国际工程大型投资项目管理模式探讨（下）

1、国际工程大型投资工程管理形式讨论下九、PFI形式PFIPrivateFinaneInitiative，即私人主动融资，是英国政府于1992年提出，其含义是公共工程工程由私人资金启动，投资兴建，政府授予私人委托特许经营权，通过特许协议政府和工程的其他各参与方之间分担建立和运作风险。它在BT之后又一优化和创新了的公共工程融资形式。正如PFI的引入是为了增加私人局部在公共效劳的提供方面的参与一样,政府采用PFI目的在于获得有效的效劳,而并非旨在最终的建筑的所有权。在PFI下,公共部门在合同期限内因使用承包商提供的设施而向其付款。在合同完毕时,有关资产的所有权或者留给私人局部承包商,或者交回公共局部,

2、取决于原始合同条款规定。它是国际上用于开发根底设施工程的一种形式，其要领是利用私有资金来开发、施行、建立公共工程工程。公共工程的委托特许经营被认为是200年来英国建筑业最具根本性的变革，英国政府要求公共工程工程在方案阶段，必须首先考虑采用PFI方式，除非经过政府的评估部门认可该工程不宜或不能或没有私人部门参与的情况下，才能采用传统的政府财政投资兴建的方法。PFI的目的在于通过公共部门和私营企业的伙伴关系来进步资金的利用率，从而实现价值的最大化。这一政策大大改变了英国的建筑活动方式。承包商必须以实现根底设施工程全寿命周期目的为核心而绝非单纯的营造，政府也得以从传统形式下复杂全过程开发的重任中解脱

3、出来去规划更多的工程。但最根本的改变还不在这里，在于PFI使得工程公司对工程全寿命本钱进展集成化的考虑，从而使政府在整个工程投入的本钱低于传统形式下的总本钱。PFI是开发、建立和运营为核心的产业链条，承包商在PFI中获得的不单是某一环节的效益，而是不必再急着寻找下一个工程也能确保的长期回报；PFI的参与方丰富复杂：工程发起人、工程公司、投资银行、贷款银行、建立单位、设计单位、运营单位甚至用户。承包商无论是忝列其中还是兼任多角，都可以利用众多的参与方平衡和躲避工程风险；私营化的体制使得回报率更可期待。当前在英国,最大型的工程来自国防部,例如空对空加油罐方案、军事飞行培训方案、机场效劳支持等。更多

4、的典型工程是相对小额的设施建立,例如教育或民用建筑物、警察局、医院能源管理或公路照明。较大一点的包括公路、监狱、和医院用楼。PFI形式的优势在于：1它是一种吸收民间资本的有效手段。以潜在的宏大市场及利润吸引各种来源的私人资本，投资根底设施建立，这样既可以弥补本国建立资金的缺乏，也可以改变投资环境。2可减轻政府的财政负担。采用PFI方式建立的工程，其融资风险及责任均由投资者承当，政府不提供信誉担保。因此它是降低政府财政负担和债务的一种良好方式。3有利于加强管理、控制本钱。PFI工程可以引进先进的管理方法，进步工程建立速度与质量，降低工程本钱，提供更好的效劳，以较低的价格最终使消费者受益。PFI工

5、程实行的工程管理方式，能集中与工程有关的各方面专家，有利于解决工程中出现的各种问题，从而实现降低本钱、进步效益、创造利润的目的。4有利于引进先进的设计理念和技术设备。由于PFI方式采用“一揽子总承包方式，在工程设计中，工程公司中的设计人员有时会带来新的设计观念，有助于产生优秀的设计，到达创新的目的，对整个工程建立起到极大促进作用。在PFI工程的施行中，工程公司为了加速PFI的施工进度，进步施工质量，或为了达标运营，必然会引进或开发研制先进技术设备、仪表仪器等。在工程公司建完工程后，施工设备一般要折价留给当地政府所属的企业单位，从而增加了地方的技术设备，另外更多设备经国外引进后装配在消费线上，从

6、而进步了特许基建工程的技术质量程度，对政府推动技术进步产生积极影响。5PFI不会像BT方式那样使政府在特许期内完全失去对工程所有权或经营权的控制，政府在特许权期间不出让工程的所有权，可随时检查PFI的工作进展。PFI工程由于起源于英国,再加之英国政府大力宣传和推广,以PFI为方案的工程已经越来越多；但由于PFI工程的建立周期长,所以致今有近一半的工程还在进展中。当前PFI的一些热点问题讨论包括：1PFI是否提供了资金价值。在英国的许多研究统计机构经过对大量PFI案例的总结,发现PFI方式下的采购前期费用要远远高于常规采购方式的花费。这是因为PFI投标者需要提供的方案的要求比拟高,这在一定程度上

7、限制了招标的广泛性。2PFI融资是否是最经济的融资方式。一般认为,由于采用PFI融资方式客观上使得政府部门不用动用预算而获得所需效劳。但是此种方式是否是最经济的,政府部门是否真正到达了“省钱的目的,还有待工程的完成和工程带来的社会影响的评估。因为工程最终的效劳将是政府部门出资购置的产品。3PFI应用的国别范围。PFI的根本在于政府从私人处购置效劳,目前这种方式多用于社会福利性质的建立工程中,不难看出这种方式多被那些硬件根底设施相对已经较为完善的兴旺国家采用。比拟而言,开展中国家由于经济程度限制,将更多的资源投入到了能直接或间接产生经济效益的地方,而这些根底设施在国民消费中的重要性很难使政府放弃

8、其最终所有权。十、PPP形式国家私人合营公司PrivatePubliPartnership，PPP形式是国际上新近兴起的一种新型的政府与私人合作建立城市根底设施的形式。其典型的构造为：政府部门或地方政府通过政府采购形式与中标单位组成的特殊目的公司签定特许合同(特殊目的公司一般由中标的建筑公司、效劳经营公司或对工程进展投资的第三方组成的股份)由特殊目的公司负责筹资、建立及经营。政府通常与提供贷款的金融机构达成一个直接协议，这个协议不是对工程进展担保的协议，而是一个向借贷机构承诺将按与特殊目的公司签定的合同支付有关费用的协定，这个协议使特殊目的公司能比拟顺利地获得金融机构的贷款。采用这种融资形式的

9、本质是：政府通过给予私营公司长期的特许经营权和收益权来换取根底设施加快建立及有效运营。PPP形式的目的有两种，一是低层次目的，指特定工程的短期目的；二是高层次目的，指引入私人部门参与根底设施建立的综合长期合作的目的机构目的层次如表1所示。PPP形式的组织形式非常复杂，既可能包括私人营利性企业、私人非营利性组织，同时还可能包括公共非营利性组织如政府。合作各方之间不可防止地会产生不同层次、类型的利益和责任的分歧。只有政府与私人企业形成互相合作的机制，才能使得合作各方的分歧模糊化，在求同存异的前提下完成工程的目的。PPP形式的机构层次就像金字塔一样，金字塔顶部是工程所在国的政府，是引入私人部门参与根

10、底设施建立工程的有关政策的制定者。工程所在国政府对根底设施建立工程有一个完好的政策框架、目的和施行策略，对工程的建立和运营过程的参与各方进展指导和约束。金字塔中部是工程所在国政府有关机构，负责对政府政策指导方针进展解释和运用，形成详细的工程目的。金字塔的底部是工程私人参与者，通过与工程所在国政府的有关部门签署一个长期的协议或合同，协调本机构的目的、工程所在国政府的政策目的和工程所在国政府有关机构的详细目的之间的关系，尽可能使参与各方在工程进展中到达预定的目的。这种形式的一个最显著的特点就是工程所在国政府或者所属机构与工程的投资者和经营者之间的互相协调及其在工程建立中发挥的作用。其运作思路如图6

11、所示。从国外近年来的经历看，以下几个因素是成功运作PPP形式的必要条件：1政府部门的有力支持。在PPP形式中公共民营合作双方的角色和责任会随工程的不同而有所差异，但政府的总体角色和责任-为群众提供最优质的公共设施和效劳-却是始终不变的。PPP形式是提供公共设施或效劳的一种比拟有效的方式，但并不是对政府有效治理和决策的替代。在任何情况下，政府均应从保护和促进公共利益的立场出发，负责工程的总体筹划，组织招标，理顺各参与机构之间的权限和关系，降低工程总体风险等。2健全的法律法规制度。PPP工程的运作需要在法律层面上，对政府部门与企业部门在工程中需要承当的责任、义务和风险进展明确界定，保护双方利益。在

12、PPP形式下，工程设计、融资、运营、管理和维护等各个阶段都可以采纳公共民营合作，通过完善的法律法规对参与双方进展有效约束，是最大限度发挥优势和弥补缺乏的有力保证。3专业化机构和人才的支持。PPP形式的运作广泛采用工程特许经营权的方式，进展构造融资，这需要比拟复杂的法律、金融和财务等方面的知识。一方面要求政策制定参与方制定标准化、标准化的PPP交易流程，对工程的运作提供技术指导和相关政策支持；另一方面需要专业化的中介机构提供详细专业化的效劳。PPP形式的优点在于：1公共部门和私人企业在初始阶段私人企业与政府共同参与工程的识别、可行性研究、设施和融资等工程建立过程,保证了工程在技术和经济上的可行性

13、，缩短前期工作周期,使工程费用降低。2有利于转换政府职能，减轻财政负担。政府可以从繁重的事务中脱身出来，从过去的根底设施公共效劳的提供者变成一个监管的角色，从而保证质量，也可以在财政预算方面减轻政府压力。3参与工程融资的私人企业在工程前期就参与进来,有利于私人企业一开场就引入先进技术和管理经历。4政府部门和民间部门可以取长补短，发挥政府公共机构和民营机构各自的优势，弥补对方身上的缺乏。双方可以形成互利的长期目的，可以以最有效的本钱为公众提供高质量的效劳。5使工程参与各方整合组成战略联盟,对协调各方不同的利益目的起关键作用。6政府拥有一定的控制权。7应用范围广泛，该形式打破了目前的引入私人企业参

14、与公共根底设施工程组织机构的多种限制，可适用于城市供热等各类市政公用事业及道路、铁路、机尝医院、学校等。PPP形式的缺点在于：1对于政府来说,如何确定合作公司给政府增加了难度,而且在合作中要负有一定的责任,增加了政府的风险负担。2组织形式比拟复杂,增加了管理上协调的难度,对参与方的管理程度有一定的要求。3如何设定工程的回报率可能成为一个颇有争议的问题。虽然PPP形式在国外已有很多成功的案例，但在我国根本上是一个空白。我国根底设施直以来都是由政府财政支持投资建立，由国有企业垄断经营。这种根底设施建立管理的模型不仅越来越不能满足日益开展的社会经济的需要，而且政府投资在根底设施建立中存在的浪费严重、

15、效率低下、风险宏大等诸多弊病，暴露得也越来越明显，成为我国市场经济向纵深开展的一个制约因素。因此，根底设施领域投融资体制要尽快向市场化方向改革，政府在根底领域的地位和职能迫切需要转变，政府在根底设施领域作为直接投资者、直接经营者、直接监管者的职能要别离，政府在根底设施领域中的角色迫切需要改变。在这种背景下，在我国根底设施建立中引进和应用PPP形式，积极吸引民间资本参与根底设施的建立，并将其按市场化形式运作，既能有效的减轻政府财政支出的压力，以进步根底设施投资与运营的效率，同时又不会产生公共产权问题。因此，PPP形式在我国有着广泛的开展前景。但是，PPP形式在我国的应用中，以下几点应注意：1政府应由过去在公共根底设施建立中的主导角色，变为与私人企业合作提供公共效劳中的监视、指导以及合作者的角色。在这个过程中，政府应对公共根底设施建立的投融资体制进展改革，对管理制度进展创新，以便更好地发挥其监视、指导以及合作者的角色。2政府应该认真研究PPP形式及其在中