非公有制人工商品林限额采伐管理制度创新探讨

1、非公有制人工商品林限额采伐管理制度创新探讨论文摘要：本研究基于制度需求主体-林农的视角，以福建省闽侯县为例，提出非公有制商品林限额采伐管理制度创新，应以市场经济体制、效劳型政府新视角及以人为本为价值取向；对公益林和商品林分别采取两种不同的采伐管理制度、科学合理地划定生态公益林、应遵循林农意愿编制人工商品林经营方案、简化非公有制人工商品林的审批手续、取消育林基金改征环境绿化税、严格实行凭证运输制度、建立林地档案、公开林业生产要素信息等思路。论文关键词：非公有制人工商品林,限额采伐管理制度,审批手续非公有制林业，就是除了国有和集体两种公有制林业以外的所有林业经营形式，其实质就是私有林业。采伐限额管

2、理制度依据用材林的消耗低于年生长量的原那么，将一定时期内在某一行政区域范围内的森林采伐量限制在一定数量范围内，制定年森林采伐限额的根本依据是用材林的年消耗底于年生长量的原那么。1987年实行森林采伐限额制度以来，森林资源过量消耗的局面得到了有效的控制，森林采伐限额制度对于最大限度地发挥森林生态效益、社会效益、经济效益都有十分积极的作用 国有造林 集体造林 个私造林 面积 比例 面积 比例 面积 比例 2004 739 106 14.3 454 61.4 179 24.3 2005 2070 235 11.4 733 35.4 1101 53.2 2006 2152 0 0 477 22.1 1

3、675 77.9 2007 2416 0 0 421 17.4 1995 82.6 2021 907 181 19.9 433 47.8 294 32.3 数据来源：闽侯县林业局营林科造林统计表因此要繁荣、开展非公有制人工商品林，必须让非公有制人工商品林自由进入市场，让市场去指导商品林生产。这是市场经济开展的本质要求，建设社会主义和谐社会的内在要求。1.2新角色：效劳型政府改革开放的三十年，政府职能从审批收费逐步过渡到效劳型。虽然政府职能有了重大转变，但在林业生产中，政府仍然沉迷于繁杂的审核、审批和收费中，以至于效劳于民的政府在林业特定管理下成为一句空话，林业部门仍然借助于林业生产的特殊性，保

4、护生态环境的重要性牢牢掌握手中的审批大权，这恰恰反映了布坎南的政府行为经济人模式。在审批中除了能为政府带来利益外，更能为政府的官员与招待者获得丰厚利润。当前，政府对林木所有权进行采伐管理，使得林农的知情权、物权、表达权等却被政府管;字给代表了，管得太死就没了活力，管;得太死就损害了林农利益，损害了政府的形象，降低政府公信力。保罗-A-萨缪尔森指出政府的一个功能是建立道路规那么，这个道路规那么使具有不同利益的个人和团体，能够追求极为不同的目标，而不至于出现公开冲突;。政府作为公共利益的代言人，其作用是弥补市场的缺乏，并使所作决策的社会效应比政府干预以前更高，否那么，政府的存在就无任何经济意义Bu

5、chamn，1972。政府主导配置林业资源，政府掌握宏微观林业生产决策权，以指令性方案和直接行政控制，这与完善社会主义市场体制是及不相称的。政府职能越位及市场竞争的缺失是我国采伐管理制度滞后的深层次原因。因此，政府要树立效劳型政策的理念，效劳好林农，促进林业生产开展。1.3新视角：以人为本构建和谐社会建设社会主义新农村应以人为本。中央一号文件明确指出个人对所有林木享有占有、使用、收益和处分的权能，要求完善林木采伐管理制度。政府应以百姓利益为重，放权于民，让投资商品林的生意人自己去思考、去经营，让他们自行在投资人工商品林得到丰厚回报后更加积极地去护林、造林、爱林，为社会创造更大的财富。本研究对闽

6、侯县200户林农对现行非公有制人工商品林采伐审批制度的满意度调查结果显示，有54%的林农对现行非公有制人工商品林采伐审批制度表示不满意，表示很满意的只有2%见表2。非公有制人工商品林采伐制度进行改革必要性调查结果显示有57%的林农对采伐制度改革具有强烈的要求见表3。在众望所归的强势下，政府应以人为本，重新考虑现行的商品林采伐制度，让林农能真正得到实惠，方便于民，这样才更有利于林区的稳定，构建和谐社会。表2现行非公有制度人工商品林采伐审批制度满意度调查单位：% 很满意 满意 一般 不满意 2 10 34 54 表3是否对现行非公有制人工商品林采伐制度进行改革调查单位：% 必须改 要改 不要改 不

7、关心 57 28 12 3 2非公有制人工商品林限额采伐管理制度创新的具体思路2.1按分类经营原那么，对生态公益林和商品林分别采取不同制度森林不仅能为国民经济建设提供木材及林副产品，更能为社会带来生态效益。由于林业生产的这种双重性，国家对森林进行了分类经营，将其划分为生态公益林和商品林。生态公益林的主要目的是为社会提供生态和社会效益，承当环境保护的重大责任，从而让商品林从沉重的生态负担中解放出来，更好地为社会主义建设提供商品材。因此按照这种分类经营原那么，对公益林和商品林分别采取两种不同的采伐管理管理制度。一是生态公益林仍然执行限额采伐制度。根据公益林的区位重要性可分为禁止采伐区、限制采伐区和

8、可适度利用采伐区。严格执行限额采伐制度。各公益林的调查数据要做到准确无误，确保采伐量的精确，对滥伐、盗伐加大处分力度确保生态公益林的数量和面积以为社会提供环境保护。二是商品林的采伐政策可适当放宽。商品林按起源可分为人工商品林和天然商品林，按权属体制又可分为公有制商品林和非公有制度商品林。天然商品林要按其立地条件来指导限额采伐。政府在规定其一定的生长期限后如十年让其采伐，但时间不可过长。人工商品林中一种由国家集体投资或资助的造林工程实施限额采伐制度。这种人工商品林应称为公有制商品林或准公有制人工商品林，政府仍有权让其为社会提供生态和社会效益。另一种为非公有制度人工商品林即除公有制以外的人工商品林

9、。这种商品林的主要目的是经济效益，其作为一种商品应准其自由进入市场，让市场规律来指导生产。林农或投资者可以根据市场的需求来生产符合市场需求的产品，消除限额采伐制度中的不利因素，简化审批程序，完善采伐审批制度，让其更贴近林农的林业生产实际。2.2科学合理地划定生态公益林建设生态公益林是党中央、国务院的一项重大决策，是实现社会和国民经济可持续开展的需要，是改善生态环境的需要，也是维护生态平衡，有效保护生物多样性，美化环境，增强森林减灾防灾功能的需要。生态公益林的建设直接为商品林的生产经营提供了强有力的生态保障，为商品林的生产开展提供了强有力的支撑，让商品林生产从沉重的生态环境负担中解放出来，更有利

10、于商品林的健康稳定开展，让商品林充分发挥出其经济效益，给林农带来财富。生态公益建设的区位十分关键，应科学合理地划定。在沿江、沿路、沿村等生态脆弱区域，一些易引起水土流失，采伐后不利林木生长、植被恢复难的重点部位一定要区划为生态公益林，只有在生态公益林科学、合理地划定后，真正承当起保护的责任，才能让生态公益林建设步入正轨，起到其保护生态环境的作用，才能让商品林更安心、放心、大胆地去生产，而不必担忧生态环境因林木的采伐而受到影响，才能让商品林最大限度地发挥经济效益，提高林农收入推进社会主义新农村建设。2.3尊重林农意愿，编制人工商品林经营方案森林经营方案是指在规定时期内森林经营的主要目标和对未来的

11、一种规划，是森林经营者为了科学、合理、有序地经营森林，充分发挥森林的生态、经济和社会效益。经营方案的编制要让林农了解其中的内容，要充分表达林农的意愿。在方案的编制过程中林农享有知情权和参与权，按照林农的预期目标来科学、合理、有序地经营。作为政府和林业部门要在方案的编制中做好效劳，提供参谋，将先进的技术传授与林农，让林农掌握当前的信息，引导林农如何去判断，选择符合自己经济利益的经营方案。按照经营单位原那么来编制森林经营方案，将经营小班内的林分因子、立地条件及林分生长状况等记录到林权证中，作为林分生长动态监测的数据，将方案落实到经营小班。作为非公有制人工商品林的林主，有权选择林木产品的规格、品种、

12、成熟期，并可以根据市场行情的变化进行调整，即市场需求什么林农就可以选择生产什么。尊重林农意愿的经营方案更有利于商品林的健康开展，更有利于林农提高经济效益，降低生产本钱，让林农得到实惠调动他们造林的积极性，实现非公有制人工商品林的良性循环。2.4简化非公有制人工商品林的审批手续森林法规定除自留地与房前屋后个人所有的零星林木外，其它林木采伐都必须申请林木采伐许可证。采伐许可证制度有效地保护了森林资源，遏制了盗伐、滥伐林木行为的发生，对维护林木有序、合法地进入市场作出了奉献。但现行的繁杂的审批手续让林农确实找不到北，从闽侯县商品林申请采伐过程中可以看出，要想获得林木的采伐许可证可谓千辛万苦。首先，要

13、将该采伐的伐区上报省林业厅核准采伐资源后才可申请报批手手续，否那么是连申请的资格都没有。而这道资质的申请一般都由林业站统一规划上报，然而林业站并不懂林农生产经营意愿、市场情况，当许多林农在需要采伐林木时却被告知省厅未核准。其次，林农在申请采伐林木时要办理?闽侯县伐区规划设计书?和?伐区调查设计书?这两种前后近乎相同的文件，且都得经过村委会、林业站、镇分管领导、资源站、林业局分管领导等众多关卡;的审核、签注，这种繁杂的申请过程浪费了林农大量的时间、精力、把林农搞得焦头烂额，导致了林农采伐本钱上升，损害了林农利益。第三，申办采伐点太少，闽侯县现只有一个办证效劳中心，全县所有林木采伐都要到办证中心办

14、理，这对交通偏远的山区造成一定影响。本研究的调查结果显示林农希望政府能为其提供一个方便、快捷的办证地点见表5-3。表4对商品林采伐审批最正确地点调查单位% 乡镇林业站 县林业局 市林业局 省林业厅 国家林业局 67 31 2 0 因此，应取消严重偏离市场经济规律的方案核准，让林农来做主；简化采伐审批手续应予以简化；应专门针对非公有制人工商品林的资源分布合理布置申办点，将采伐办证;下乡，效劳三农;，让持有合法、有效且记录详细完整，清楚的林权证的农民能根据自身的经营方案意愿来办理采伐林木手续，应尽力做到即申即批。2.5取消育林基金，改征环境绿化税育林基金也称育林费，是林业生产过程中林木采伐的单位和

15、个人在办理林木采伐许可证时，由林业部门按照木材销售收入的一定比例征收的费用。育林基金作为一定历史时期的产物至今已执行了几十年，目前仍继续执行。在方案经济时代育林基金弥补了林业生产建设中投入资金的缺乏，支持了林业生产投资需要，扩大了林业再生产，维护了林业生产的稳定性。随着林业产权制度改革全面推开，林业投资、融资出现了多元化，众多的个私、民企等注资林业，盘活了林业生产经营机制，为林业生产注入新鲜的血液，彻底改变了林业投资缺乏的现象。当前育林基金的征收、使用现状让人堪忧，省、市县三级政府各自掌控，不能按党中央国务院的要求将其全部返还给林业生产、经营者，且返还审批繁杂，造成育林基金使用效率底下，起不到

16、作用。育林基金征收的比例过大，约占销售收入20-30%，使投资者本钱增加，利润减少，返回时间漫长，影响了林业扩大再生产。2006年国家全面废止农业税，结束了实行了2600年历史的农业税，因此取消育林基金是大势所趋，为维护生态平安，保证采伐迹地及时、有效地更新，防止水土流失，可以改征环境绿化税。绿化税可按采伐的面积征收，征收额以当地每亩更新恢复采伐迹地的造林价为基准，专款专用。环境绿化税征收后，采伐林木者可以在采伐迹地更新后，凭林业或相关部门的林业生产验收单到林业绿化税部门办理退税。这样既可以保证采伐迹地的及时更新，又减少了绿化税的乱开支现象，维护了林农利益。2.6严格实行凭证运输制度凭证运输是

17、林业生产经营管理中的一项重要制度，可以遏制非法木材进入市场维护市场交易的公平、公正，还可以遏制盗伐、滥伐林木行为的发生，有利于保护森林资源。凭证运输要从源头抓起，在采伐区的采伐点进行实地检尺，凭证运输，对违规运输的行为进行处分。加强木材加工厂的运输管理，建立一支职业素质高的管理队伍，实行持证上岗，并加强林业法律、法规及政策的培训，对一些在离林区较近的木材加工企业，加大宣传力度，培育他们的生态经济人;观，促进林区的和谐开展。完善木材运输的法律法规体系，采取过硬措施，鼓励广阔执法人员发扬不怕吃苦、不怕累的精神，切实管好斧头、路头、山头，采取摸底排查、核查监理、蹲点守候等方式，做到调查取证快，出案快

18、，严厉打击违法运输木材人员的嚣张气焰。标准林业检查站、林业行政综合执法队及林业站的建设，加强对木材凭证运输监管，要求木材加工企业建立严格的木材进出仓台帐，严格实行凭证运输，并对其进行动态监管，确保木材流通的合法性，维护木材交易市场的公平公正。2.7建立林地档案林地是林木生长的载体，是森林资源的根本组成局部，保护林地就是保护人类的生存环境。林地作为一种稀缺且不可再生的资源，在森林的可持续开展中显得尤其重要，没有林地，森林和林木就失去了赖以生存的载体，更谈不上林业的可持续开展。1988年以来，国家公布了一系列林地林权的政策法规，林地的保护和管理已引起了广泛的重视，但总体情况仍不容乐观，重林木资源管

19、理、轻林地管理的思想并未扭转。从闽侯县林地资源管理现状看，由于经济的快速开展，城市化进程的进一步推进，各种根底设施的建设，造成了大量林地流失。林地一旦消失就不可再生，因此要对林地加强保护显得尤其重要，要健全林地档案，实行专人专管，对林地进行动态监测，发现违法、违规征占林地的现象、行为要及时上报、处理，确保林地的平安，以为非公有制人工商品林的建设提供林地保证。2.8公开林业生产要素信息林业生产要素信息在林业生产中是至关重要的，林农能够通过林业生产要素信息的公开市场获得自身生产的要素信息，以获得生产中的经济效益。建立健全活立木、林地资源等交易市场，维护保证信息的准确性、公平性是林业产业化开展的关键。广阔林农或投资者能根据政府部门提供的有关信息来决策林业生产，以获得预期收益，标准林地流转市场，建立健全森林资源资产评估师制度，保护森林资源资产流转的合法性，保护林农和投资者利益的同时维护了政府在林农心目中的形象。2.9以经济成熟来指导商品林所有者经营森林现行的采伐限额管理制度是方案经济时代特定时期产物，在保护生态环境方面做出了奉献。随着社会主义方案经济逐步过渡到社会主义市场经济的推进，其作为具有典型方案经济色彩的产物已不适合市场经济开展的要求，严重束缚着市场经济的开展，特别是经济高速开展的今