财政支出结构存在的主要问题

1、财政支出结构存在的主要问题目前 , 我国财政支出在结构上存在一些缺陷 ,主要还是“越位”和“缺位” 的问题。由于“越位”导致财政资金紧张且过于分散, 削弱了财政的管理职能和导向功能 ; 由于“缺位” 而延缓了市场经济建设进程, 制约了经济增长和发展的潜力。因此 , 必须根据市场经济中政府的基本职能来确定财政支出方向 , 即财政支出范围仅限于“私人不愿投资的领域、私人不能办的领域和私人办不好的领域” , 将那些不属于财政支出领域的支出逐步推向市场。这是我国财政支出结构调整的基本原则。北京 9 月 23 日消息：为提高积极财政政策效率，增强财政的宏观调控能力，中国社会科学院金融研究中心李扬最近提出

2、，目前要针对财政支出中的越位和缺位现象，继续优化财政支出结构。 据经济日报报道，李扬认为，我国财政支出中仍存在着四种越位现象：一是有些企业本应由市场调节的挖潜改造资金、流动资金等由公共财政负担；二是各种补贴过多；三是各类事业费庞杂；四是行政机构和人员管理尚无法可依，致使行政支出负担过重。三种缺位表现在：一是对社会保障的支持仍不足；二是对社会公益事业供给乏力；三是对城镇公共设施建设投入偏少。 李扬分析，财政支出中的越位，挤占了稀缺的财政资源，分散了财力，不利于快速推进经济体制的根本性转变。一方面使财政支出范围过宽，影响市场机制的及早到位；另一方面容易造成财政资金使用效率低下。财政支出中的缺位，不

3、仅会使政府难以弥补市场失效的缺陷，影响经济发展后劲，而且可能扰乱国民经济分配秩序，增加企业和居民的非税负担，并会侵蚀税基和国家财政收入，从而削弱国家税收和财政的宏观调控能力。 因此， 必须继续优化财政支出结构。财政支出存在的主要问题一、目前我国财政支出存在的主要问题财政支出需求压力大，规模不断膨胀，收支矛盾加剧。党的十一届三中全会以后，我国坚持以经济建设为中心，经济体制发生了巨大的变化，经济发展获得了较高的增长速度，财政收支体制也发生了较大的变化。同时，财政收支矛盾突出，财政赤字和债务规模表现出加速膨胀的态势。 1979 年至 1995 年的 17 年间，我国有15 年出现赤字，累计赤字 28

4、14 亿元，特别是在“八五”期间，财政赤字迅速扩大，达到 1945 亿元。国债规模也不断扩大， 1980 年为 43 亿元， 1985 年为 89亿元， 1990 年为 375 亿元，到 1996 年已上升为1900 多亿元。 虽然随着投资体制的改革，财政对国有企业的投资支出有所减少，但迅速发展的社会经济对财政支出的需求却在不断增加。具体表现在以下四个方面：一是随着企业改革的深化，国有企业大量富余人员的安排、再就业培训等都要财政予以支持；二是企业被推向市场后，要求政府为企业创造良好的外部环境，承担起社会保障的责任；三是地区贫富悬殊扩大，东西部差距拉大，财政的转移支付要加大力度，提高比例；四是我

5、国要保持经济的持续增长，必须继续增加对教育、科技的投入；此外，在公共基础设施的建设方面，虽然这几年投入不少，但与我国经济迅速发展的要求仍有一定的差距，因此，不论是从理论上还是从实践上看，未来的经济发展都要求财政支出作出巨大贡献，但这些年来，财政收入不能随国民经济的增长而增长，财政收不抵支，收支缺口逐年扩大，这种状况如得不到遏制，其危害将是很大的。财政支出结构不合理， “缺位”与“越位”同时存在，以致财政该管的没有管好或管不了，管了不该管的。目前，我国财政支出结构的不合理具体表现在以下五个方面：一是国家财政投资支出不断下降， 政府调控经济的能力日趋削弱。 1981 年我国财政投资占财政总支出的比

6、重和财政投资占全社 会 固 定 资 产 投 资 的 比 重 分 别 为 20.5 和28.1 ， 1990年下降为 10.1 和 8.7 ， 到 1995年进一步降为 7.7 和 3.1 。财政投资比重的急速下降致使政府调控经济的能力逐渐削弱，无力增加对经济发展必需的基础设施、城市维护和企业改造的投入。二是财政补贴支出负担日益沉重。我国的财政补贴由价格补贴和企业亏损补贴两大类组成。 80 年代以来我国财政补贴快速增长，由 1980年的 250.14 亿元增加到 1990 年的959.68 亿元，年均递增 14.4 ，占同期财政支出的比重由18上升到24.9 。目前，由于价格改革和国有企业改革的

7、深入，一部分农副产品和日用工业品已由市场调节，财政补贴数额有所减少，由 1991 年的 884.01 亿元减少到 1995年 的 692.66 亿元，但财政补贴占财政支出的比重仍然不低， 1995 年为 8.6 ， 高于发达国家3和发展中国家5的平均水平。三是行政管理费支出不断增长，已大量挤占急需的公共支出项目。在政府财政支出总量占国民收入比重不断下降的情况下，包括公检法支出在内的行政管理费支出占国民收入的比重却不断增长。据统计，1980年我国财政支出占GD用勺比重为27.18%, 1995 年下降为 11.96 ，财政支出总量1995 年仅比 1980 年增长了 4.55 倍，而我国的行政管

8、理费支出 1980 年只占财政支出的 6.14 ， 1995年竟达 14.59 ，增长了137；行政管理费支出总额 1995 年比 1980 年增长了 12.19 倍。 由于行政管理费支出是属于比较刚性的支出，迅速膨胀后，削减往往比较困难，这又给日后控制财政支出增长带来了非常棘手的问题。四是财政对农业的支出比重下降，制约了农业产业化的发展。农业是国民经济和社会发展的基础，当前我国农业正进入向产业化发展的重要阶段，急需加大财政投资力度。但是，近些年来，我国财政的农业支出占总支出的比重却连年下降， 1992 年为10.73 ， 1993年降至 10.12 ， 1994年为 9.9 ，1995年进一

9、步下降为 9.67 ， 农业发展的后劲严重不足。五是福利保障性支出明显不足，已在一定程度上延缓了我国市场化改革进程。计划经济体制下，我国一直由“企业办社会” ，财政支出中没有真正意义上的社会保障支出，与之接近的抚恤救济支出占财政总支出的比重在19861995 年间仅为 1.7 ， 而其它国家的福利支出占财政总支出的比重一般在2050之间，社会保障支出不到位已经制约了我国市场化改革的进程。3. 财政支出管理方法落后，导致资金使用效益不高。目前我们的财政支出管理方法基本上还是粗放型的，通常做法是根据前几年支出实际平均数，再加上因物价上涨和事业发展增长部分，编制预算单位的支出预算。这样存在很多弊端：

10、一方面这种做法不仅造成了单位之间经费供应上的苦乐不均，而且导致支出中的不足和浪费。因为安排支出时采用基数加增长的办法，本身就以承认原有的支出格局为前提，各项支出往往是能增不能减，使已经变化的支出格局得不到及时调整，增强了财政支出刚性，特别是在当前的体制转轨中，一些单位的自给能力明显提高，创收规模逐渐增大，在这种情况下，继续沿用基数法，将加重财政负担。另一方面这种做法导致在预算确定之前，政府各部门及有关单位争投资、争项目；预算确定之后，财政部门按预算向政府各部门及有关单位拨款，由各个部门及有关单位自己安排使用。由于缺乏财政强有力的控制和监督，财政资金在具体使用过程中， 存在着乱支、 挪用、浪费等

11、不良现象，资金使用效益不高；一些工程项目的支出由少数人决策，缺乏透明度，容易滋生权钱交易、贪污受贿、损公肥私等腐败现象，不利于廉政建设。二、加强支出管理，振兴国家财政的对策建议要根据政府职能的变化，重新界定政府的财 政支出范围，划分各级政府的财政支出内容，控制好财政支出的规模政府财政支出是直接满足政府行使各种职能 需要的，因而财政支出的规模和范围与政府承担 的各种职责的变化具有内在联系，一般而言，政 府承担的各种职责越少，财政支出的规模就越 小，财政支出的范围就越窄；如果政府承担的职 责越多，客观上要求财政支出的规模越大，财政 支出的范围就越宽。我国政府的职责范围主要包 括为社会有效地提供行政

12、管理和国防、外交服 务；提供不能进行商业性开发和经营的基础设 施；提供教育、科学、社会保障等公共服务，进 行宏观经济管理；调节国民收入在地区间、居民 间的分配关系；制定市场经济运行的基本规范及 其法规制度；负责生态平衡、环境保护、人口控 制问题。因此，政府的财政支出范围要紧紧围绕 政府履行上述职能的实际需要来安排，要着力强 化那些代表社会共同利益和长远利益的公共性 开支，传统的“国家包下来”的方式需要改变。 同时，由于中央政府与地方政府的职能作用各有 侧重，因此，还应将财政支出内容在中央与地方 之间作适当的划分。这里很容易划分的是行政事业支出，基本上可按行政隶属关系划分，只要事权划分清楚，各级

13、政府的支出职责也基本上是清楚的，而难以分清的是投资支出职责，它是事权划分和支出职责划分的关键。是否可考虑将全国性交通、邮电、大江大河水利设施、能源、原材料工业建设的投资，全国性重大基础科研事业的支出，全国性重要自然资源和环境保护设施的投资等，由中央财政侧重承担，而将区域性交通、邮电、 农田水利、 能源、 原材料工业建设的支出，以及城市维护和基础设施建设支出，包括城市公用企业、交通、给排水公共设施、环境保护等方面的支出由地方财政侧重承担。只有这样，才能有效地控制财政支出的规模，财政才能既为社会提供合适的公共产品又适当支持经济建设，从而促进经济持续稳定发展。要随着社会主义市场经济的发展，不断调整和

14、优化财政支出结构。首先，要继续保持经济建设支出在财政支出中 所占的比重， 改变过去那种 “撒胡椒面” 的做法，集中财力，确保国民经济的重点建设事业，包括国家的基础设施、基础产业，增强其对国民经济 的支撑能力，用以带动整个经济的发展。同时财 政还要着力支持一些高新技术产业，如电子信 息、生物工程、新材料、核能、航空、航运等，用以带动产业结构的升级换代，发挥科技改造和 发展国民经济基础产业和主导产业的作用；其 次，要提高国家财政对农业的投入比重。当前最 紧迫的是真正按农业法所要求的去做，即确 保财政农业投入增长要高于同期财政收入增长, 抑制财政农业投入比重下降的趋势，这是今后一 个时期财政农业投资

15、政策的基本取向。第三，财 政要继续把支持教育作为重点，采取有效措施， 进一步提高财政支出中教育经费的比重。一方面 应保证现有预算口径的教育支出稳定增长；另一 方面应研究增设教育专项资金的新渠道，可以考 虑开征教育税，取代现在的教育费附加，将中外 各类企业都纳入征税范围，从而拓宽税基，稳定 税源，专款专用，使财政的教育支出具有更加可 靠的收入来源。第四，要采取过硬措施控制行政 支出的增长。必须根据精简、统一、效能的原贝!I, 积极推进政府机构改革。精简人员，核定经费， 并严格执行预算定额，履行预算程序、控制不合理开支。同时，要按照市场经济规律的要求，重 新界定事业单位的业务性质，对那些必须由国家

16、 兴办、财政供给的单位，应在优化资源配置的基 础上，结合单位的收费和创收情况进行规范化管 理，把一切收支统一纳入国家预算。第五，要尽 快改革我国的财政补贴政策，大力压缩财政补贴 支出。要把财政补贴既作为一个重要的经济调节 手段，又作为一种有效的稳定杠杆来加以运用， 特别是在经济体制转型期间，在社会保障制度有 待建立健全的情况下，其稳定作用的发挥就显得 尤为重要。当前，在尽快创造条件取消国有企业 经营性亏损补贴的同时，消费性补贴政策的调整 也格外引人注目。就其政策走势看，今后必须变 过去的普惠制补贴为定向补贴；变面向一切消费者的补贴为只针对低收入者的实际困难，体现社 会公平原则，有利要强化财政支

17、出管理，提高财政支出的使用 效益。（ 1 ）要引进市场竞争机制，借鉴发达国家政府采购的做法， 改革大额财政支出的管理办法。 政府采购制度是西方发达国家公共支出管理中 普遍采用的一种手段。政府采购，也称政府统一 采购或公共采购，是指各级政府为了开展日常政 务活动的需要，或为公众提供公共服务，以公开 招标为主要方式，从国内、国外市场上为财政开 支单位统一购买商品和劳务的行为。近年来，我 国一些省份借鉴西方国家的经验，进行了政府采 购的试点，收到了明显的成效，一是实行政府采 购后，可以将政府的分散采购变为集体统一采 购，从而形成规模采购，这样就有利于降低采购 成本，节约财政资金；二是以公开招标的方式采 购，可以增加政府采购的透明度；三是实行政府 采购制度，可以提高采购商品和取得劳务的质 量，避免“一对一”交易中的管理漏洞，减少资 金使用中的腐败行为。（ 2 ）要在预算编制中逐步推行零基预算法。由于零基预算是以零为起点编制预算，摆脱了基 数分配和不合理既成事实的束缚，在掌握大量关 于扩展和缩减现存规划信息量的基础上，对降低 或提高现有工作量的不同决策方案进行定量分 析，然后重新编制未来年度的资金分配计划，因而有利于切实控制财政支出和提高资金使用效果。可以这样说，零基预算是我国政府公开支出管理逐步走向规范的良