社会保障制度研究

1、城乡社会保障制度研究综述中华人民共和国成立60年以来，社会保障制度作为与新中国社会、 政治、经 济发展相伴而生的制度模式，在自身不断完善与发展的同时，对促进国家经济的 增长、人民生活水平的提高、社会的稳定都起到了至关重要的作用。一、建国以来中国社会保障制度的历史变迁建国以来，我国的社会保障制度走过了一条曲折发展之路，经历了 1949-1955年的创建时期、1955 -1965年的调整时期、1966 -1977年的文革“时 期、1978 -1985年的重建时期、1986年至今的改革时期。（一）社会保障制度创建时期新中国成立后，全国社会保险工作同其他工作一样，得到了党和政府的高度 重视和大力支持。

2、从1949年到1955年，一系列发展社会保险事业的政策措施开 始制定施行，全国开始着手建立统一的社会保险制度和体系。1949年9月，中国人民政治协商会议通过的共同纲领做出要在我国”逐步实行劳动保险制度” 的决定。随着社会保障事业的蓬勃开展，实践使人们认识到在全国建立一个统一 的社会保险制度的必要性和重要性。在此背景下 ，1951年2月，由政务院公布实 行中华人民共和国劳工保险条例在一定程度上纠正了以前社会保险工作上“各 行其是”的现象，该条例于1953年经政务院修正，进一步扩大了社会保险的范围， 并提高了某些社会保险的待遇标准。劳保条例是新中国第一部关于社会保险 的法规文件，对我国社会保险制度

3、的建设以及实践产生了深远的影响。随后，国务院于1955年发布了国家机关工作人员退休、退职、病假期间待遇等3个暂行办法，确立了国家机关、事业单位职工退休、退职的制度。从 1951年劳保条例 的制定试行，到1953年经过修改后的劳保条例的公布，以及国家机关工作人 员退休、退职和病假期间生活待遇 3个暂行办法的颁布实施，标志着我国社会主 义保险体系基本建立，从此以后，我国社会保险事业进入了一个新的发展时期。（二）社会保障制度调整时期1956年，随着社会主义三大改造的完成，社会主义制度已经在全国范围内基本建立起来。为了与当时社会、经济形势发展相适应，从1956年到1965年，中央 政府对社会保障政策进

4、行了调整和完善。国家逐步修改、补充了干部和工人退休、 退职的规定，通过发布关于国家机关工作人员退休和工作年限计算等几个问题 的补充通知、国务院关于工人、职员退休处理的暂行规定使退休制度更加健 全。1958年3月，全国人民代表大会常务委员会原则上批准了 国务院关于工人、 职员退职处理的暂行规定（草案），本规定在全国工人、职员中统一了退职条件 和退职待遇标准，放宽了退职条件，适当提高了退职待遇标准，使工人、职员的退 职问题得到了比较妥善的解决。在医疗保险制度上 ，也进行了调整和完善。1965 年9月，中央在批转卫生部党委关于把卫生工作重点放到农村的报告的批示 中指出：“公费医疗应做适当改革，劳保医

5、疗制度的执行也应当适当整顿。”根据 中央的批示，卫生部、财政部发布关于改进公费医疗管理问题的通知，劳动部、 中华全总发出了关于改进企业职工劳保医疗制度几个问题的通知，这些规定使医疗保险制度更加适合当时的实际。1956年国家发布了中华人民共和国女 工保护条例（草案），加强了对女工的保护。同时，我国社会保险的范围由过去只 局限在有条件的国营企事业单位，逐步扩大到商业、外贸、粮食、供给合作社、 金融、民航、石油、地质、水产、国营农场、造林等 13个产业和部门，随着保险 范围扩大，受保人数迅速增加。到60年代中期，我国已经建立起以国家和单位为 核心、与计划经济相适应的社会保障制度。（三）社会保障制度的

6、停滞期始于1966年的“文化大革命”使中国进入“十年动乱”时期。这10年期间， 社会保障事业的发展从整体上受到严重的冲击，社会保障事业被当做“资本主义”、“修正主义”的东西加以批判，在曲折和动荡中艰难发展。1968年12月国 家撤消了负责救灾救济、社会福利等事务的内务部 ，负责劳动保险事务的工会也 陷入瘫痪状态。1969年财政部规定：国营企业一律停止提取劳动保险金，原在劳 动保险金开支的劳保费用，改在税前列支。这一规定使国家的劳动保险蜕变为企 业保险，我国的社会保险制度分割为国家、企业、乡村 3个相互封闭和脱节的板 块。“十年动乱”中主管社会福利事业的领导机关处于瘫痪状态，许多基层单位的 相应

7、机构被解散；工人文化宫、俱乐部被破坏、被抢占；许多从事这项工作的干部 和积极分子受到迫害。据统计，1978年全国社会福利事业单位只有 728所，收养 人员5. 74万人，与1964年相比,社会福利事业单位下降了 52%,收养人员数量下 降了 60%这期间，社会保障制度的建设并没有完全停滞。农村合作医疗制度在 探索中得到了迅速的发展，取得了空前的成功。到1976年，农民合作医疗制度的 参合率已达到90%Z上，在农村基本上能做到“小病不出队，中病不出社，大病不 出县”，有效地解决了农民的看病问题。农村合作医疗模式被世界银行和世界卫 生组织誉为“发展中国家解决卫生经费的唯一范例”。但从整体上看，这一

8、时期， 由于受到“文革”的冲击，各种保险设施、管理机构被取消，基金制度被废除，职 工正常的退休、退职工作被迫停止，社会保险的组织基础和财政基础被破坏殆尽， 整个保险工作陷入瘫痪，出现停滞甚至倒退的情况。（一）社会保障制度重建时期在1978年到1985年这7年期间，社会保障制度得到恢复和发展，各项社会保 障工作陆续展开。1978年2月，五届全国人大一次会议通过了中华人民共和国 宪法，其中的第48条、49条、50条分别对劳动者的福利，劳动者在年老、疾病 或者丧失劳动能力时的物质帮助，革命残疾军人、革命烈士家属等的生活保障问 题做出了原则性规定。同时国家重设民政部门，恢复其职能。1978年6月2日国

9、 务院颁布关于安置老弱病残干部的暂行办法、关于工人退休、退职的暂行办 法，这两个办法的颁布标志着国家恢复重建退休制度。1980年10月7日，国务院发布的关于老干部离职休养的暂行规定确立了我国特殊的养老制度-离休制度。1980年3月，国家劳动总局、全国总工会联合发布关于整顿和加强 劳动保险工作的通知，国营企业和集体企业开始依照通知的相关规定对由于“文 革”中断的企业社会保险工作进行了全面整顿和恢复。在社会福利、优抚和救济 方面，1984年3月，以筹集、管理和使用残疾人福利基金，举办残疾人福利事业 为己任的中国残疾人福利基金在北京成立。1984年9月30日，中共中央、国务 院发出关于帮助贫困地区尽

10、快改变面貌的通知，扶贫工作列入了国家的最高议事日程。这一时期所做的工作主要是为了解决历史遗留问题和恢复正常的社会 保障制度，对“文革”时期造成的某些后果进行挽救性的修补。（四）社会保障制度改革时期20世纪80年代中后期，随着我国国企改革的探索发展，原有的强调由国家和 单位“一管到底”的社会保障制度在新的形势下显得僵化，国家开启了建立国家、 企业、个人共同负担社会保障制度的探索。1986年，国家对劳动合同制工人退休 养老实行社会统筹制度，拉开了社会保险改革的序幕。改革一直持续至今，经历了 两个不同的阶段：.社会保障制度改革探索阶段1993 年，中国共产党十四届三中全会明确阐述了建立多层次的社会保

11、障体系的社会保障制度改变目标。在此背景下，全国人大、国务院出台了一系列社会保障方面的法律、行政法规，对职工享有的社会保险项目作出了规定、确立了社会统筹和个人账户相结合的养老保险制度改革 方案并决定在全国范围内进行医疗保险制度改革试点。1998年以来，我国建立了下岗职工基本生活保障、失业保障、城镇居民最低生活保障这三条保障线制度，保障下岗职工、失业人员及城镇困难家庭的生活。.社会保障制度改革全面深化阶段党的十六大以来，中共中央提出构建社会主义和谐社会的目标，加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系。社会保障开 始进入城乡统筹发展和制度创新完善的新阶段。 我国城乡社会保障制度发展严重 失衡，在制度设计中

12、长期忽视农村社会保障制度建设。 进入新世纪以来，党和国家 开始重视农村社会保障制度的建设。2003年，新型农村合作医疗制度在全国部分 县（市）试点。2005年国务院颁布关于解决农民工问题的若干意见，提出积极、 稳妥地解决农民工社会保障问题。2007年，国家开始在全国农村建立最低生活保 障制度。在城市，2003年国务院发布的工伤保险条例进一步完善了工伤保 险制度。2009年中央出台了深化医药卫生体制改革的意见，确立基本医疗卫生制 度回归公益性、基本公共卫生服务均等化，并逐步实现人人享有基本医疗卫生服 务的目标，体现了我国医疗卫生事业发展从理念到体制的重大改革。这一时期，国家进一步明确了社会保障制

13、度改革的目标、原则，逐步建立起了以社会保险为主体，包括社会救济、社会福利、优抚安置、住房保障以及慈善事业在内的社会 保障制度框架。但改革过程中出现的农村社会保障制度的缺失、社会保障基金供给不足、社会保障法制化进程缓慢、转制成本等问题也亟待解决，我国社会保障制度的完善仍然任重道远。二、研究现状与文献综述近年来，城乡社会保障成为理论界研究的一个热门话题，引起了厂大学者的关注，许多学者都对此进行了深入研究，并从各学科角度给出了许多有价值的建 议与对策，取得了大量研究成果，主要包括社会保障制度的基本理念、国外社会保 障制度、从多学科的角度对社会保障制度的分析、政府在社会保障制度中的定位、 以及对社会保

14、障制度子系统的研究和统筹城乡社会保障等方面，这些研究对我国当前的城乡社会保障建设和改革实践产生了巨大的推动作用。下面就对关于统筹城乡社会保障的一些主要文献作一个综述。（一）对基本理念的研究理念是行动的指南，对理念的研究能有效的指导社会保障实践的前进。鲁全、 武文莉认为“公平、平等和共享是作为社会保障制度的基本理念,它们既是建设 城乡统筹社会保障制度的思想源泉 ，也是制度建设过程中所应当遵循的基木原 则。”并指出我国现阶段的这种城乡二元社会保障制度”在一定程度上扩大了不 公平程度；使城乡居民的社会保障权、城乡社会保障制度和结果不平等”的现状。 提出我国的城乡社会保障制度建设一定要“坚持公平、平等

15、和共享的理念”，采取“反哺式”的策略，“在完善城镇社会保障制度的同时，倾注更大的财力，投入 更多的精力于农村地区的社会保障制度建设，实现农村社会保障制度的飞跃式发 展，以中短期-非同步.的方式，实现长期城乡间的同步与和谐发展。1（二）对国外社会保障的研究许多国家都己经实现了城乡社会保障一体化发展，这对我国当前的城乡社会 保障统筹改革具有指导作用。张占平、吕洁、中越魁就对发达国家社会保障的城 乡差别进行了研究，他们分别从养老保险、医疗保险和农村社会救济方面对日本、 英国、加拿大、瑞典、希腊、西班牙、葡萄牙等国的农村社会保障制度进行了详 尽的分析，指出了对我国社会保障城乡一体化的三点启示：“增加政

16、府投入，多方 面筹集社会保障基金；实现社会保障城乡一体化；建立科学规范的管理体制。”2谢 家智从政府责任定位的角度把社会保障制度分为“政府一社会型社会保障制度” 与“政府一市场一社会型社会保障制度”，分别对这两种制度的典型代表英国、 瑞典和美国、德国的社会保障制度进行了分析，对我国城乡社会保障建设中的政府责任定位进行了界定II 3（三）多学科角度的研究许多不同学科领域的学者都对城乡社会保障这一主题进行了研究，并从不同学科的角度对我国当前的城乡社会保障建设给出了很好的意见。第一，法学角度。杨华认为我国当前“社会保障义务主体在法律，政策层面上存在着法律定性不清、 义务内涵不明确、农村义务主体缺乏等

17、弊端”，并指出社会保障城乡一体化的立 法要遵循“社会保障权利平等、基本保障的普适性、有限的权利义务对等和社会 化管理”原则。4第二，社会学角度。张强指出“在我国社会保障城乡二元分割的 现状下，社会阶层结构不合理和城乡二元结构不合理直接阻碍了我国城乡社会保 障一体化的进程”，我们要通过“加快城市化进程，改变社会阶层结构，扩大中间 阶层比重；加快经济发展，缩小地区经济差异，改变城乡二元经济结构等措施”推 动社会保障城乡一体化建设的进程。5第三，经济学角度。解建立、林涛、胡豹周、 李雪萍、刘志昌从经济学的公共物品理论角度对我国城乡社会保障进行了研究。 他们论证了政府在提供农村公共物品中的责任 ，描述

18、了当前我国政府在农村公共 物品供给中的问题，包括“制度缺失、供给不足、供给体制不顺、资金缺位等”， 并从地区差异、城乡差异和农村社会保障中的养老保险、医疗保险和最低生活保 障等具体内容入手进行了详细的分析，提出了要“健全公共财政体系、加大财政 支持、完善制度建设、稳步推进各项社会保障制度改革”等措施。6第四，社会生态环境角度。梁平、滕琦、董宇翔从政治生态环境、经济生态环境和文化生态环 境三个方面探讨了统筹城乡社会保障的影响和制约效应，指出应“以科学发展观为统领，以改革和创新为动力，以城乡居民需求为导向，以完善城市社会保障功能 为核心，以加快农村社会保障建设为重点，以统筹城乡社会保障进而实现城乡

19、社 会保障一体化为出发点和落脚点”，加快城乡社会保障的统筹建设。7（四）对政府主体的研究政府是社会公共利益的代表，其核心就是要为公民提供公共服务，实现城乡 社会保障统筹发展，是政府部门的重要职责。因此，研究政府在统筹城乡社会保障 中的责任，对促进政府责任的履行具有重要作用。李景韬、谢家智、王荣珍指出 当前我国社会保障”在农村的覆盖面小、保障程度低、城乡社会保障严重失衡”的现状，提出我国需要“借鉴国外经验，发挥政府在统筹城乡社会保障方面的主 导作用；确定统筹城乡社会保障的内容与模式；建立健全相关法律法规；提供财政 支持;加强管理和监督工作”，通过促进政府职责的履行和提升政府作用实现我国 城乡社会

20、保障的统筹发展。8（六）对社会保障子系统的研究第一，对养老保障的研究。汪沉、汪继福指出“社会养老保障制度的城乡统 筹是我国城乡统筹的重要方面，是社会稳定和发展的现实需要”，提出要“建立和 完善真正意义上的农村社会养老保险制度”探索能够统筹城乡社会养老保障的新 制度、破解资金筹集和管理的难题、建立一体化的社会养老保障管理体系和完善 法律等实现社会养老保障制度城乡统筹的措施。9刘昌平运用历史学和经济学交叉分析的方法，认为“当前中国城镇基本养老保险制度还不完善，农村正式养老保 险制度缺失，要首先进一步完善城镇基本养老保险制度和新型农村社会养老保险 制度，然后在实现城乡养老保险制度衔接的基础上，通过相

21、关制度合并形成覆盖 城乡居民的养老社会保障体系。”10第二，对医疗保障的研究。赵永生、郝佳、李鹏、孙晓燕对我国当前的社会 医疗保障体系作了深入的研究，他们指出，“由于我国经济持续快速增长、城乡社 会医疗保险体系不断完善、农民承受能力大大增强等积极因素，我们可以加快城 乡医疗保障体系建设，但同时也存在政府投入不足、城乡经济发展差距大、法律 制度缺位”等障碍，因此需要“建立科学合理的筹资机制，探索基金保值增值新途 径；逐步将进城务工农民与乡镇企业职工纳入城镇职工基本医疗保险制度；将部分社会保险设计为全民共享项目，优先实现城乡一体化；在全国范围建立统一的 社会保障个人专户”等措施，进而整合我国城乡社

22、会医疗保障制度，实现构建城乡 统筹的社会医疗保障体系的目标。11而仇雨临、翟绍果、郝佳指出，长期以来 ， 我国城乡医疗保障制度呈现出嵌入二元经济社会结构的制度特征。在全民医保的背景下，城乡居民基于经济联结和社会资本的行为选择 ，需要城乡医疗保障制度 筹资、管理、支付、服务和环境的统筹衔接。统筹地区的经济发展水平是实现城 乡医保整合的重要前提，不同群体医保受益的均衡是实现城乡医保整合的重要保 障。因此，统筹城乡医疗保障的核心在于公平筹资和均等受益 ；统筹发展方向是分 阶段、有步骤地化异趋同，最终实现构建城乡居民健康保障体系的目标；统筹发展 的政策路径可从制度框架、筹资机制、统筹层次、经办资源、管

23、理体制、转移接 续等方面展开。12第三，对最低生活保障的研究。梁平、张洋指出“我国城乡最低生活保障制 度面临城乡差异、区域差异的困境”，包括“覆盖面差距大；保障水平差距明显； 民政支出分配不合理；制度化、规范化程度不同”等，这种“城乡不统一、不和谐 的制度”导致城乡差距不断扩大，严重制约了社会保障体系的构建。提出要“解 决农村低保资金困境；加速我国低保法制进程；统一低保标准测算方法，合理界定 低保对象；统一低保管理体制”等具体对策。13杨立雄指出，在实施最低生活保障 制度的过程中，由于中央政府没有规定最低生活保障标准的具体计算方法，且由于管理层次太低，造成我国最低生活保障标准多达数千个的局面，

24、大部分地区的保障标准过低，保障效果不良；且各地区间标准差距过大，影响地区统筹发展。 他进一步指出了额解决上述问题的根本之策在于：统一最低生活保障标准的计算方法，提高最低生活保障标准的管理层次。与之相配套，需要建立中央、省市 与区县的三级财政分担机制。14第四，对农民工社会保障的研究。徐红新、邓楠认为当前我国农民工社会保 障“除某些险种和个别地方外，农民工参加社会保险的比例普遍偏低，并从养老、 医疗、工伤、失业、生育等各类社会保险对我国农民工的参保现状进行了概述。 指出我国农民工社会保障水平低的根本原因在于 “我国城乡二元分割的社会经济 结构”，包括：“农民工的农民身份与我国城乡二元社会保障休系

25、的矛盾，农民工与城镇居民收入差距的矛盾，农民工的高流动性与我国社会保障体制的地域性的 矛盾,农民工、用人单位和地方政府对农民工社会保障各有顾虑，社会保障法制建 设滞后、执法力度不足。”现有的“将农民工立即纳入现行城镇社会保险制度或 建立单独的社会保险”措施都有所不足。提出了 “对农民工应当实行分层分类保 障，稳定就业的农民工参加城镇职工社会保险 ，不稳定就业农民工采取过渡性的 社会保障”等具体解决措施。15（七）对统筹城乡社会保障的研究鲁全认为“覆盖城乡的保障体系是构建社会主义和谐社会的目标的主要任务之一”，“社会保障制度是维护社会安定、协调社会关系、推动社会发展与进步 的重要制度安排，是社会

26、主义市场经济体系的四大基础性制度之一。但是当前我 国城乡社会保障存在”农村地区社会保障制度缺失、农村与城市社会保障制度的 非衔接性”等问题，损害了社会我们应和谐。该坚持”反哺是建设城乡统筹社保 制度的基本策略、项目统筹是城乡统筹社保制度的核心和明确政府责任是城乡统 筹社保制度的关键“这一基本思路，”尽快建立农村最低生活保障制度，推动城乡 统一社会救助制度的建立；为农村居民建立非缴费型的年金制度，建立流动人口 与城镇职工养老保险的衔接机制；分别完善城镇职工（居民）医疗保险制度和农村 新型合作医疗制度，加快农村地区医疗服务体系建设；根据农村居民的实际需求， 建立和完善其他相关福利保障制度”，实现城乡统筹的社会保障制度，维护社会稳 定，促进社会和谐。16刘晓红认为“统筹城乡发展是我国建设和谐社会和社会主义 新农村的重中之重，但是我国目前统筹城乡发展的难点在于保障预期恶化而 形成的存量巨大，增量刚性的农村人口”。因此应该“通过对农村居民的分化 和剥离，以改善和优化农村居民社会保障预期为导向，将建设和实施科学、系统的 社会保障体系作为首要任务，最终实现城乡统一的、覆盖全体公民的社会保障体 系，以推动城乡协调发