杭州市“撤村建居”社区的治理转型之路

1、杭州市撤建”区治转之 作者：郎晓波来源：社会治理 2019 第 12 郎晓波【摘 要“撤村建居社区是传统农转向现代城市社的重要空间场，也是农民实现 市民化转变的空载体。杭州市在撤村建居”过程中基于社区体制机制调适、公共服务推进、 融合化发展、市化能力提升以及史文脉传承等实践举措，走出了一条从“土地”到“空间” 的社区治理转型路，并从一般意上为推进农民市民化、社区城市化提供了经验启示。【关键词】“撤建居”社区 治理转 杭州一、研究背景诺贝尔经济学奖得者斯蒂格利茨为， 21 世纪对全人类最具影响的两件大事，一件是 新技术革命，另件是中国的城市。城乡关系变迁是任何一个国家和地区在进入工业化社会 后一

2、切社会变迁主线。马克思在资本论中也论及，城乡关系一变，整个社会的面貌也将 为之改变。2000 年来，中国城市化进程的不断深入与城市空间的进一步拓展使一些处于城 乡结合部的村庄入城区。为加强市化治理、理顺城郊农居混杂地区的治理体制，各地对于 都市村庄进行了撤村建居”的改。社会学家李培林通过对转型社区理想类型的构建，曾得 出这样的结论：落的终结和农民终结不是完全同一的过程，不是非农化、工业化和户籍改 革就能解决的，落的终结更加艰、更加漫长，一蹴而就的结果往往是造成社会的断裂。村 落的终结必然带产权的变动和社网络的重组，其间必然伴随着激烈的利益和价值冲突。村 落组织的传统本资源并不完全是代性的对立面

3、，它也可以融入或被用来构建现代化的新传 统，在所有被视对立两级的中间都存在连续谱的过渡和多样性。“撤村建居”社区在城 市化过程中具有重的功能，它既城市异质的边缘，也是替代农村成为农民融入城市并转变 成新市民的摇篮跳板。因此，“村建居”社区治理和发展需要建立一种超越“零和博弈” 的新的合作和整机制，既要依赖先农村社区先天的禀赋，同时在此基础上融入城市社区完 成资源的再建构改造，最终实现区转型和农民市民化。“撤村建居”社区是走进城市生活 的特殊“村民”体利益与权益高依附于其中的独特场域，原有社区的组织关系、网络资源、 治理结构、人际任均是 “村民”群体及所在社区谋求存发展、实现城融合的重要依。 作

4、为一个转型中共同体，既有的极因素的沿袭和传承有助于保护新市民在社区改造和发展 中的群体利益，时又是节约政府本的一种两全策略。由传统农村社区现代城市社区转，是城市化和现代化进程的一般规律。农村社会发生 着诸多积极而深的变迁，标志着国现代化进程进入一个新的历史阶段。同时，这一社会形 态带有鲜明的过性质，新旧体制织，特别是由于城乡二元社会结构的制约，以及政策实施 中的递减效应等使得这一阶段转社区一些深层次的矛盾和问题凸显，加剧了结构变化的不 稳定性，转型进任务最艰巨、困最突出的阶段。因此，必须高度重视转型期社区形态和结 构发生的深刻变及其复杂影响，握一般规律和政策取向，尽力减轻转型的“阵痛”，促进

5、社区顺利转型。年来，随着城市进程的加快，特别是 G20 峰会的举，杭州城市建设展 迅速，城市国际程度不断提升。此同时，“撤村建居”也伴随着城市化的发展而快速推进。 杭州自 1998 启动“城中村”造开始，“撤村建居”社区逐年增多并在持续增长，尽管这些 “撤村建居”社在地域上已经融城市范围，在生产生活方式上已经向市民化接轨，但是由 于其在政治、经、文化、习俗等多方面兼具城乡双面特征，因此在社区配套、人居环境、 治理体制等方面城市社区还存在定的差距。加快“撤村建居”社区的规范化建设，将其与 新常态下实现城有机更新、转变市发展方式同步推进，已经成为提高城市治理能力、实现城乡统筹和区域筹发展的必然要。

6、本文以杭州市为例，通过分析“撤村建居”社区类型及 其治理路径，提出从一般意义上进农民市民化、社区城市化的参照经验。二、杭州市“撤建居”社区的类及其治理实践杭州市从 年开展“村建居”综合配改革试点工作,是全国率开展大规模“撤 建居”改革试点市之一，城市化程走在全国的前列。 2016 年，杭州城市化率已经达到 76.2%，比全国高出 20 个百分点。过近二十年“撤建居”的推进，到 2016 年底杭州市 主城区共有 个政村“撤村建”，共形成 “撤村建居”区，原村民户籍口 37 万，外来流动人 69 万新城市社会学的代表人物马克-戈特德纳和切森首次提出了城市研 究的“社会空间角”，两位学者认为，社会因

7、素决定了人们与空间的关系，社会因素在城 市生活中无不通空间向度展开并挥作用。空间以一种特有的方式影响人们的行为和互动， 特定的社会文化空间意义的基础渊源所在，空间环境之所以有意义、具有怎样的意义以及 该意义的作用如在人的行为环境得以体现，均受到特定文化及由此形成的脉络情境的影响 。运用城市社学的有关空间理解释和研究各类“过渡型社区”的特点，可以发现，转换 模式和过渡居住间的不同使得“村建居”社区在类型上也呈现出不同的特征，从而导致相 应的社区治理难和重点也不同。（一）杭州市“村建居”社区的种类型由于城市化进程异和“撤村建居社区体制转换模式的不同，杭州市“撤村建居”社区 的具体形态也表出一定的差

8、异，体可分为：第一，就地翻牌社区（双牌社区）。即原村翻 牌后独立建制的建制社区，这部社区在当初撤村建居时基本保留了原貌，主要是进行了村 改居的原地翻牌第二，拆迁社区空巢社区）。即原社区改制以后新社区未建成，居民整体 在外过渡的社区这部分社区的用一般由基层政府统一建造，主要是为解决失地农民过渡期 内的安置问题而生，但也涉及到渡期内的管理等一系列问题。第三，回迁安置型社区。即 改制拆迁后回迁置的新型社区，安置模式来分，又分为整村安置型和混合安置型，整村安 置型是指在村土统一征用后实行体搬迁，整村集中安置的社区；混合安置型是指跨村甚至 跨街道（乡镇）拆迁涉及的多个的村民分散安置在一个小区。回迁安置型

9、社区的一个特点 是，社区里除了迁安置房小区外往往还有商品房小区，呈混合状态。从统计数据来看， 个“撤村建居”区中，原村民占区常住人口数 以上的 119 个，占 30%-70% 的有 个 占 30%以的社区有 34 个。分社区“人口倒”严重，如下区石桥社区，原民仅有 3000 余人，却有流动口 2.2 万，对整个社区的理提出了很大挑战。（二）杭州市“村建居”社区的理实践在“撤村建居”过程中，农民的域迁移、社区的空间变迁与基层社会的治理转型几乎 同时发生。农村区治理主要在基血缘、地缘的基础上开展，而改制以后的社区在农民市民 化、城市化的过中逐渐转向基于空间”的治理。空间不但是“人与事的聚合体”具体

10、呈现 的场所，同时也探析治理知识成的重要标准。当然，“撤村建居”并不意味着转型社区 从“零”开始、翻重来，而是在型空间范围内资源的重组和叠加，服务模式的整合和创新。 加快推动“撤村居”社区建设，遵循“撤村建居”社区的发展历史和空间发展规律，找准 和补齐“撤村建”社区建设中的要短板。杭州市以理顺体制机制、强化公共配套、深化治 理服务、提升居素质、挖掘社区化为重点内容，有效推动了“撤村建居”社区的规范化提 升。第一，理顺社区制机制问题，加城市化转型。只有将社区党组织、居委会、工作站与 社区经济合作社关系理顺，社区展才能进入良性有序的轨道。杭州市坚持以社区党组织为 领导核心，以职明确、关系顺畅功能互

11、补、合力共建为目标，深入探索经社分离、独立运行的有效途径。体做法包括：一明确分工各司其职。进一步明确社区党组织、居委会、公 共服务工作站和体经济组织的职，社区党组织重点发挥牵头抓总作用，引领社区总体发展 方向和发展路径社区居委会主要担社区居民自治和服务等职能，依法组织居民开展自治活 动，公共服务工站注重提供好社公共服务，集体经济组织主要承担集体资产的运营，保证 集体资产的保值值，逐步实现社其他组织和集体经济组织在人事、财务等方面的完全脱钩。 二是规范支出完保障。逐步减少体经济组织在环境卫生、道路建设、路灯管理等公共经费 上的支出，逐步化其公共服务职，对“撤村建居”后社区的管理运作、经费保障等进

12、行规 范，合理确定地财政、集体经济织对社区经费的承担比例，逐步将社区运作经费纳入财政 预算。三是发挥体经济支持作用建立健全集体经济社区支持机制，鼓励集体经济组织通过 设立社区基金会开展社区共建等式反哺社区，支持社区公益事业发展，推动社区治理和服 务创新。根据统，截至 2017 年 9 月，州市累计完成农集体经济股份作制改革 2367 个 村集体总收入约 亿。如江干区的叉社区，2016 年营性收入就有 2.55 亿元，分红 9717 万元。较好的集经济发展对“撤建居”社区给予了很大的支持，有的提供无偿使用的社区 用房，有的包揽社区的公共基础套支出，有的通过自建物业提供优质低价的物业服务，还 有的

13、以建立社区金会的模式推动区治理服务创新，形成了良好的互动。第二，强化社区共服务配套，加规范化建设。杭州市科学制定“撤村建居”社区的布 点规划，构筑职部门参与规划制的协调工作机制，重点抓好公共服务配套规划的落地，切 实加强社区配套务设施的功能整，提高社区文化、卫生、教育、综治等基础设施的覆盖率， 满足广大居民群的实际需求。具做法包括：一是注重规划在前。对回迁安置项目早规划， 早对接，按照新准，优化房屋户设计，保障施工质量，优化社区功能规划，完善公共配套， 充分征求住户意，赢得居民支持理解，为回迁工作打好基础。二是注重社区自身特点。统 筹考虑“撤村建”社区的功能、俗等问题，确保配套用房配置的实用性

14、、整体性和同步性， 特别是在红白喜用房、农用具集放置点、电瓶车集中充电点等的配套附属设施上统筹部署 并严格落实。三注重物业改善。业管理是推进“撤村建居”社区规范化管理的重要环节。 杭州市鼓励街道社区成立自主物或选聘专业物业，逐步引导居民缴纳物业费用。鼓励有条 件的街道、经济作社每年拨付一资金，用于支持物业管理，并将安置房小区物业费收缴情 况列入街道对社的考核内容。第三，深化社区理服务创新，加融合化发展。具体做法包括：一是强化社区治理功能。 在充分发挥党组的领导核心作用础上，以社区“大党建”引领社区治理和服务创新，最大 限度地整合社区源，最大限度地挥“撤村建居”社区的本土优势，以丰富的社区活动和

15、特 色的社区服务引居民融入城市。是强化队伍建设。对于“撤村建居”社区，科学设定选人 标准，扩宽用人野，在坚持德才备、政治上靠得住、工作上有本事等高标准的前提下，适 当地兼顾地缘和缘标准，择优选本土的合适人选，以便更好地融入群众开展工作。同时， 杭州市不断加大原村干部转岗人的培训力度，设置符合“撤村建居”社区实际的岗位、业 务、学历培训课，使他们逐步转角色适应城市基层治理方式，不断提高知识化、专业化水 平。三是强化服供给。在大力推公共服务体系建设的同时，重点关注“撤村建居”社区老 年人多、小孩子、需就业人员多外来人口多的特点，提供更有针对性的社区服务，并加大 对本土社区社会织的培育，为“村建居”

16、社区的规范提升充实正能量。第四，推动社区民素质提升，加市民化进程。“撤村建居”，关键在人。只有不断提 高社区居民素质推动市民化，才加快“撤村建居”社区的城市化进程。具体做法包括：一 是教育引导转变想观念。依托社学校、道德大讲堂等特色载体，多开展以“新市民、新形 象、新生活”为涵、涵盖“理财识、文明礼仪、法制教育、技能培训”等内容的主题活动， 逐渐改变与城市明不相适应的遗陋俗，营造积极向上的社会氛围。二是创新载体充实居民 生活。加大投入设文体活动中心发动力量打造文体队伍，充实社区文化资源，让失地农民 有更多更好的公的、合适他们需的交流场所，鼓励和引导失地农民利用闲余时间开展公共 文化活动，丰富众

17、业余生活，提居民的整体素质，促进村民向市民转变，使他们主动接受城市文化，在活中品味城市生活乐趣。三是反面警示树立文明新风。通过编印典型反面教 育教材，以现身法、案例分析等式，结合法制教育进村社、“电影下乡”等途径，以身边 人、身边事警示大被征地农民远“黄赌毒”，营造“树新风、禁赌毒、促和谐”的良好风 气。第五，注重社区史文脉延续，营共同体氛围。“撤村建居”社区的组织结构虽然已经 改变原有的农业状态，但仍保留较为浓厚的“乡村气息”，并在历史发展的积淀中凝聚了 丰富的社会资源如熟人社会、情认同、村规民约等，为营造社区共同体提供了非常好的基 础。在“撤村建”社区的建设中杭州市充分利用历史积淀来助推社

18、区治理，增强社区凝聚 力和向心力。具做法包括：一是住“乡愁”。在“撤村建居”前，对原有的村容村貌和村 落标志物等作影记录保留，注重村庄历史文化碎片的整理和挖掘，后期因地制宜设置村史 陈列、非物质文遗产等特色文化示设施，帮助社区留住乡情记忆，让更多的社区居民追寻 传统、铭记历史如拱墅区的善贤区、蔡马社区等，不管是在安置房建设、公共服务配套， 还是在物业管理环境整治等方面都达到了高标准高要求，特别是善贤社区专门开辟了开心 农场，设立村史列馆，很好地传了原有历史文化使得乡愁得以延续。二是培育精神。强化 文化引领能力，育社区精神，倡移风易俗，形成与邻为善、以邻为伴、守望相助的良好氛 围。注重“撤村居”

19、社区居民公、村规民约的制订修订，形成具有特色的社区“小法”， 做到既能规范行，又能奖优罚劣三是营造空间。充分利用社区公共配套设施、社区配套用 房、邻里中心等间，建设具有特的社区公共空间和载体，面向居民传承传统文化、弘扬主 流价值、增加邻关系，打造开放融、富有本土特色和亲和力的社区氛围。三、杭州市“撤建居”社区治理经验启示从杭州市“撤村居”社区治理实来看，无论是就地改制还是拆迁安置都始终围绕农民 市民化、空间城化的总体要求，住农村社区转型和农民市民化的一般规律，积极通过政策 引导和激励减轻型的难度和阵痛传统农村是基于血缘、地缘纽带形成的熟人社会，作为初 级共同体，农村会治理在很大程上依赖于以村规

20、民约为核心的“隐形的制度”。行为者 对村规民约等相熟悉，外在的规和舆论影响逐渐被内化为自身的行为习惯，成为村民自治 的基础。但是在型过程中，这一式逐渐面临解体，基于集体经济的“利益关联”成为地缘、 血缘之上联结社居民的新的纽带并且，集体经济合作社作为社区城市化的缓冲带，也充当 起社区治理和社发展的强大支柱当然，“嵌入社会”的过渡形式也在很大程度上加剧了改 制社区边界的凝，不利于城市化展，集体经济合作社终将走上市场化的道路而消融在城市 发展的浪潮中，而代之的是以异性为主的“陌生人社会”。从这个角度来看，杭州市“撤 村建居”社区治转型之路为消弭市化转型的阵痛提供了重要的经验启示。（一）“撤村建”作

21、为过渡方式农民市民化和空间城市化的理性选择“撤村建居”社的转型主要表现五个方面：首先，农业用地向非农业用地过渡和转化； 其次，单业农户兼业农户或纯非户过渡和转变；第三，农村生活方式向城市生活方式过渡 和转变；第四，区人口集中，由一的村民向多元社区居民转变；最后，“过渡社区”构建 新的社会空间与会网络以适应新社区的社会环境，实现经济与社会的平稳过渡。杭州市在 “撤村建居”社治理中始终明确抓住了这一主线。第一，“撤村建居”降低了政府城市化 的成本。在中国农村无论是走工化或是城市化的道路，都脱离不了城乡二元体制的困境与 限制。因此，城化在波及农民利的同时需要一个补偿机制的建立，而这一过程高昂的谈判

22、成本常常使地方府的基层工作精力竭，无所作为。在这一特殊阶段，杭州市在改制过程中 以政策激励（留地的开发）方式这些问题就地解决，保障村民土地补偿、就业安置、养老 保险等方面的利，是一个特殊情下的理性选择。第二，“撤村建居”保证了村民的可持续 生计。要解决失农民的问题，“持续生计”是一个比现在常用的“就业”或“弹性就业” 内涵更深、外延广因而更具生命的概念。“持续生计”是联合国从上个世纪 90 年代来一直倡导的一个概：“它从一开始是要维系或提高资源的生产力，保证对财产、资源及收入 活动的拥有和获，而且要储备并耗足够的食品和现金，以满足基本的需要。”改制社区将 现有的集体经济化以股份的方式配给农民，

23、是使失地农民获得可持续生计的可行之策。第 三，“撤村建居建立了市民化的好平台。在“撤村建居”社区中，农民完成了最初的市民 化训练，成为农的完全市民化的个缓冲带，可以有效避免剧烈城市化带来的心理、生活的 冲击。在这个过中，农民将实现身在生活方式、思维方式、生存方式和身份认同等方面的 现代性转变。于社区居民自身质还未能适应城市化要求，思想观念和行为方式亟待转变。 “撤村建居”社为推动社区成员够积极参与到城市化创造了各种条件：通过提供社区就业 岗位和就业技能面的培训，逐步变部分农民依赖“分红”不思进取的“食利者”的生活方 式，提高了就业力；每年固定分也提高了村民的生活水平，逐步促进广大社区成员观念和

24、 生活方式城市化（二）地方政府推进“撤村建居社区转型的能动者和引导者“能动者指的是度创新的决定者执行者和参与者，既包括个人也包括团体。而核心的 能动者主要指决者和执行者。”显然，在“撤村建居”社区治理中，地方政府扮演着不可 或缺的角色，主体现在两个方面第一，地方政府是“撤村建居”社区生成的能动者。目前 大量形成和存在“撤村建居”社，大都是在被动中形成的。在城市化浪潮中，地方政府迫 于赶超型经济和力型体制，追求速的城市化，由此面临着诸多困境。在城市人口自然增长 率低于农村的现下，在流动人口由户籍等诸因素不能为地方政府接受的条件下，将城市近 郊的农民变成市，成了中国城市最常见亦是成本最低的一种方式

25、。同时，作为一种稀缺性 资源，土地在现城市中具有独特位。但由此，地方政府也面临失地农民的安置问题，而集 中安置是成本最的一种安置方式在社区改制过程当中，农民本身不具备足够的发言权，地 方政府成为了主。地方政府是过社区形成的发起者、推动者和建设者，在过渡社区管理和 发展中发挥重要响作用。第二，方政府是“撤村建居”社区治理转型的引导者。社区改制 面临着复杂的治问题，某种程度，我们之所以关注“撤村建居”社区，不在于其建立过程 中存在的地方政主导而在于其建后存在的治理上的问题。“撤村建居”社区建立后，由于 居民自治组织的完善以及相当程的“内卷化”，实际担负社区治理工作的是直接与社区接 触的乡镇（街道一

26、级政府机构不少社区居委会将自己与乡镇（街道）的关系定义为领导 与被领导的关系地方政府的管理要包括对于社区人口、治安、组织、党建、服务、文教和 环境等诸多方面是一种综合性管，涉及社区生活的方方面面。（三）“撤村建”社区的最终转有赖于市民赋权与城市文明建构不可否认，落实体经济等资产收在预防失地农民贫困和减少家庭不安全感方面发挥着 积极的作用，它改善失地农民生的一种好办法，也是帮助他们规避各种社会风险的重要安 全措施。但是，产建设在保障农经济安全的同时，也促生了大量的食租社区与食租家庭， 相对较丰裕的资收入反而“改变勤劳善良的农民本性”。“撤村建居”社区中也不乏大 量社区居民无所事，不是无处就而是不

27、想就业以及就业中“高不成、低不就” 的题。同 时，资产建设的一面影响也开始露出来。当然这并不是意味着资产建设的导向不好，只是 表明农民市民化任何政策都可能有两面性。新的政策选择不应该重新回到单纯货币化安置 的老路，而是要过政策调整来弥资产建设的缺陷。否则，被市民化的农民的发展会变得令 人担忧。主要理有二：第一，从民个人层面上，市民化、城市化的实质就是就业竞争动力 的衰退，个人融社会能力的下降他们面对的是一个职业社会，没有令人尊重的职业地位， 很难融入城市主社会。这正是市化后的农民虽然经济收入可以很高，但社会地位却仍然处 于市民底层的原所在。第二，集经济组织对他们生活有举足轻重的影响，一方面解除了农 民生活的后顾之，另一方面则强了新居民对集体经济组织的依赖，并进而强化了集体经济 组织封闭运行的势。集体经济组的封闭运作、再加上新居民融入城市社会能力的不够，导 致社区内关系的达而社区外社会络缺失，变相延续了农村社区的关系格局，即新居民仍然依附于社区（或些社区精英）。杭州市的实践举措来看，赋予新市民以权能，引导他们靠 自己的力量完成城市社会的交往融入、沟通，并进而打破他们对社区、包括社区精英