(危机管理)应急管理与危机管理的概念辨析

1、（危机管理）应急管理与危机管理的概念辨析无论应急管理还是危机管理际视野看，这两个概念的提出都有相当长的历史。但在当代中国，应急管理和危机管理两个概念主要与近十多年改革开放实践中所面临的公共安全方面的挑战密切相关。2003 年“非典”事件促使中国政府不得不重新审视自身的抗灾应急体系。经过胡锦涛总书记 2003 年7 月在全国防治非典工作会议上的讲话和10 月十六届三中全会的决定，党中央、国务院做出了全面加强应急管理工作以及应急管理体系建设的重大决策。年来国内出版的相关书籍就有数十本之多。笔者留意到在众多的专著中，关于于“应急 管理”和“危机管理”这两个概念间的界定很模糊，甚至相混淆。例如某学者在

2、其专 著中定义“危机管理是指个人或组织为了预防突发事件的发生，减轻突发事件发生所 造成的损害，尽早从突发事件中恢复过来，或者为了某种目的，在有控制的情况下让 突发事件发生，针关于突发事件和可能发生的突发事件采取的管理行为”。这样一个定 义似乎用指应急管理更合适一些。再如有学者称“应急管理是危机管理的核心内容之 一”，“应急管理的目的就是控制危机给组织带来的损坏，并且且在利用组织现有资源的情况下最终解决危机”，这样的描述恐怕似是而非。深入辨析。列举不同文献关于这两个概念的定义，显然并且不足以完成辨析的任务，本文 将从管理关于象、管理内容和概念渊源三个角度关于这两个概念进行辨析。一、从管理关于象辨

3、析应急管理与危机管理险crisis也囊括“困难或危险的时刻或不稳定状态”的含义。大量学者给出或综述过危机的定义（薛澜 etal，200，何海燕an 200200），这里不再反复。综事件和社会安全事件”，为应关于突发事件，“国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理机制”。应急管理与突发事件的这种关于应关系实际 从 2003 年中共中央十六届三中全会就确定，之后在国家突发公共事件总体应急预案ermanutchLeonar）和休伊特关于此有清晰讨论。（里昂纳德 an 休伊特，2007）如图 1 所示，危机事件是包含在突发事件之内的。危机就是那些极端的突发事者特别重大的突

4、发事件。为了更为清晰地区分常规型突发事件和危机，还可以从时间和事件的严重性两个维度来分析不同类型的事件。如图 2和危机管理间的关系亦是清晰的。二、从管理内容辨析应急管理与危机管理从管理关于象看，危机管理关于应的是相应二者的管理内容也就很清晰。一种较为普遍的做法是将危机管理的内容与危机本身的生命周期关于应起来。薛澜等（薛澜 eta1，200）三阶段等模型。这些模型本质上思考模式是类似的，例如四阶段F 模型和五阶段的 M 模型可以很自然地与三阶段划分相关于应。（薛澜eta1200）图 3示意了一种四阶段危机生命周期模型。图 3就可以看做是与四阶段危机生命周期关于应的危机管理内容。（罗伯特希00）如

5、图4 所示。其他一些学者也讨论了危机管理的内容，但本质上并且没有超出罗伯特。希斯模型 所构建的框架，更多只是细节上的深化；另一些学者关于危机管理内容的界定有一些差 异，但追究其原因，主要是没有区分突发事件与危机的不同，将突发事件作为危机管理的关于象所致。（200，薛澜eta1200200，陈福今an 2006an2007）应急管理的管理内容的分析可以采用与上面危机管理的管理内容相类似的方法， 将突发事件分解为事件发生前、事件进行中和事件发生后三个时间阶段，诀别讨论相 关于应的管理内容。图 5 示意了里昂纳德和休伊特最近发展的一个突发事件应急管理内容的框架。图 5进行进程中，应急管理的内容囊括“

6、救援”和“复位”；事件基本结束后，管理内容囊括“重建”和“重构”；而事件发生前，管理内容囊括“灾祸减缓”关于应着消除或 减少突发事件的发生，“应急准备”关于应着应急救援和复位工作，以及“恢复准备”关于应着事件后的重建和重构等。关于比图 4 和图 5，危机管理和应急管理的管理内容有很大程度的相似之处。这并且不奇怪，因为危机管理和应急管理的关于象危机和突发事件一定程度上如前文 分析是子集和全集的关系。但细究起来，应急管理的管理内容比危机管理更宽泛一些。应急管理延续的时间要比危机管理长很多，危机管理更多到复位阶段就结束了，而应 急管理则还囊括重建和重构。危机管理的事前准备更纯粹一些，就是为了应关于发

7、生概 率小而危害重的危机，而应急管理的事前准备工作越发庞杂琐细。最大的区别在于， 应急管理的管理内容还囊括大量危机管理所不涉及的，介乎于常规程序化处治与突发 应急处治之间的，关于常规型突发事件的应关于，例如消防队大部分时间内的工作，都无 法归入危机管理，但属于应急管理不可或缺的部分。三、从概念渊源角度辨析应急管理与危机管理危机和危机管理概念的出现已经有很长的历史。有人认为莱特纳 1915 年出版的企业危险论一书首先提出了危机管理的概念。也有人认为马21管理讨论了危机的管理方法。基本上，危机管理首先是从企业实践和工商管理学科发展起来的。这一点也很容易理解。因为西方国家市场经济自工业革命后就逐渐形

8、成，工商管理学科是管理学科中最先发展，也是最为发达的分支。同时，企业运营过 时至今日，危机管理的领域已经扩展到囊括公私部门的各类组织，但针关于企业的研究 还是最重要的部分，如米特罗夫和芬克的著作。国内最早引入危机管理概念，并且被大量引用的罗比特希斯的危机管理，同样主要针关于工商管理实践。危机管理另外一个重要的概念源头来自于政治学，特别是国际政治。冷战期间， 美苏两强关于峙造成了国际社会长期紧张的局势，因此关于危机的研究得到了重视。 1971年美国政治学家阿利森出版的解释 1962 年古巴导弹危机的著作决策的本质是其中最著名的代表。（A11ison，1971）危机管理因而也成为国际政治学的一个领

9、域。（Lauren，1979）此外，欧洲的一些政治学者从最初国际政治的视角开始转向从政治学的视角出发讨论公共部门如何管理各种类型的危机，主要代表是荷兰莱顿大学的危机研究中心们的研究范畴主要还是鉴于政治层面，囊括早期赫尔曼等Rosenthaletal，198，RosenthalanHar，199）、斯特恩（Ster，1999）和近期伯恩的著作（Boineta1.，2005，Boineta1.，2008）。国内目前最有影响力的危机管理文献是薛澜等2003中国面临的挑战一书。该书系统讨论了“911”事件发生后全球危机形态的变迁和 薛澜eta1200）这种情况主要还是危机管理概念自身的内涵所决定的。与

10、危机管理不同，应急管理从一开始就与政府紧密联系。英文文献中， emergencymanagement到世1803纪 30 年代的罗斯福政府才开始介入洪灾的应关于1933 年，白宫建立了国家应急委员会NationalEmergencyCouncl1939 年，这一机构被转移至总统执行办公室之下，并且改名为应急管理办公室OfficeofEmergencyManagemm，其职能除了自然灾祸的救济外， 局（FeeralCivilefenseAministration）接替了原应急管理办公室。之后又建立了民防动员办公室（the0ffice0fCivilefenseMobilization）这是美国历史

11、上第一个具有独力地位而非在其他内阁部门之下的应急机构。但这 些应急管理机构把注意力更多放在应关于潜在的核攻击威胁方面。至于其他自然和人为 20 世纪 60 和70过 1001979 年发生的三里岛核电厂事故终于加速了卡特政府推动的其首长直接向总统报告的联邦应急管理局， FEMA）的建立。FEMA 合并且了大量分散的灾祸应关于机构，并且逐步囊括了美国联邦政府层面绝大部分自然和人为灾祸的防灾、减灾、各灾、救灾和灾后恢复等职能。（rabek.1991a，Linelleta1.，2006，HaowanBullock，2008）FEMA 的建立及其功能的扩展标志着“应急管理”作为描述美国各级政府非常态管

12、理职能的核心概念的确立。1985 年，美国公共管理领域最重要的期刊PublicAministrationReview 出版了因此“应急管理必需成为公共管理的主要活动”eta198）卓贝克进一步把应急管理定义为“应用科学、技术、计划以及管理（的手段）， 1991b）。“911”2002 年成立了国土安全部2005 年卡特里娜飓风灾祸又促使美国重新考虑应急管理的核心功能是什么，于是又提高了FEMA 的独力性。在实践中，应急管理也开始从传统上被认为是各级政府的一项工作向更大范围内政府 与私人部门广泛合作的方向扩展。这其实也是公共管理学科发展的方向。应急管理另一个学科源头来自关于灾祸行为的研究，主要的

13、代表是灾祸研究中心isasterResearchCenteR，最初在俄亥俄州立大学，随后迁移到特拉华大C 。的贡献主要在应用不同的社会科学理论去分析灾祸的行为，其代表是奎仁特里和达因斯（ynes，1970，ynesanQuarantelli，1975，yneseta1.，1972，Quarantelli， 198Quarantell198Quarantell198Quarantell198）RC的研究强调治的危机管理研究，囊括书中所使用的案例也有不少来自企业实践。（薛澜2003）这种情况主要还是危机管理概念自身的内涵所决定的。与危机管理不同，应急管理从一开始就与政府紧密联系。英文文献中， em

14、ergencymanagement到世1803纪 30 年代的罗斯福政府才开始介入洪灾的应关于1933 年，白宫建立了国家应急委员会NationalEmergencyCouncl1939 年，这一机构被转移至总统执行办公室之下，并且改名为应急管理办公室OfficeofEmergencyManagemm，其职能除了自然灾祸的救济外， 局（FeeralCivilefenseAministration）接替了原应急管理办公室。之后又建立了民防动员办公室（the0ffice0fCivilefenseMobilization）这是美国历史上第一个具有独力地位而非在其他内阁部门之下的应急机构。但这 些应急

15、管理机构把注意力更多放在应关于潜在的核攻击威胁方面。至于其他自然和人为 20 世纪 60 和 70 年代，美国陆续建立起超过 100 家涉及应急和减灾各个领域的联邦机构。其中绝大部分的出现或开始具有应急管理的职能都与重大灾祸的发生相关。这种应急管理职能碎片化的状况导致了管理1979 年发生的三里岛核电厂事故终于加速了卡特政府推动的其首长直接向总统报告的联邦应急管理局FeelralEmergencyManagementAgenc， FEMA）FEMA绝大部分自然和人为灾祸的防灾、减灾、各灾、救灾和灾后恢复等职能。（rabek.1991a，Linelleta1.，2006，HaowanBulloc

16、k，2008）FEMA 的建立及其功能的扩展标志着“应急管理”作为描述美国各级政府非常态管理职能的核心概念的确立。1985 年，美国公共管理领域最重要的期刊PublicAministrationReview 出版了因此“应急管理必需成为公共管理的主要活动”eta198）卓贝克进一步把应急管理定义为“应用科学、技术、计划以及管理（的手段）， 1991b）。“911”2002 年成立了国土安全部2005 年卡特里娜飓风灾祸又促使美国重新考虑应急管理的核心功能是什么，于是又提高了FEMA 的独力性。在实践中，应急管理也开始从传统上被认为是各级政府的一项工作向更大范围内政府 与私人部门广泛合作的方向扩

17、展。这其实也是公共管理学科发展的方向。应急管理另一个学科源头来自关于灾祸行为的研究，主要的代表是灾祸研究中心isasterResearchCenteR，最初在俄亥俄州立大学，随后迁移到特拉华大C 。的贡献主要在应用不同的社会科学理论去分析灾祸的行为，其代表是奎仁特里和达因斯（ynes，1970，ynesanQuarantelli，1975，yneseta1.，1972，Quarantelli， 198Quarantell198Quarantell198Quarantell198）RC的研究强调的识别和应关于，以及关于横跨灾祸全进程的一般性管理功能的认知。2006）RC的研究推动了美国国家州长协

18、会（NationalGovernorsAssociationNG）应急准备项目的开展。这一项目代表了地方政府关于应急管理的理解，并且形成了全面应急管理ComprehensiveEergencyManagemenCE）的概念框架，其核心是以全灾祸因素（allhazars）的方法指导应急管理活动。 年FEMA广了 CEM.1993 年，美国国会废止联邦民防法时要求联邦政府在应急管理活动中采用由 CEM 发展来的全灾祸因素方法。1983 年，FEMA 又提出了综合应急管理体系（IntegrateEmergencyManagementsystems，IEMS）概念，作为一种当期执行战略以 CEM.（rabek，1985）理实践领域的基础框架。法瑞兹曼德（Farazman，200la）领域，因此有很多相似之处，但二者的区别也很鲜明。危机管理的重点在于危机的特 性紧急性和巨大的威胁及其所关于应的非常规决策与行动以及战略性思考等管 理特征；而应急管理关于应越发宽泛的事件，危机必然导致应急状态，但并且非一切的应急状态都由危机导致，实际上大部分应急状态完全与危机无关，同时应急管理更多属 （Farazman，2001b）法瑞兹曼德的看法即肯定了危机管理与应急管理之间极大的重 而从管理主体看，危机管理涵盖应急管理。2003应急管理体系建设，其出发点首