发展中国家的税收管理改革

1、.：.；开展中国家的税收管理改革 在WTO框架下，我国作为一个开展中国家成员方，受外部压力和内部动力的影响，一方面要与多边贸易规那么接轨，推进国家经济开展，另一方面又要思索国情条件，如行业差别和区域差别，维护国家经济平安。面临入世后的环境和要求，国家税收管理突出地面临着这样一种开展义务，即兴隆国家税制改革，如降低税率、扩展税基、堵塞漏税等，将不可防止地影响开展中国家相应地调整税制，同时，开展中国家也存在着许多不顺应的地方，如税收效率低下、税收征管不力等，亟需加以处理。有专家学者推出，我国既要放宽市场准入限制，减少非国民待遇的深度和范围，又要坚持按本国的经济政策调整税收优惠措施。在这样一个过程中

2、，国家在方案经济根底上构成并长期发生作用的税收管理如何进展改革是一个关键问题。鉴于我国经济开展阶段和我国初入世贸组织实践情况，本文重点调查较我们早先入世的其他开展中国家在税收政策方面的措施与方法、阅历与教训，以期获得应有的启示。一、根本情况二战以后，开展中国家的税收管理和税制改革受世界经济影响，曾阅历了几次较大的变革。进入新世纪，各国税收管理、税制改革与开展的主流是：降税率减负担；扩税基减优惠；简手续强管理。每次改革都起始于兴隆国家，继而在开展中国家引起反响，而入世那么促使双方日益朝着同一方向开展。现实上，在开展中国家，由于税收管理在决议高效税收体制方面的关键作用，以及在宏观经济平衡方面的重要

3、作用，税收行政改革历来是关注焦点。目前，开展中国家日益认识到，税收政策要与行政管理才干吻合，没有相应的管理变革，政策变化不会产生预期效果；良好的税收管理既能实现尽能够多的税入，又能使管理高效和实现税收协作，对实现社会公平和提高国家福利程度有决议意义。为顺应国际经济趋势和推进国内经济开展，许多开展中国家积极采取措施，提高税收管理效率，其中，拉丁美洲和东盟诸国家积极努力，应该说获得了明显效果。例如，20世纪60年代伊始，拉美国家企图借助新兴的计算机技术处理税政效率，但由于税制设计复杂，税率档次过细，税收优惠减免繁杂，偷税逃税景象严重，没有到达预期目的；到了70年代，随着城市开展和经济买卖扩展，经济

4、行为日趋规范，对公共设备和公共管理在质量上提出了更高要求，他们开场认识到单纯依托电子技术远远不够，而必需围绕税制构造合理化和税收管理现代化进展改革；进入80年代，在高额外债和宏观经济动荡的双重压力下，这些国家逐渐走上了配套性的税收管理改革的轨道。与此同时，东盟一些国家鉴于旧税制不能有效利用资源，在行政运作上失之公平，不仅难以有效地促进经济增长，也难以经过税收来弥补继续扩展的预算赤字的问题，先后进展改革，以期建立更加公平、有效和简便的税收管理体系和制度。结果是，这些开展中国家在改善税管质量上获得了不同程度的效果。阿根廷胜利地进展税收构造改革以后，已转而全面检查和调整税收管理任务，获得日益增长的税

5、入报答。据统计，1989年到1990年，阿根廷税入占GDP的比例由13%上升为20%，其中，至少有1/3的增长应源于税政改善；墨西哥经过改革，税收构造已出现显著性变化；巴西从20世纪80年代至如今，陆续出台了一系列调整税制构造、强化税收管理的改革措施，使税制趋于合理。实际阐明，在适宜条件下，开展中国家的税收效率可在相对短的时期内显著提高，而且，随税收管理情况的明显好转，在降低过高税率以及对不同纳税群体实行更加适当纳税的同时，可以添加税收并有效减少社会不公景象。当然，由于宏观经济环境问题丛生以及通货膨胀影响税收管理效率等问题，许多开展中国家税收管理改革仍任重道远。二、改革途径税收管理改革的根本目

6、的是改动行政管理资源分配，大力进展构造重组，积极利用外部资源优势，以及采取新的技术手段等来提高管理程度，添加税入。在许多国家，包括兴隆国家与开展中国家，宪法是纳税、用税的根本根据。完善的税收立法是税收管理根本权益的来源。宪法集中从三个方面做了规定，一是依法纳税是公民的根本义务，除非有例外规定，任何人不得免除纳税义务，也不得恣意增设或变卦纳税义务；二是纳税必需经过立法机关制定法律，在法律授权下进展，否那么任何机构和个人都无权纳税；三是税收的运用必需严厉置于法律的监视之下。所以，许多国家都依法治税，推进公民诚信纳税。巴西经过法律建立税种、颁行艰苦举税措施、规范各级税收管理权限、限制税收减免权益滥用

7、等。墨西哥法律规定，个人所得税起征点为雇员最低月工资收入的4倍，到达起征点的人要根据月收入额纳税。这里有两类情况，一类是每月有固定薪水的职员，包括政府公务员、企业和公司的合同职工等，他们都有固定的工资账户，政府或企业每月都会按其收入从其账户上自动扣除应缴额。另一类是自在职业者，包括企业主、医生、律师、出租车司机等，其月收入并不固定，所以税务部门对他们的监管和审查比较严厉，要求每月或每两个月都要申报纳税，并对其申报单进展抽查，详细审核各类单据，防止偷税逃税行为。墨西哥法律对偷逃税者处分严峻，罚金有时甚至超越应纳税额，假设纳税人延续逃税数月，罚金将以每月20%的速度递增；假设发现伪造单据等严重违法

8、行为，罚金可在原有根底上添加60%至90%；偷逃税情况特别严重者，还将接受司法调查，甚至坐牢。当然，墨西哥法律规定，会计师和会计师事务所可以协助 纳税人申报纳税，但绝不能弄虚作假，否那么将面临法律宽大。但会计师可在法律答应范围内，经过合法手段进展税收谋划，尽量减少纳税人的纳税额，这不属于非法行为，不影响纳税人的信誉。在开展中国家，一个共同性制约要素就是缺乏税政资源，由此产生的后果是税管人员缺乏，高薪吸引高质人才才干较差，甚至不能满足税管根本任务条件，如办公空间和计算机等。因此，税政改革战略必需着眼于现有资源的优化组合，把有限资源从非消费性义务投向更富有消费力的任务上。所以，一些国家进展税政部门

9、内部重组，划出“特殊单位来处置主要纳税人的申报和纳税事务。多数情况下，60%或70%的税入源于1%的纳税大户如大企业，因此，保证他们按时申报和交纳至关重要。与此同时，他们也很注重其他纳税人，维护中小企业的税收协作，保证税收总量的稳定和继续增长。在改革过程中，他们充分利用现代信息管理技术，使税收管理更有次序和效率。通常，开展中国家面临严重的通胀问题，如何保证这一时期的税收成为征管的重点。在改革中，他们采取了降低征收时滞对收入影响的方法：1建立预付制。20世纪70至80年代，拉美国家普遍采用预付制征收商业企业所得税。2缩短评定期和纳税期，提高纳税频率。20世纪70年代中期，智利的大企业每两周必需预

10、缴一次增值税。1987-1988年间，乌拉圭增值税纳税期缩短了将近60天。还有一些国家的每月缴税周期从20天缩短到15天甚至7天。3税款支付指数化，即在计算税款时，计账单位不用法定偿付手段，而用一种可根据一些指数如消费物价指数等进展调整的财政或税务计量单位。20多年来，巴西不断实行的是按通货膨胀调整的税制，由通货膨胀导致的税收调整已成为税收文化中的一部分。1979年到1987年，墨西哥主要经过缩短公司税的预付期和纳税期来添加税收，1987年后也开场实行税收指数化。税管改革能否胜利，简单易行是重要要素。一方面，要简化程序，如删除税收申报书中多余的信息要求，合并申报和支付单据等，使税管集中到主要事

11、务上来：1方便协作，即为纳税人下达明确的指令，绘制易懂的表格，以及提供必要的协助 和信息，改善效力质量。2监理协作，即开设和维持纳税人活期账户，建立覆盖最终极纳税人和税收代理人如银行的管理信息系统，以及设立快速管理程序来查询和追踪未申报者及其税收拖欠。墨西哥建立了相对完善的纳税信誉体系，税务管理部门对纳税人的纳税情况普通都有详细记录，作为对其信誉调查的根本根据。纳税人信誉良好，社会各部门都会为其生活和运营提供方便，否那么，生活和运营都会遇到费事。3制止不协作，即建立查询责任和有效运用惩罚。司法程序和司法机构也为实施税法和运用惩罚提供便利条件。另一方面，对小额纳税人实行复合管理。在实施增值税时，

12、最棘手的是小额纳税人的征收任务。不同国家按简化管理原那么，分别采取了不同方法。在墨西哥，凡是年销售收入不超越年最低工资7倍或者资产不超越年最低工资15倍的纳税人，可自行决议能否在销售商品或提供劳务时向购买者收取增值税，但其前提是要向税务机关申报。智利注重使每个纳税人进入增值税体系，并采取了简化管理方法：一是将小额纳税人作为普通纳税人管理。只需其对增值税的申报和计算方法比较熟习，可自愿作为普通纳税人。二是根据小额纳税人月销售情况，将其分为5个纳税等级，每个等级从低到高算出不同的销售税额，从而确定小额纳税人应纳税额；以平均销售额不超越20个纳税单位的为小额纳税人，并应到税务机关专门登记，否那么视为

13、普通纳税人。三是对一些不易监管的小额纳税人，如零售商贩、小规模粮食消费者等，由与其购销活动直接联络的企业代扣代缴，税率适当优惠。简言之，最好的方法是综合运用这些措施，协助 纳税人依法纳税，查询不协作者，惩罚不纳税者，推进税收由“低度协作走向“高度协作。开展中国家的税收管理问题较多，主要是纳税手续繁琐复杂，管理方法较为落后，税制税率也繁杂多变，使税务管理部门难以进展有效的监视管理。在巴西，一个突出的景象是税源大量流失，如1986年至1988年间，税收总额占GDP的比重渐趋下降，分别为23.86%、21.41%、19.35%.所以许多国家企图以实现计算机化为契机，变革税收管理。确实，利用计算机技术

14、能使税政管理更有效率。从2000年起，墨西哥税务部门开场鼓励和推行网上纳税，纳税人只需在财政部办的有关网站上下载相关软件和表格，就可以经过电子单据进展申报纳税。然而，实际阐明，单纯以计算机化来改善税政管理情况和提高纳税才干的方法很难奏效，胜利的税政改革不仅涉及到计算机技术的运用，而且必需伴随着重组税管根本要素，即重构制度和理顺程序等。许多国家都实行严厉的稽查制度，按照审计人员手册、凭仗其审计资历及独立任务权限加强税收征管力度。其中，主要措施就是建立纳税人单一注册制，包括姓名、企业称号、地址以及应纳税种，目的是打击偷逃税活动。一些国家为了便于核对各种信息，把税码与居民身份证号码一致起来，使一切部

15、门都用同一税码识别同一纳税人。智利从1960年起花3年时间建立了税号制度，规定任何买卖都要在发票上注明当事人的税号。然而，按照GDP计算出增值税税基，乘上税率后得出估算税额，并与实践征收税额比较，根据其差额估算偷逃税情况。最后，稽查人员经过计算机对当事人进展直接检查。另外一个主要措施是加强税收审计。一些拉美国家由于消费与收入高度集中，审计活动主要针对纳税大户进展，但由此而来的是中小纳税人偷逃税情况严重。1979至1982年，智利等国改动审计战略，把中小纳税人作为重点审计对象，使增值税收入添加了56%，其中，大额纳税人添加了17%，中等纳税人添加了87%，小额纳税人添加了186%.值得指出的是，

16、在严厉的避税经济学中，纳税人不依法履行本人的纳税义务即构成偷税漏税。具有一样性质的问题是，在开展中国家，人们不能保证一切税收官员或代纳税款单位是老实担任的。有人指出，当开征新税和提高税率时，“效率损失，即部分税入没有进入国库而是流入税务官员或单位的腰包，不会引起明显变化。为此，巴西建立内部审计任务制度，对税务系统内违法违章人员进展处置；对银行和纳税人，那么依一定程序令其补税，或课以50%至150%罚款及相应的滞纳金，情节严重者，那么移交司法机关处置。这些问题是开展中国家税管改革必需加以思索并处理的。三、阅历讨论开展中国家在税收管理改革实际中探求出一些共同方法，其中主要有：1降低税率，减轻税负。

17、泰国将最高一级所得税税率由65%降为55%；新加坡也降低了公司所得税税率。2扩展税基，保证税收。为保证税制改革胜利，保证原有财政收入程度，满足政府提供公共产品的需求，各国在降低税率、减轻税负的同时，采取了扩展税基的方法。3调整税种构造，简化纳税制度，加强稽征管理。开展中国家倾向于合并税种，一些中美洲国家对25个税种中的20个进展了合并，申报表由过去的125张减少为1张。同时，各国在税制改革中建立了严厉的税收登记制度，在管理方法上推行征、管、查三分别，实现征管手段电脑化。为堵塞税收破绽，各国都严厉稽查，严峻惩罚。在改革过程中，开展中国家的税收管理改革有假设干值得参考阅历：1获得决策层、管理层的强

18、有力的政治支持，乃至拥有某些程度的政治技巧是税收管理改革成败的关键。实际证明，即使是最好的改革战略，假设没有剧烈的政治愿望，也是注定要失败的。管理人员必需采取必要步骤，获得上级部门的全力政治支持，才干改善税收管理情况。只需获得这些保证和支持，好的改革设计和努力才干最终实现。2制定税收政策和实施管理改革战略时，必需明确该当优先思索和安排的并有相应资源的重点任务，这是税管改革能否胜利的前提条件。没有任何一种改革战略能适用于一切国家或一切条件，应从本国的实践出发。3简化税收体制，确保税制在开展中国家的“低度协作的环境中便于操作和有效运用，这是税管改革的根本条件。在很大程度上，许多拉美国家税改胜利直接

19、归因于简化行政体系和明晰政策。4强化税政管理力度，有效控制纳税人和纳税环节。为了加强税征，各国普遍实行了所得税预扣制度。目前，预扣法不仅覆盖了传统的税目，如工资、利息和股息红利，而且涵盖了各种专业费和租金。预扣是所得税征缴胜利的重要要素，然而现实阐明，假设税政管理不能有效控制预扣人和纳税人，预扣本身的作用是很弱的。所以，税政管理必需监视和控制预扣人将所得税预扣额如数上缴财政部门，必需核对所得税曾经被扣除代缴时，纳税人交纳的所得税能否可以很好地抵偿其义务。需求指出的是，开展中国家在税收协作程度方面存在着广泛差别，这不仅表达在纳税人对税收和政府的态度上，而且表现为各国税政的效率。在一个特定的社会环

20、境下，这些态度和效率受多种要素影响，如对偷税漏税的觉察程度，对税收构造公正性、复杂性和稳定性及其运作的认识程度，对政府行为价值的了解程度，以及政府行为的合法性等。四、存在问题近年来，许多专家或学者，包括经济学家、心思学家、社会学家、政治学家等，进展了大量的研讨任务，重点是偷税漏税和税收协作问题，如为什么和什么时候纳税人照章纳税或不纳税，什么影响各种惩罚，诱导会对纳税人行为产生什么影响等。但总的说来，由于开展中国家有着极为不同的税管环境，包括管理范围、买卖功能，上述探求同开展中国家亟需处理的问题关联不够。其中一个重要问题是缺乏对税收官员的分析研讨，包括审计行为、调查欺诈行为、决策规那么及其根据、可信度和有效性等。这个问题在一些开展中国家非常突出，政府缺乏对税收官员的日益监控。因此，严厉控制现金管理，亲密监视税收官员搜集和运用的信息，应是需求处理的重要问题。许多国家的阅历证明，税务官员的责任可以得到改善，如经过职能分解，充分利用银行和预扣代理人进展检查与核实，同时经过内部设立的系统，建立系统的监控和评价体系等，对税务官员进展有效管理。另外一个重要问题