策的吸引，各级地方政府纷纷出台举措，大兴土木来发展本地经济。这些政策在一定(ydng)程度上促进了当地经济的发展，但与此同时也使一些地方政府赤字严重，债务沉重，蕴含极大的风险。 1995 年，我国开始对国有经济(u yu jn j)实行“抓大放小”的战略性调整政策，这一政策对于扭转国企亏损(ku sn)的局面有着积极的作用，但是，却给地方政府带来沉重的债务负担。地方财政一方面要“抓大”向国企注入大量的资金激发企业活力，另一方面又要斥巨资处理“放小”的事

5、宜以及由此产生的相关问题，由此造成政府支出规模扩大，债务负担加剧。 为了发展地方基础设施项目建设，国务院于 1998 年开始决定增发一定数量的国债，具体做法是由财政部转贷给省级政府，然后由省政府统一调配，这个就是所说的“国债转贷”政策。此政策在一定程度上增加了地方政府债务扩张的规模，增加了地方财政的直接显性负债。但是由于缺乏相应的监管机制，使得这些款项难以真正做到专款专用，再加上后期配套的资金问题，很多地方不得不选择举债来维持项目的建设，增加了大量或有显性债务，由此埋下了债务风险的种子。农村税费的改革在减轻农民负担的同时，减少了地方政府的财政收入，加重了地方政府的负担，使得地方政府背负的债务更

6、大。另外，政府的外债还受到汇率政策变动的影响，汇率政策突然变化也会引发政府的债务危机。除了经济政策方面的因素外，经济体制、财政体制也是地方(dfng)债务风险形成的重要因素。我国目前还处在经济体制转轨的进程中，旧的经济体制正逐渐被新的经济体制所代替，政府与市场、政府与企业的关系相对模糊，地方政府债务还遗留有明显的转轨性特征，以及关系错位带来的地方政府债务风险。经济高速发展的过程中，地方政府往往聚焦于“替代(tdi)市场”而不是(b shi)“服务市场”，在可能会带来较高收益的竞争性项目上投入大量的财政资金，并伴随着大量的“投资冲动”。结果导致地方政府职能过于宽泛，增加了新的财政支出负担和扩张压

7、力，地方政府只能扩大债务规模来履行其职能，形成了新的债务风险。 1994 年的分税制改革，削弱了地方政府的财力，而财力的转移、支付的规章制度并不完善，这严重影响了地方政府的财力，无形中增加了地方政府的债务风险；虽然在计划、财政、投资、金融以及进出口等方面的权限中央政府已经逐步下放，但是并没有实质性调整中央与地方政府之间的事权。目前，政府的事权主要以地方事权为主，绝大部分的支出责任由地方财政承担导而与此对应的地方政府财力却十分有限，地方政府事权和财权已经严重不对称，很多地方政府只能依靠大规模举债来维持本地经济的发展。债务管理松散以及监督约束机制的不健全也是形成地方政府债务风险的原因。地方政府负债

8、情况极为复杂，债务融资总量也难以确切的统计，不能简单的以负债率、偿债率来估量地方政府债务风险。目前政府只是对转贷性债务有着相对较为统一(tngy)的管理，对于地方融资平台的管理并不规范，管理相对分散，在一定程度上增大了地方政府的债务风险。由于缺乏相应的债务监督管理机制，地方政府在编制预算、执行预算的时随意性较大，并没有认真分析本地的财政形势、收支状况，凭靠原始的“投资(tu z)冲动”频频举债，举债行为不规范、随意性大， 对于债务资金的使用也缺乏统一的整体规划，偿债责任不明确。因此，地方政府难以全面了解本级财政的负债现状，无法出台有效(yuxio)的防范地方债务风险的举措，使得债务风险不能得到

9、及时有效的化解，进而引发地方政府债务危机。地方政府债务管理的具体举措。建议评估债务资金。Local government association tasmania（2008）指出:中央政府应该对地方政府债务进行规制和管理。为了最好地满足地方政府资金上的需求，建议评估债务资金，这是考虑“净债务与收入的比率”的基准而提出的。 禁止地方政府因私人目的发债。Chris Edwards (2006)分析1990-2005美国地方债务总额逐年变化情况，20世纪90年代的地方债务总额相对稳定，但进入21世纪地方债总额急剧上升，州债务总额上升了39%，地方政府债务上升了61%。针对这一现状，作者认为应停止对一

10、些抱有私人目的的活动发债，对于能产生大量收入的投资，如机场、停车场等应该私营化，而不是靠政府借债来资助。同时，联邦政府应撤销对市政债券利息的免税政策。 Henmanta K. Pradhan（2003）也提及应将一些可能由私人提供的基础设施项目由私人提供。 采用回购和拍卖(pimi)等措施。日本财政部的Debt Management Report 2009中提到为应对全球金融风暴中，日本采取得各种管理政府债券市场措施，如回购，流动性拍卖和非价格竞争拍卖。 中央政府硬预算约束。Carunia Mulya Firdausy（2003）在分析印度尼西亚地方债的研究中指出中央政府要对地方政府施以硬预算

11、约束，相关管制措施应以法律形式确定(qudng)下来。作者认为应引入专门针对地方政府债务管理的规制措施，并建立起完善的管制框架，这有利于使地方债发行和地方债券市场透明化，也有利于投资者了解分析发行者的信用状况。 考虑借款成本。Poterba & Rueben (1999) 从公共管理的角度(jiod)研究发现通过立法者和选民所决定的财政法令，而不是通常所说的市场“看不见的手”，对借款成本有着重要影响。Helisse Levine-Schayowitz（2005）进一步阐明了Poterba & Rueben的观点，并认为债务政策也是影响借款成本的重要因素之一。认为那些致力于提高债务管理透明度的债

12、务政策能有效降低借款成本。 明确职责分配。欧盟Recommendation of the Government Debt Committee on Budget Policy and Financing 2009 预算报告提到，因为艰难的市场环境和更高的资金需求，需要更加关注地方政府的资产和负债管理，各级政府应优先考虑中期低风险战略。对地方政府资产和负债管理的准则目前正在起草，地方政府监管当局应尽快同意，并明确的职责分配（风险识别，管理和控制）和实施。 风险管理。马其顿共和国财政部在“Government Debt Management Strategy for the Period 2006

13、-2008 ”报告中阐述了发债的风险并对于风险管理提出了建设性意见。认为发放债务的风险：（1）再融资风险。债务额越大，还款期限(qxin)越近，再融资风险越大。（2）与债务额相关的风险。债务额越大，风险越大。（3）市场风险。市场风险取决于外汇市场上的利率与国内外的资本市场上的利率。（4）流动性风险。（5）与或有负债预期有关的风险。债务风险管理方面的建议措施有：（1）严格控制发债数量。实施审慎(shnshn)的贷款政策监测(jin c)债务的数量和配置。优化债务结构，以及优化其服务。保证立法上规范有序，寻求替代债务融资。（2）降低中长期的债务服务费用。（3）保证预算财政和债务再融资的稳定来源。在发展国内市场的同时充分利用国外市场。目前中国地方政府承担的各种债务规模已经相当大，并呈快速上升趋势，风险已经明显存在，并严重影响了当地经济发展，并甚至威胁我们的经济和社会的稳定。