加快构建政策协同的生成机制

1、PAGE PAGE - 6 -加快构建政策协同的生成机制中国进入目标多元、政策多元的新发展阶段。过去追求高速增长，现在追求高质量发展。增长只是规模做大的数量概念，而发展不仅仅是规模、数量的问题，还有质量、结构的问题；不仅仅是经济问题，还有社会、生态环保等问题。在新发展阶段，中国发展的整体性特征越来越明显，不能只有GDP的增长，还需要统筹考虑经济社会各个方面相互关联、彼此制约的关系。因此，发展的整体性特征衍生出多元目标和多元政策。目标多元、政策多元的新发展阶段与多元政策的体制基础不健全之间的矛盾当前，我国发展正从以增长目标为主的阶段转向增长目标、民生目标、安全目标等多目标阶段，这意味着政策越来越

2、多元化，不仅包括经济部门制定实施的经济政策、市场监管政策等，还包括教育、科技、卫健、环境等部门出台的非经济类政策和社会政策，对经济产生的影响也越来越大。问题不在于目标多元，而在于对多元目标没有明确作出分层分类、轻重缓急的排序，往往都是齐头并进地推进。导致这个问题的根源是多元政策的体制基础不健全，具体表现为“三个不匹配”。一是社会转型与经济转型不匹配。过去40多年的改革开放主要改变了计划经济体制，但过去不只是计划经济，还在此基础上有一个“计划社会”。目前遇到的很多问题仍是计划社会体制导致的，而非计划经济的问题。社会转型没有跟上经济转型的步伐，对市场的深化产生了严重阻碍。新发展阶段追求的许多目标，

3、如更高效率、更加公平、更加美丽，能否顺利实现，依赖于社会转型与经济转型的匹配性。二是经济转型与绿色转型不匹配。从社会转型和经济转型来看，经济转型在前，社会转型在后；而从经济转型和绿色转型来看，绿色转型冲在前面，经济转型相对滞后。绿色转型如何避免“运动式”推动，是一个值得重视的治理问题。三是政府转型与发展转型不匹配。我国近年来着力推动政府职能转变，但部分领域的改革与发展方式的转型并不匹配。站在国家治理的高度来看，政府转型实质上是国家治理的转型，这恰恰是党的十八届三中全会确定的全面深化改革所追求的目标。这三个转型的不匹配导致了多元目标、多元政策的体制基础不牢。当前，我国全面深化改革的整体框架已经构

4、建，但从全社会的角度来看，仍存在一些问题，比如计划经济基础上的计划社会体制还需要突破性改革；计划社会体制遗留下来的事业单位体制基本框架没有改变；教科文卫体的微观基础仍是附属于行政机关的事业单位体制，在发挥职工积极性、释放创造性等方面还存在不足。教育、医疗、就业等民生问题还难以通过政策方式得以解决，等等。避免政策的“合成谬误”“分解谬误”和工程化的思维倾向在多元目标下，政策刚性化考核容易导致行为的极端化、短期化、指标化。如果上级机关过度追求指标化，就会产生各种类似于过去的计划指标，目标很多，政策也很多，每个指标都要考核，可能不由自主地导致指令性越来越多，成为官僚主义和形式主义的土壤。政策的过度指

5、标化，还会导致地方缺乏必要的因地制宜的政策创新空间。在政策多元且刚性的情况下，地方政府财力有限，又不能变相融资，自主空间日渐收窄，难以充分发挥主动性、积极性和创造性。特别是在严格的问责机制下，一些地方政府做任何事情，都习惯于找文件依据、等上级指示或通知，担心被认定为“搞变通”“打折扣”或“乱作为”。被迫追求岗位责任零风险的倾向，可能导致地方政府的创造性行为全面收缩，而极端化要求、机械化执行会增多，导致社会发展缺乏活力。在这种情况下，政策的实施方式很可能带来“合成谬误”和“分解谬误”。（详见阅读链接）从深层次来看，这一现象与“工程化思维”倾向直接相关。以工程化思维解决社会问题可能导致一系列混乱。

6、比如，盖房子可以分得很细，甚至由几个单位同步进行，因为可以精确计算施工位置、所需材料、工程周期等。但如果把社会目标、社会政策、社会问题的解决当成工程去实施，进行指标化分解，不仅难以带来确定性，反而会增加不确定性。要改变工程化思维，不能以为顶层设计越细越好、指标越多越好。由于经济社会运行具有很多不确定性以及信息的不对称，难以充分预见所有可能的变化，在这种情况下需要预留一些模糊地带，特别是创新，更需要“灰色”地带和实行“黑箱”管理。社会耦合不是物理学意义上的精准耦合，而是一种模糊耦合，应允许存在模糊地带，否则会适得其反。因此，在宏观环境不确定的条件下，需要为政策留有更多余地和弹性，政策考核方向是引

7、导而不应过分追求指标化。构建政策协同的生成机制政策协同的生成机制包括如下几类：一是条块关系的政策协同。党中央文件一直强调给予地方更大自主权和治理权，但有些部门文件有意无意削弱了地方的自主权，甚至包括部分一票否决条款。有人调侃是“上面千把刀，底下一颗头”。从国家治理的角度来看，地方是一级治理主体，应赋予其辖区治理更大的自主决策权。在大的国家战略、大政方针上，地方应根据当地实际情况创造性地转化落实，而不是机械地、教条式地照搬中央政策。二是条条关系的政策协同。首先是经济部门和非经济部门的政策协同。照理说，我国具备部门之间开展协调的政治优势和体制基础，如果都有大局意识，条条之间的协调应该是非常顺畅的，

8、但实际效果往往并不理想。条条之间有一个重要关系，就是事和钱的关系。由于缺乏有效的协调机制，实际上很多非财政部门出台的政策都要求地方政府加大支出，形成了财政的未来潜在支出。如果地方政府受财力约束而难以执行到位，可能会被问责。于是，地方只能想方设法筹资，甚至违规融资举债，导致隐性债务的形成。为完成上面硬性任务，有些地方“统筹”财政和金融资源，或者把各国企、平台公司的资金搞“一平二调”，以完成任务。但这样一来，会导致政企不分，政府和市场没有分工，反而会出现更大的风险。曾出现的地方国企债券违约，与此不无关系。因此，各个部门出台政策应该要有事前评估，要算未来财政支出账，和未来的财政能力相匹配，形成“一盘棋”并纳入中期财政规划统筹考虑。如果政策出台没有考虑未来的预算约束条件，要么到时候无法兑现，要么导致地方财政混乱，加剧财政风险，这也是高质量发展需要考虑的重大风险问题。政策出台时要少一点想当然，多一点不确定性思维，积极做好风险评估工作，将政策及其执行可能出现的偏差或引致的风险降至最小。阅读链接何谓政策“合成谬误”“分解谬误”政策“合成谬误”是指从各部门来看，每项