4.2政策问题的提出与确认

1、4.2 公共政策问题的提出 与确认 刘丽霞 4.2 公共政策问题的提出与确认：前面我们已经对公共政策问题的内涵、特征以及类型做了分析。但是作为政策制定基础的公共政策问题到底从何而来，它是如何发生和发现的，最终公共政策问题是如何确认的也应当是我们研究的对象。公共政策问题的确认是指对于政策问题的察觉、界定和描述的过程。从认识论的角度看，这是一个从客观事实到主观认知的过程。因此，这种主观认知是不是反映了客观存在着的政策问题的实质，对于政策问题的解决至关重要。4.2.1政策问题的提出:政策问题提出的途径 由上而下 自下而上具体的提出途径：利益群体的反映公民、舆论界或民间组织的提出 决策咨询的信息政策实

2、施的反馈政策决策的考虑思想家、专家与个人领导人的讲话，上级的文件、通报一般来说，领导人处的位置较高，能够通过视察、调查及时地发现一些带有全局性、普遍性的政策问题。上级的党政机构，可以借助于各种途径和手段进行多种形式的调研，从而能较迅速地发现政策问题，并通过下发内部文件或其它各种形式的文件通报情况。大众媒体的报导、评述在现代社会中，大众传媒具有形式多样、传输迅捷、渗透面广的特点。社会各个领域出现的大大小小的问题，其中包括政策问题，记者们都会及时地加以捕捉，借助于广播、电视、报刊、计算机网络等多种形式，通过图像、声音、文字直接或间接地加以报道、评论。民意和公众意愿的直接表达在民主意识增强、公众参与

3、面扩大、民意表达制度化的社会中，许多政策问题可以借助某些正式的渠道得到反映。比如，各级人民代表和政协委员在每年定期召开的会议上，可以以提案、甚至质询的方式反映具有代表性的政策问题。同时，他们在平时也可以通过视察，发现政策问题，并将它们及时地反映给政府部门。另外，普通公众可以通过来信、来访等形式反映各类政策问题。政策主体的直接觉察政府等公共机构有一定的调研部门和人员，定期以专题调查的方式了解社情民意，从中可以发现政策问题。具体分析 公共政策问题情境在一般情况下，如果社会的某种异常现象或状态具备了下列特征，就构成了政府需要关注的政策问题情境。政策问题情境实际上是社会公共问题已经上升为政策问题的程度

4、参照体系。出现了下列迹象，就表明某些社会公共问题有可能成为政策问题了。已经是一种客观存在的与公众期望发生差异的情况、条件、事实；已经达到一定的广度和严重程度；已经为较多公众所觉察和认知；已经出现了利益、价值和规范方面的冲突；公众中产生出来的受剥夺感与不满足感已经强烈到非采取行动不可的地步；某些社会团体已经产生一连串的表达意愿的活动；政府已经感觉到有必要采取行动。 4.2.2 政策问题的确认： 是指对于政策问题的察觉、界定和描述的过程。 从认识论的角度而言，这是一个从对客观事实的感性认识到理性认识的过渡。 问题确认是问题求解过程中最为关键的一环。对问题进行明确和系统的阐释是探求问题解决方案的有效

5、途径。通过提出恰当的疑问和进行有效的分析，那些起初看起来无法解决的问题有时就能够被重新构建，以致先前未被发现的解决方案会凸现出来。发生这种情况时，“没有解决办法就等于不存在问题”这句格言恰好可以反过来表述为：“有效地阐释问题就等于解决了一半的问题。” 中国古时候诸葛亮“空城计”和“草船借箭”的故事就是很好的例证。 没有解决方法就等于不存在问题吗？ eg: 有这样一则故事：在新西兰，一位士兵在根本不具备人力和物力条件的情况下想要建一座跨河大桥，他在河岸边发呆，情绪看起来非常低落，这时，一位毛利妇人走近他，问道：“大兵，为何这样忧郁？”士兵解释了他所面临的这个没有解决方法的难题。妇人回答道：“振作

6、起来吧！没有解决方法就等于根本不存在难题。”问题的确认 解决问题 政策分析的创造力就存在于发现和阐释问题且知道应该做什么和能够做什么。解决问题的方法很多时候来源于问题的有效确认。Eg:一位荷克斯特茨城堡指挥官的故事就表现出这个道理。那是1334年的事情，他指挥士兵抵御来自提洛尔女公爵的武装包围，围困已经持续了很长一段时间，指挥官和他的战士们只剩下一头公牛和两袋大麦粉，显然，仅靠这些东西他们支撑不了几天，他们正面临一个看似毫无解决办法的难题。然而，这位指挥官重新构建问题，分析了问题的实质，用了一个对于他的军队来说看似绝对不合理的解决方法。他杀死了那头牛，并在牛的腹腔里填满了剩下的大麦粉，命令士兵

7、将牛的尸体从陡峭的崖壁上扔到敌人营地前的牧场上。看到城堡的指挥官对被围的困境表现出如此轻蔑和不屑的态度，女公爵十分气馁，她觉得城堡里可能还有足够的给养，否则城堡的指挥官不可能做出这样的举动，所以，最后她命令放弃对城堡的围攻，撤走了她的军队。 1. 问题察觉 是指某一社会现象被人们发现并扩散，逐渐引起社会公众和政府有关部门关注的过程。 在这个过程中，人们普遍感到应该行动起来做点什么，以改变目前这种状态。但究竟做什么和怎么做，人们并没有认真去考虑。问题察觉能否实现，不仅取决于客观条件，而且还取决于相关人员的主观条件，如政治立场、思想意识、个人利益、价值观念等。问题察觉2.问题界定问题界定是指对问题

8、进行特定分析和解释的过程。 首先需要通过一定的方法对问题进行必要的归类，如根据政策问题的性质可以把其界定为政治的、经济的、文化的等；根据政策问题的作用范围可以把其界定为全局的、局部的、国际的、国内的、全国性的、地区性的等；根据政策问题的作用方式可以把其界定为指导性的（涉及指导方向方面的问题）、分配性的（涉及资源配置或利益分配方面的问题）、限制性的（涉及行为或利益限制方面的问题）等。其次需要对问题进行必要的诊断，这就像医生给病人看病一样，诊断了病情，知道病人得了什么病，才好决定治疗方向。诊断问题应主要解决两个问题：一是差距何在。一个问题的存在，实际隐含着现实状态与理想状态之间的距离，任何解决办法

9、无非都是为了缩短或消除这种距离。因而，能否准确表达这种差距，就成为能否发现解决办法的必要前提。二是原因何在。光找到差距还不够，还要弄清产生这些差距的原因。正像医生给病人量血压、测体温一样，光知道血压和体温不正常不行，他还要想办法知道是什么原因引起的高血压和发烧，否则就无法对症下药，无法标本兼治。 问题界定怎样搞好乘车秩序？我国大城市里每天需乘公共汽车的上班族，一提起公交秩序就生气。别提吵架、打架、生气、丢东西，单是那份拥挤就让人忍受不了。汽车一进站，一窝蜂拥上前去，为抢一个座位，好像什么都不顾了；经常会有想上，上不去，想下，下不来的尴尬局面；更可气的是，年轻力壮的棒小伙占着老弱病残的专座死不动

10、窝。是什么原因造成目前这样一种局面呢？是老百姓的问题，还是管理者的问题？是老百姓的素质低，还是管理者的素质低？是管理不到位，该管的没有管，还是措施不得力，想管却管不好？是“硬件”问题，还是“软件”问题？是实体性基础设施不足，还是管理制度不健全？“运动”式的乘车秩序整顿为什么收效甚微？“心中的黄线”（内化的制度）怎样建立？如果发现不了问题真正的原因，那么治理良策又从何谈起？最后，需要把问题情境转变为实质问题。问题情景实际上包含了问题牵涉的众多因素及其相互间错综复杂的关系。问题界定的主要目标就是要把复杂、混沌的问题情景总结概括为清楚明了的实质性问题。分析主要矛盾，关注重要因素，是情景转化过程中必须

11、注意的问题。问题界定 3.问题描述：问题描述是指运用可操作性语言（如运用数量的、文字的、符号的、图表的等表达方式）对问题进行明确表述的过程。例如，对于人口问题的描述，就需要准确记载一些相关的指标，并作出定性或定量的分析，如人口现有数量、人口的增长率、人口发展趋势等。这种对问题所作的描述将作为政策制定的直接“原料”输入决策系统。节日燃放烟花爆竹的案例分析： 怎样进行问题描述？ 改革开放以来，中国的烟花爆竹业伴随社会经济的日益发展和人民生活水平的不断提高而得到空前的发展机遇，一步步走向繁荣。到20世纪90年代初期，全国大中规模的烟花爆竹生产厂家已经超过一万，但仍供不应求，市场潜力很大。在这种情况下

12、，个人开办的鞭炮厂和家庭式鞭炮作坊如雨后春笋般发展开来。由于生产技术不过关，安全措施不到位，运输管理不严格，产品质量低劣，导致在生产环节、运输环节和消费环节，重大安全事故频频，惨剧不断发生，给人民的生命财产造成极大损失以北京市为例，市民过节燃放烟花爆竹这一习俗已逐渐变化成为一个社会问题。据1987年的统计，春节因燃放鞭炮，除夕夜致伤到医院就诊的就有251人， 到初五，增加到1027人。其中伤了眼睛的159人，摘除眼球的8人。除夕夜火警208起，至初三增至391起，直接经济报失上百万元。仅初一零时至一时，在燃放鞭炮最集中的这段时间里，发生火警104起，平均每35秒就发生一起。看来这项传统习俗所造

13、成的社会危害越来越大，已经渐渐发展到一个非常严重的地步，因此应该引起北京市政府决策层的高度重视了政策问题的确认与政策方案的选择注意的问题在一般的决策系统中，政策问题的确认与政策方案的选择之间往往存在着一定的裂痕。这个问题并不难理解，因为对政策问题进行确认的与直接拍板决策的总是两个系统。也就是说，察觉、界定和描述问题的人并不直接参与政策的决定，决策者更多地依赖于问题的描述而不直接参与问题的确认。这种情况在我国的决策过程中表现得尤为明显。很多政策问题的确认都是通过自下而上的报告体系来完成的。由于传统的、文化的、体制的和环境的种种原因，在这种报告链条中，经常会出现沟通的障碍和信息的失真，从而导致决策

14、的失误。因此，为了进行有效的政策制定，问题确认过程中就应注意下列两方面的问题：第一，问题描述应做到真实详尽，切忌人为夸大或缩小在现实生活中，我们不难看到，迎合上级意旨、满足个人或集团利益需要，是一般心态；夸大工作成绩、缩小存在问，是普遍现象。所以虚假与半虚假的问题描述在日常工作中并不鲜见，对决策中的正确选择构成很大障碍。因此，有时就需要建立平行的多个报告渠道，以比较和鉴别信息的真伪。 第二，尽量缩短报告链条，减少报告层次从组织原则角度出发，越级报告形式本属于不当行政行为。然而，层层报告不仅会造成时间的延缓，而且掺杂了层层的筛选与加工。由于政策问题的不确定性和多变性，时间的延误很可能就会造成题描

15、述的失真。另外，由于信息上达需要经过许多环节，过滤的层次越多就可能与所要反映的问题出入越大。所以，在政策问确认过程中，越级行为有时是完全必要的并值得鼓励的，特别是发生一些重大政策问题的时候。注意4.2.3 公共政策问题确认的障碍 在公共政策过程中，首先要在众多的问题中确认出公共政策问题，掌握问题产生的背景和原因，弄清问题的性质、涉及的范围和其对社会的影响程度等，然后据此明确政策的性质、目标。同时还要分析此项政策的实行对其他政策会产生哪些影响，以确保政策之间相互联接和匹配，避免政策之间的冲突。 然而，事实上公共部门很少能及时发现，确定或认清所有的重要问题：1 在现代社会中，各种问题都很复杂，有的

16、问题不易认清；2 许多问题隐含而不明显；3 政治人员通常为目前迫切的问题所困，没有时间注意将来的问题。4.2.4 公共政策问题确认的准则社会问题的确定客观情势确定出现强烈的公众要求形成明显的政策需要公共政策问题是政府及其所属部门职权范围内的问题公共政策问题是影响面广、社会公众普遍关心的问题影响程度4.2.5影响政策问题确认的因素政治领袖利益集团危机或特殊事件抗议活动大众传播媒介4.2.6 公共政策问题的筛选公共政策问题的筛选-是指政策研究和制定者，依据一定的筛选标准，将主要的和迫切的政策问题从政策问题集合中确认出来的活动。由于政策研究和制定部门要研究和解决的政策问题很多，不可能对每一个政策问题

17、都进行详细、细致的研究，而且有一些政策问题相关于其他的政策问题来说更具有迫切性，如果不得到马上的解决，必然会对社会产生重大的影响。因此，对政策问题的筛选就变得十分有必要。那么，什么样的政策问题是应该得到优先考虑呢？在筛选政策问题的过程中又应该遵循什么样的原则呢？一般来说，政策问题筛选的原则有以下四点：1.政策问题的筛选 所谓的政策问题筛选，是指政策研究和制定者，依据一定的筛选标准，将主要的和迫切的政策问题从政策问题集合中确认出来的活动。 政策问题筛选应遵循的原则：（1）重要性原则 （2）紧迫性原则 （3）关联性原则 （4）可解决性原则（1）重要性原则政策问题的重要性原则是指，在造成社会问题的诸

18、多政策性原因中，只有那些关键性的原因才能作为当前进入政策议程的政策问题。在进行政策问题的筛选过程中，要把重要程度较高的问题首先列出来，给予充分的重视。举例来说，党的十一届三中全会召开前，我国国民经济处于停滞状态，人民生活无法改善。造成这种局面的原因是多种多样的，但是其中最为重要的没把工作重心转移到经济建设上来，当时围绕着党的中心工作是继续“以阶段斗争为纲”，还是转到以经济建设为中心的轨道上来，展开了激烈的讨论。从那时起“以经济建设为中心”就一直是我们党和国家最重大的决策。（2）紧迫性原则政策问题紧迫性原则。它是指在诸多的社会问题中，那些最急需要解决的问题往往首先被纳入到政策议程中来。比如说我们

19、在国家在遭遇SARS病毒侵袭的过程中，如何有效地预防SARS的传播，防止其不断地蔓延就成为了一项最为紧迫的政策问题。（3）关联性原则政策问题的关联性是指，在造成社会问题的诸多政策性原因中，那些对其政策尤其是指关键政策有密切联系的问题必须作为政策问题进入政策议程。比如，计划生育政策在我国是一项基本国策。控制人口数量、提高人口素质是政策目标。导致人口膨胀的原因有很多，分析结果表明，在落后地区人口出生率往往高于发达地区，这就说明经济发展水平对人口的再生产具有重要的影响。制定改变落后地区面貌的政策因此被纳入政策议程。（4）可解决性原则政策问题的可解决性原则是指，在诸多产生社会问题的原因中，只有那些近期内