53-中美公立高等院校贷款问题探析

1、PAGE PAGE 8中美公立高高等院校贷贷款问题探探析周亚君（中国地质质大学（武汉），湖北武汉汉，4300074）摘要:我国国高等教育育实现了从从精英教育育阶段向大大众化阶段段的过渡，并并已成为名名副其实的的高等教育育大国。为为了解决高高等教育规规模扩大而而带来的资资金需求紧紧张问题，高高校纷纷将将目光转向向银行贷款款，贷款成成为继政府府拨款、学学杂费收入入之后我国国高校筹措措资金的第第三个主要要渠道。本本文选取美美国作为研研究对象，分分析中美公公立高等院院校在贷款款问题上所所存在的一一系列差异异，并在借借鉴美国高高校先进经经验的基础础上，为我我国高校贷贷款提供一一些参考性性建议。关键词:公

2、公立高等院院校；贷款；规模 The studdy onn thee loaans oof puublicc higgher insttituttionss bettweenn Chiina-AAmeriican ZZhou YajuunAbstrract: Thee higgher educcatioon inn ourr couuntryy havve reealizzed tthe ttranssitioon frrom tthe eera oof ellite educcatioon too thee eraa of popuulariized highher eeducaationn,

3、andd hass beccome the greaat poower of hhigh educcatioon.In oorderr to solvve thhe caall ffor ffund tensse prrobleem whhich the highher eeducaationn scaale eexpanndingg briings, thee uniiverssity channges in aabunddancee thee vission to tthe bbank loanns, so the bankk loaans hhas bbecomme thhe thhir

4、d mainn chaannell of raissing moneey affter the goveernmeent aalloccatioon,thhe tuuitioon annd inncideentall exppensees.Thhis aarticcle ttakess US as tthe sstudyy objject,and anallyzess a sseriees off difffereencess whiich eexistting in tthe CChinaa-Ameericaan looan pprobllem,ffinallly pproviides so

5、mee refferenntiall sugggesttionss forr ourr couuntryyunivversiitiess in loanning by aabsorrbingg thee advvanceed exxperiiencee of Amerricann Uniiverssitiees. Keey woords: Publiic hiigherr insstituutionns Loann Scaale高校贷款在在19988年前并不不受外界关关注（19998年央央属的高校校银行贷款款总额仅为为5亿元），但随着近年来一些高高校的债务务“黑洞”以被审计计署点名批批评、媒体

6、体揭露、银银行逼债、“两会”代表提案案等各种形形式公之于于众，高校校贷款开始始受到社会会各界的广广泛关注。贷款的适适度规模、风险的规规避等问题题，已成为为高等教育育进一步改改革与发展展不可回避避的问题。一、我国普普通公立高高等院校贷贷款现状随着我国高高等教育大大众化进程程的加快，高高等院校普普遍扩大了了招生规模模。为了保保证教育质质量，充足足的教育经经费是高等等教育事业业健康发展展的前提。在国家财财政投入以以及政府相相关政策的的积极引导导下，越来来越多的高高校利用银银行贷款的的方式来取取得基本建建设资金。据中国社科科院发布的的20006年:中国社会会形势与预预测显示示，20005年我国国公办高

7、校校的银行贷贷款总额已已达15000亿20000亿元，几几乎所有的的高校都有有贷款。1 另外，20007年88月由北京京大学教育育学院教育育经济所完完成的高高校负债问问题的专题题研究报报告显示，到到20022年底央属属的76所所高校贷款款总额达到到88亿，截截至20005年底贷贷款总额已已高达3336亿元，校校均贷款额额4.4亿元，平平均年度增增幅达到776%。同同样在20005年，776所高校校的总收入入是6566.66亿，校校均收入达达到8.64亿元元。目前现现有的贷款款规模已经经相当于高高校收入的的51.1%。22由此可见，我我国公立高高等院校的的贷款规模模相当巨大大，尤其是是号称国内内

8、最大的大大学吉林大学学，其贷款款数额达330亿元之之多，每年年的利息额额将近2亿亿元。目前前，高校向向银行贷款款已成为继政府府拨款、学学杂费收入入之后，高高校筹措资资金的第三三个主要渠渠道。 二、中美美公立高等等院校贷款款的横向比较较从高等教育育规模发展展历程来看看，美国、英国、日日本、澳大大利亚等一一些发达国国家的高等等院校都或或多或少向向银行贷款款，用于发发展本国的的高等教育育事业。本本文选取美美国作为研研究对象，主主要从中美美两国公立立高校贷款款的原因、方式、提提供主体以以及期限等等方面进行行比较，从从而为我国国高校贷款款提供一些些借鉴性的的参考。（一）中美美公立高校贷贷款的原因因不同美

9、国公立高高校贷款诞诞生于二十十世纪300年代，大大致经历了了两个阶段段:从二十世纪纪30至70年代代美国高校校贷款由诞诞生走向顶顶峰，而770年代至今则则逐渐走向向衰退。尽尽管高校贷贷款的总量量在增加，但但政府在其其中扮演的的角色以及及给予高校校的变相或或潜在的扶扶持却大大大减弱，而而利用资本本市场尤其其是利用发发行债券筹筹集资金，开开始取代高高校贷款，在在高校校园园基础设施施建设中扮扮演越来越越重要的作作用。33 导致美国政政府对高校校设施建设设及贷款的的资助力度度的变化主主要是由于于美国的政政治经济环环境和宏观观经济政策策的影响所所致，而后后者的变化化影响更大大。当国家家经济走向向衰退时，

10、高高校设施建建设及其贷贷款常常被被当作扩大大社会需求求、刺激经经济发展的的手段，如如19333年全国国产业复兴兴法、11950年年住宅法法、19963年高等教育育设施法和19665年高高等教育法法等几部部法案的颁颁布，不仅仅为高校住住宅建设提提供保障，而而且对高校校的教学、科研设施施建设提供供了财力上上的资助；当国家经经济持续增增长时，它它又被当作作抑制经济济增长、推推迟经济危危机爆发的的手段，如如19855年高等等教育法修正案中中废止高校校设施建设设贷款的实实施。克林顿政政府上台以以后，为了了克服由里里根、布什什当政时期期遗留下来来的由赤字字造成的宏宏观经济严严重失衡，政政府加大了了对高等教

11、教育的投入入，才使得得高校设施施建设及其其贷款在衰衰退中逐渐渐趋向平稳稳。影响我国高高校贷款行行为产生的因素素比较复杂，不能能简单的归归结为19998年开开始的高校校“扩招”，还有政政府政策的的导向、国国家财政对对教育投入入不足、高高校开展本本科教学工工作水平评评估以及其其它原因诱诱导。1、政府政政策的积极极引导1993年年中国教教育改革与与发展纲要要指出:“运用金融融、信贷手手段，融通通教育资金金，支持校校办产业，高高科技企业业以及勤工工俭学的发发展，开办办教育储蓄蓄和贷学金金等业务。”19955年通过的的中华人人民共和国国教育法也明确规规定:“国家鼓励励运用金融融、信贷手手段，支持持教育事

12、业业发展。”此外，教育育部20001年7月月印发的全国教育育事业第十十个五年计计划中明明确提出:“建立健全全符合社会会主义市场场经济体制制和政府公公共财政体体制的教育育拨款政策策和成本分分担机制，适当运用用财政、金金融、信贷贷手段发展展教育事业业，合理利用用银行贷款款，继续争取取世界银行行贷款项目目。”4 这些教育育政策的制制订为高校贷款款提供了法法律上的合合法性，大大大助长了了高校贷款款的行为。2、国家财财政对教育育的投入不不足据统计，我我国财政性性教育经费费从19998年的22032.45亿元增增加到20006年的66348.36亿元元，年均递增增16.5%；预预算内教育育经费从11998

13、年年到20006年年均递增增19.8%，增增速高于GGDP的平平均增长率率（见表11）。尽管我我国教育经经费投入有有一定的增增长，国家家财政性教教育经费占占GDP比比例也由11998年年的2.55%上上升至20006年的的3.01%，但但却一直在在3%徘徊徊，远远没有达到22020年年中国教育育发展纲要要中所提提出的实现现教育经费费投入占GGDP总量量4%的目目标。显然然，我国政政府对高等等教育的投投入还远远远滞后于高高校的发展展速度和国国民经济的的发展速度度。 表1 1998820066年我国教教育经费执执行情况统统计 年份财政性教育育经费（亿亿元）增长率（%）预算内教育育经费（亿亿元）增长

14、率（%）GDP（亿元)财政性教育育经费占GGDP的比比例（%）19982032.459.121565.5915.3117955332.5519992287.1812.5331815.7615.9888191112.7920002562.6112.0442085.6814.0778940442.8720013057.119.2992582.3823.8119593333.1920023491.414.2113114.2420.610239983.4120033580.6210.2993453.8610.91111725523.2820044465.8615.9884027.8216.622159

15、87782.7920055161.0815.5774665.6915.8441830884.82.8220066348.36235795.6124.22221087713.01资料来源:中国教育育经济信息息网，根据据19988-20007年中中国教育统统计年鉴总结所得得.（注:其中中国家财政政性教育经经费包括各各级财政对对教育的拨拨款、教育育费附加、企业办中中小学支出出以及校办办产业减免免税等项） 33、本科教学学工作水平平评估标准准的提高2003年年教育部实实施的“本科教学学工作水平平评估”，虽然在保保障高校教教学质量中中发挥了重重要作用，但但也导致了了高校贷款款规模的扩扩张。即对教育部直直

16、属院校和和地方院校校采用统一一的评估指指标体系，迫迫使外部经经费筹措能能力相对较较弱的地方方高校努力力通过银行行贷款，解解决基础建建设经费不不足，以达达到教育部部的教学评评估要求，无无形之中给高校校增加了压压力。（二）中美美两国高校校贷款的方方式不同 从从美国高校校贷款的发发展演变来来看，200世纪700年代以前前，美国高高校贷款主主要是以直直接贷款为为主，即通通常所说的的政策性贷贷款；此后后，美国高高校贷款则则由直接贷贷款逐渐转转变为担保保贷款（又又称为商业业性贷款），这这与我国当当前高校贷贷款在本质质上是相同同的。所不不同的是，美美国高校的的商业性贷贷款采取担担保贷款的的方式，而而我国高校

17、校贷款则以以信用贷款款为主。担保贷款是是指由政府府承诺在学学校不能偿偿还贷款时时，按约定定承担一般般保证责任任或连带责责任而取得得的贷款，即即当学校不不能按期归归还本息，政政府负有代代为归还的的经济责任任，它包括括保证贷款款、抵押贷贷款和质押押贷款。而而信用贷款款是指学校校依靠自身身的信誉而而无需提供供抵押品或或法人担保保向银行取取得的贷款款。由此可可以看出，信信用贷款手手续虽然比比较简便，但利利率相对较较高，且贷贷款数额受受学校名誉誉、财务状状况等方面面的限制；对银行来来说，其风风险性较大大。在美国，联联邦政府通通过经政府府授权的担担保机构为为高校向商商业银行贷贷款提供担担保，联邦邦政府则扮

18、扮演最后担担保人的角角色，为担担保机构在在担保过程程中因高校校无法还贷贷而遭受的的损失提供供全部或部部分赔偿；另外联邦邦政府还为为高校向商商业银行贷贷款提供利利息补贴。而在中国国高校贷款款的方式中中，政府在在以积极的的政策引导导高校贷款款时，却看看不到政府府所扮演的的角色，这这在一定程程度上加重重了高校还还贷的压力力，也给银银行增加了了风险。（三）其他他方面的比比较 中美美高校贷款款在贷款提提供主体、贷款期限限、利率以以及贷款资资金来源等等方面也具具有可比性性。（见表表2）表2 中美两两国高校贷贷款比较美国中国贷款提供主主体联邦、州、地方政府府或金融机机构金融机构贷款期限根据高等等教育设施施法

19、和高等教育育法的规规定:贷款期限限不少于550年期限一般为为1-3年年，个别高高校则为88-10年年，多为短短期贷款贷款利率利率较低，为为非市场利利率市场利率贷款资金来来源美国高校设设施建设贷贷款的资金金来源包括括两部分:一是联邦邦、州政府府直接或担担保贷款，二二是联邦财财政部以发发行有价证证券（有息息国债）的的形式向社社会筹集银行信贷贷款用途借贷主要针针对停车库库、学生宿宿舍楼等可可以获得收收益的经营营性项目贷款主要用用于新校区区建设，基础设施施和教学科科研用房建建设以及实实验室建设设虽然两国高高等教育在在发展过程程中，都是是靠贷款来来完成高校校基础设施施建设，但但是中美两两国高校在在贷款上

20、还还是存在着着很大的区区别。高校校贷款作为为我国高等等教育领域域内进行的的一项有别别于以往的的创新性尝尝试，目前前还处于一一个探索的的阶段，仍仍需要借鉴鉴国外的经经验，以免免走弯路。 三、规避避与化解高高校贷款风风险的对策策高校贷款虽虽在一定程程度上促进进了高等教教育的发展展，但是高高等学校在在负债办学学获取收益益的同时，也也面临着高高校贷款的的风险。基基于当前我我国高等学学校贷款所所出现的现现有债务风风险与或有有负债风险险，我们应应该树立积积极的态度度，采取相相应的对策策来规避其其风险。（一）贷前前实行合理规规划，防范范贷款风险险1、确定合合理的高校校负债规模模高校的资金金来源主要要可分为两

21、两部分:一是自有有资金（国国家财政拨拨款和学校校按政策规规定收取的的学杂费）；二是借入入资金。若若高校通过过以上两条条渠道筹集集资金用于于项目投资资时，必须须对借入资资金与自有有资金进行行比例分析析，以合理理确定负债债规模。负债自有资资金率=借入资金金/自有资资金100%一般年负债债余额应占占当年自有有资金总额额的50%-70%为宜，表明学校校有偿还债债务的能力力，财务风险险不大；否否则，表明该校负负债已经十十分沉重，财务风险险较大，会造成借借入资金沉沉淀，对银行引引发不良资资产。2、优化负负债期限结结构从债务偿还还期限长短短来说，高高校在筹资资决策时，必必须考虑长长期、中期期、短期借借款三者

22、之之间的均衡衡安排；从从财务理财财角度考虑虑，短期债务务的比重不不宜过大，三三者应有一个合合理的比例例构成，避避免还款期期过于集中中，使高校校偿还债务务的义务在在不同会计计时期较均均衡履行，从而达到负债结构最优。3、扩展高高校负债融融资方式高校筹资时时应综合考考虑、分析析和权衡各各种筹资方方式的资金金成本和风风险,采取取向银行借借款、发行行高校债券券、向外国国政府或世世界组织借借款等多种种渠道筹集集事业发展展所需资金金,努力使使各种筹资资方式达到到最优组合合,综合资资金成本最最低。债券作为一一种直接融融资手段，相相比银行贷贷款来说更更具有优势势：其一，筹筹资成本一一般比从银银行贷款要要制服的利

23、利息低；其其二，发行行债券的资资金来源一一般数额较较大，使用用起来较为为方便，而而从银行获获得贷款的的数额一般般都有限制制，而且还还往往规定定用途；最最后，发债债筹资有利利于提高高高等教育机机构的信誉誉和知名度度，因为发发行债券要要经过有关关部门的严严格审批，而而且手续也也比较繁琐琐，经过批批准发债的的高校无疑疑证明其经经营状况、发展潜力力、管理水水平等各方方面条件都都比较齐备备，而且发发行债券使使高等教育育机构与整整个社会的的接触面加加大，而高高等教育机机构如果从从银行贷款款则只与银银行发生联联系，影响响面要小得得多。（二）完善善贷中监管机机制，提高高资金使用用效率加强对高校校建设过程程和信

24、贷交交易过程的的监管力度度,是缓解解高校过度度负债问题题的重要路路径。通过贷中中监管，不不仅可以防防患于未然然,而且还还能及时发发现问题,减少损失失。首先，通过过预算审查查可以掌握握高校建设设项目的准准确资金需需求,防止止高校借项项目建设的的名义过度度贷款。其其次,对于于那些贷款款数量超过过一定标准准的项目,必须要经经相关主管管部门批准准,这样有利于于及时发现现那些重复复建设的项项目,避免免资源浪费费；也可以及及时把握高高校项目建建设的总体体方向,防防止出现重重大问题。第三,要要求高校定定期公布相相关建设项项目的信息息,提高信信息透明度度,加强社会对其监督。第四,充充分发挥审审计部门、监察部门

25、门、工会部部门的监督督作用,对对贷款项目目实施全方方位、全过过程的监控控；加强对负负责高校项项目建设的的人员和部部门的审计计和监察工工作,尽量量减少腐败败问题带来来的负面影影响。6（三）拓宽宽融资渠道道，寻求多元元资金美国是世界界上高等教教育最发达达的国家之之一，当别别国高教经经费处于“危机”状态时，仍仍能保证源源源不断的的教育经费费投入。通通过对美国国高校经费费来源的研研究，发现现在其背后后拥有一套套面向市场场且富有成成效的高校校资金运营营机制。 图图1 美美国公立高高等教育机机构经费来来源构成（单单位:%）资料来源:美国教育育部，国家家统计中心心，根据11999-20022年教育统统计摘要

26、统统计所得。（注:其中中销售和服服务收入包包括教学和和科研收入入、附属企企业、医院院等收入，捐捐赠收入包包括私人捐捐赠与助学学和基金收收入）美国高校经经费融资渠渠道主要包包括联邦、州以及地地方政府拨拨款、学杂杂费、销售售收入、科科研经费和和专利收入入、捐赠以以及其他收收入等，从从美国公立立高等教育育机构经费费来源构成成的变动趋趋势看（如如图1），政府拨拨款与学费费虽然仍然然占据较大大的比重，但但有逐年下下降的趋势势；学杂费费的变化比比例不大，从从19900-20000年期间间只上升了了2.4%，如果将将通货膨胀胀、经济发发展迅速等等因素列为为之中，则则可视为零零增长；社社会捐赠比比例增长速速度

27、较慢，但但一直呈上上升趋势；销售和服服务收入虽虽变动幅度度不大，但但所占的比比例较大，成成为美国高高校经费第第三大筹措措渠道。7近年来，我我国高等学学校经费来来源多元化化的格局也也已形成，具具体表现为为:政府拨款款虽然占据据主导地位位，但却呈呈现逐年降降低的趋势势，即由11998年年的68.8%降至至20044年的611.6%；学学杂费比例例不断上升升，20004年已达达到18.6%（见图图2）。由图22可知，我我国的高等等教育经费费来源主要要来自于政政府财政投投入与学杂杂费的收入入，20004年政府府拨款与学学杂费的收收入占800.2%，而一度被被认为在高高校形成多多元化经费费筹措机制制中最

28、具潜潜能的校办办产业和捐捐集资收入入在高校收收入中的比比例仍然处处于较低的的水平，据据有关资料料显示，我我国校办产产业和捐集集资收入在在高校收入入中的比例例仍然停留在在1%的水水平。 图2 中国国公立高等等院校教育育经费来源源构成（单单位：%）资料来源：根据19998-22006年年中国教育育统计年鉴鉴总结所得得。注：其中服服务收入包包括校办产产业和经营营收入用于于教育事业业的经费以以及高等学学校开展教教学、科研研以及辅助助活动所取取得的收入入。因此，我们们应在政府府拨款主渠渠道地位的的前提下，积极拓展展扩大非财财政性教育育经费的比比例和来源源渠道，使政府从从高等教育育的巨额投投资中逐渐渐解脱

29、出来来。除了通通过学费收收入、土地地置换、高高校后勤社社会化、BBOT融资资 BOT是英文Build-Operate-Transfer的缩写，即建设-经营-转让方式，是政府将一个基础设施项目的特许权授予承包商(一般为国际财团)。承包商在特许期内负责项目设计、融资、建设和运营，并回收成本、偿还债务、赚取利润，特许期结束后将项目所有权移交政府。等非财政性性的教育经经费来源，还还可以通过过以下途径径来拓宽融融资渠道。1、吸收社社会捐款从我国社会会捐赠发展展的历程来来看，捐赠赠管理工作作起步较晚晚。19888年安徽大大学率先成成立校董会会，成为我国国高校较早早的社会捐捐赠管理机机构。经过过二十年的的发

30、展，我我国的社会会捐赠工作作受到了普普遍重视，并并在19998年的中华人民民共和国高高等教育法法引入了了捐赠办学学的内容:“国家鼓励励企业事业业组织、社社会团体及及其他社会会组织和公公民等社会会力量依法法举办高等等学校，参参与和支持持高等教育育的改革和和发展国家鼓励励企业事业业组织、社社会团体和和个人参与与高等教育育的投入”。8但到20004年才才开始执行行教育捐赠赠免税优惠惠政策，并且申请请免税手续续繁琐在一一定程度上上影响了企企业和个人人捐赠的积积极性。因此，政府应尽尽快完善税税收配套政政策，普及税收收优惠政策策知识，简化办理理税收减免免手续的程程序；同时制定定专门的教教育捐赠法法规，明确

31、规定定捐赠人的的权利、享享受免税待待遇及对捐捐赠款用途途的知情权权等，从而而鼓励社会会捐赠高等等教育，拓宽办学学经费来源源。2、实行股股份制办学学 公公立高校股股份制办学学就是把股股份制的一一系列制度度优势引进进公立高校校，优化公立立高校的教教育资源配置。亦即即将公立高高校全部或或部分资产产(包括有有形资产和和无形资产产)合理地地折合成国国家股或法法人股，再根据学学校的发展展规划及股股份制改造造对股本结结构的要求求，向有条件件的社会团团体、基金金会、企业业及个人等等适当发行行法人股和和社会公众众股，成立一个个以办学为为目的的教教育股份公公司。9通过这种种途径可以以在短期内内迅速筹集集社会闲散散资金，扩大教育育投资资金金规模，缓解教育育投资不足足，促进社会会教育资源源合理开发发和充分利利用；教育育生产要素素得以自由由流动，教育资源源能够在全全社会范