《公共组织理论与实践》第五讲 公共组织过程

1、第五讲公共组织过程公共组织过程的含义和意义公共组织决策过程公共组织执行过程公共组织监督过程本讲重点问题 一、 公共组织过程概述公共组织过程的含义公共组织过程的基本内容是公共组织决策、公共组织执行和公共组织监督，这三者构成了公共组织过程的三个基本阶段。 公共组织决策是公共组织过程的起点，既是公共组织执行的依据，也是公共组织监督的依据。公共组织执行则是公共组织决策得以成为客观现实的必要手段。公共组织监督是确保公共组织执行不偏离公共组织决策目标的根本保证。公共组织过程的意义第一，公共组织过程决定公共组织目标的实现。第二，公共组织过程影响公共权力配置。第三，公共组织过程影响组织结构设置格局。第四，公共

2、组织过程决定组织运行效率。第五，公共组织过程促进组织廉政建设。二、公共组织决策过程公共组织决策概述公共组织决策是指公共组织依据既定政策和法律，就公共管理中需要解决的问题，设计并选择解决方案的活动。公共组织决策的主要特点第一，从公共组织决策的主体来看第二，从公共组织决策的内容来看第三，从公共组织决策的约束范围来看第四，从公共组织决策的目的来看公共组织决策的类型：国家公共组织决策、地方公共组织决策与基层公共组织决策确定型决策、风险型决策与不确定型决策经验决策和科学决策常规性决策和非常规性决策公共组织决策地位和作用首先，公共组织决策是公共组织过程的首要环节和各项管理职能的基础。其次，公共组织决策是公

3、共组织领导者的基本职责和重要技能。再次，重大的公共组织决策直接关系到政府工作的成败和国家、社会的发展。公共组织决策原则公共组织决策原则是从公共组织决策实践中总结出来的，是对公共组织决策活动规律的概括，是公共组织决策活动的一般准则。 公共组织决策具有以下原则：（1）信息原则。（2）系统原则。（3）预测原则。（4）择优原则。（5）创新原则。（6）可行原则。（7）民主原则。（8）动态原则。公共组织决策程序公共组织决策程序是指公共组织决策过程中的逻辑顺序和基本步骤。 科学的公共组织决策程序要经过四个阶段：第一个阶段，发现问题，确定决策目标。第二个阶段，集思广益，设计决策方案。第三个阶段，评估选优，抉择

4、决策方案。第四个阶段，局部试点，修正完善方案。三、公共组织执行过程公共组织执行概述公共组织执行是公共组织过程中一个相对独立的环节，是公共组织及公共组织人员依法实施公共组织决策，以实现预期公共组织目标和社会目标的活动的总和。 理解公共组织执行的含义，应把握以下要点：第一，公共组织执行的主体是公共组织及公共组织人员。第二，公共组织执行是一种具有目标导向的活动。第三，公共组织执行是一种实施性质很强的活动。第四，公共组织执行活动具有强制性。公共组织执行的特点（1）现实性。（2）综合性。（3）目的性。（4）实效性。 （5）具体性。（6）强制性。（7）灵活性。公共组织执行的作用（1）公共组织执行决定着决策

5、方案能否实现及实现的程度。（2）公共组织执行效果是检验决策是否正确的根据。（3）公共组织执行是使原决策得到修正、补充和完善的根本途径。（4）公共组织执行是衡量公共组织及其运行状况的重要标志。公共组织执行程序1公共组织执行的准备阶段（1）制定执行计划活动；（2）一般准备活动。2公共组织执行的实施阶段（1）建立强有力的指挥中心；（2）建立健全各项工作制度；（3）要善于做好协调工作；（4）加强公共组织执行中的监控。3公共组织执行的总结阶段（1）对执行情况的检查；（2）对执行情况的评定；（3）对经验教训的总结。公共组织执行评估公共组织执行评估是指对公共组织执行活动的进展情况和效果进行评价和总结，包括公

6、共组织执行过程评估和公共组织执行效果评估两个方面。 公共组织执行评估是有计划、有步骤的活动，其基本步骤包括评估的组织准备、实施评估和撰写评估报告三个相互关联的阶段。 四、公共组织监督过程公共组织监督概述 公共组织监督是指政党、政府、社会团体和全体公民对公共组织及公共组织人员在公共管理过程中是否合理、合法所进行的监察和督导。 公共组织监督的特征：监督主体的多样性；监督对象的特定性；监督内容的广泛性；监督过程的公开性；监督依据的法定性。公共组织监督的重要性：第一，公共组织监督是公共管理的重要环节。第二，公共组织监督是依法治国的必要保障。第三，公共组织监督是公共利益的维护力量。第四，公共组织监督是科

7、学管理的有力措施。公共组织监督方式（1）质询。（2）弹劾。（3）不信任表决。（4）申诉与控告。（5）报告与汇报。（6）预算、决算与审计。（7）检查、调查与视察。（8）工作考核。公共组织监督制度（1）立法机关监督。（2）行政机关监督。（3）司法机关监督。（4）社会力量监督。（5）政党监督。公共组织过程案例公共组织决策机制问题 群体性事件频发 2012年10月22日，由于当地群众担心化工企业项目会影响生态和近海渔业养殖，宁波发生大规模群众示威游行活动，大量群众到区政府集体上访，并围堵了城区一交通路口，造成群体性事件。10月24日，宁波市镇海区政府发布关于镇海炼化一体化项目有关情况的说明，官方说明呼

8、吁村民理性表达诉求，既能实事求是反映民意，又要有利于维护社会和谐稳定大局；对于极少数别有用心造谣煽动、有违法行为、组织违法活动的，将依法惩处。经与村民不断沟通，集体堵路农民逐渐散去。近年来，中国处于环境问题敏感期，近年来由环境问题引发的群体性事件不断增多，全国多个城市发生抵制PX项目的群体性事件。2011年，大连市民游行反对PX项目，2007年厦门市民为反对PX项目自发“散步”。此外，成都、南京、青岛、漳州也发生反对PX项目的案例。其中，厦门市民以“集体散步”成功抵制的PX项目最终落户漳州。近期宁波PX事件以及四川什邡、江苏启东都发生了由环境引起的群体性事件。PX项目决策与上马宁波PX项目总投

9、资估算约558.73亿元，占地面积约422公顷，年产1500万吨炼油、120万吨乙烯。按照环保部门的要求，执行最严格的排放标准，采用先进的清洁生产工艺和技术，对工艺产品方案和主体装置组成进行优化，其中环保总投入约36亿元。镇海炼化一体化项目年产1500万吨炼油、120万吨乙烯炼，总投资约558.7亿元。是由国家化工产业振兴计划所确立的国家生产力布局重点战略项目。 但在有了厦门等城市PX项目事件的前车之鉴后，宁波市政府并未做好充足的预案，在事态恶化之前并未对公民表示出足够的尊重。当前，我国政府决策习惯于为民做主，习惯于封闭式决策，而对于与公众之间的交流和培育公民组织，仅停留在调解、劝说的层次，既

10、没有动用电视也没有动用网络。面对发达地区日渐成熟的公民意识，某些政府官员心态的转型是滞后的，以此心态与组织方式，未来会有越来越多的大规模来自于社会的压力。 政府向公众作出政策说明 在宁波民众上街游行之后，宁波市政府作出相应政策说明，以舒缓公民的情绪：项目的建设对国家海洋经济发展战略的实施和区域经济的发展具有重要的意义。炼化一体化项目按照环保部和省、市、区环保部门的要求，执行最严格的排放标准，采用先进的清洁生产工艺和技术，对工艺产品方案和主体装置组成进行优化，其中环保总投入约36亿元。目前该项目已完成部分前期工作。以目前公众与地方政府之间的信任度，以极端煽情的“最”字级句式，不可能让公众恢复信任

11、，有关方面显然应该与其他国家的环保措施进行对比，列出详尽的数据，并且公开说明一旦发生特殊情况，将会如何应对，对当地的伤害是多少？一片抗争声中，也有微弱的支持声音 事件爆发后，笔者登录知名科普网站果壳网，其中有许多理科生以及化工专业人士，认为公众对环境危害小题大作。其中有位网名叫“太田顺也”的人，进行了如下的抗辩： “镇海有着华东最大的工业港北仑港，有着最完善的石化炼化储运条件，有着最方便的原材料和成品运输条件，最熟练的技术工人，PX项目不放我们这放哪？” 一片抗争声中，也有微弱的支持声音 事件爆发后，笔者登录知名科普网站果壳网，其中有许多理科生以及化工专业人士，认为公众对环境危害小题大作。其中

12、有位网名叫“太田顺也”的人，进行了如下的抗辩： “镇海有着华东最大的工业港北仑港，有着最完善的石化炼化储运条件，有着最方便的原材料和成品运输条件，最熟练的技术工人，PX项目不放我们这放哪？” 经济理由不是公共决策的唯一理由 项目可以拉动当地的GDP，但能否解决当地村民的就业，当村民的环境受到损害之后，是否可以得到公平的补偿，这才是当地村民与市民关注的焦点。美国经济学家加里贝克在撰写的专栏中曾经指出，环境受损者应该受到得益者的补偿。假如某省开采资源污染环境，那么得益的其他省份理应进行相应的补偿，其补偿额根据当地环境受损的评估损失、以及企业收益、其他地区的收益而定。PX作为化工项目，很难找到特定的

13、收益人，有人说，我们不可能把美国穿化纤衬衫的人找出来，让他们补偿当地人的损失。这确实很难做到，但我们有另一项武器，叫做环境税或者消费税，如果国人如此认同PX是项高污染项目，那么他们理当在消费中支付税收作为专项补偿。如果他们不愿意支付，消费低了，那么恭喜，没有消费者也就没有上马PX项目的必要了。市场动力丧失，一切自然解决。而现在，PX以及下游的PTA价格坚挺，居民也就可以得到更多的补偿款。这才叫科学发展、尊重市场。 PX项目停止 2012年10月28日，宁波市经与项目投资方研究决定：“坚决不上PX项目；炼化一体化项目前期工作停止推进，再作科学论证。”这是宁波公众公民意识觉醒后抗争的胜利，也是政府

14、方面事后被动应对的必然结果。公共决策机制需要适时改变 2012年10月28日，宁波市经与项目投资方研究决定：“坚决不上PX项目；炼化一体化项目前期工作停止推进，再作科学论证。”这是宁波公众公民意识觉醒后抗争的胜利，也是政府方面事后被动应对的必然结果。针对近期宁波PX事件以及四川什邡、江苏启东都发生了由环境引起的群体性事件，环保部部长周生贤称，近几年来发生了一些由环境问题引发的群体性事件。当前，中国经济社会事业已经大为发展，在环境方面正处在敏感时期。从必然性和偶然性上来分析，这些公共决策问题大体有以下几种情况：一是未批先建，二是在环境影响评价方面有待进一步改进，三是所在地政府的执政能力问题，四是

15、有关重大项目社会风险评估的法律不健全、机制不健全。未来必须从四个方面采取措施完善公共决策机制，减少此类突发事件：加强依法环评，严格按照法律法规行事；大力推进信息公开，把环境影响评价所涉及的信息，包括各级政府所做的承诺，全部公开，接受群众监督；进一步扩大群众参与度；建立健全社会风险评价机制，从源头上预防突发事件。 日前，环保部部长周生贤称，中央和国务院已经有了明确规定，凡是重大建设项目，都要进行社会风险评估。今后，环保部门将积极主动配合有关牵头部门，全力以赴，在做好自己工作的同时，做好社会风险评估。从宁波事件可知，公民意识与现行的公共决策机制之间已经产生了剧烈的冲突。中国青年报评论员曹林在微博上表示：街头政治压力下，宁波放弃PX。不闹不解决，一闹就解决，大闹大解决，小闹小解决，