公共政策制定

1、第七章 公共政策制定 公共政策问题的提出与认定尽管十分重要，但仅仅是整个政策过程的开始。接下来我们要讨论的是公共政策过程中最核心的阶段，即公共政策的制定。 本章要点重点：政策制定的原则，政策制定体制，政策制定程序，政策合法化的阶段。难点：政策制定的程序案例导入：中国计划政策的出台 20世纪50年代，由于社会安定、医疗卫生条件提高，我国迎来了第一波人口过快增长时期。1953年的农业发展纲要首次写入计划生育内容，计划生育开始在一些地区进行试点。 1957年7月15日，人民日报发表了马寅初的新人口论。但是以马寅初为代表的关于控制人口的主张，遭到围攻和批判。新人口论被批为“仇视劳动人民”、“利用人口问

2、题向党、向人民进攻”。再加上从1959年开始，中国出现了三年自然灾害，出生率急剧下降，1960年首次出现了不正常的人口负增长，计划生育被搁置。这样的结果是，1962到1973年，中国经历了又一轮生育高峰，总出生人口达3.2亿。面对严峻的人口形势，毛泽东在国家计委关于一九七五年国民经济计划的报告上批示：人口非控制不行。 虽然如此，人口研究仍是长期无人敢于问津的“禁区”。在这种情形下，1979年8月5日，他的一篇文章为马寅初先生的新人口论翻案刊登在光明日报上。 1980年3月，中央书记处就委托中办，于1980年3月至5月，连续召开了5次人口座谈会。“中央在人口问题这个重大决策前多方听取意见，尊重科

3、学、民主的力度是空前的”。当事人田雪原记得，那天参加中南海的第一次会议的人员，有计委、公安部、民政部、卫生部等相关部委的领导，以及十几位专家学者。5次会议具体讨论的问题主要是3个：第一个就是人口素质，会不会导致下一代中国人的智能水平下降？第二个问题是生育率城市低、农村高的特点会不会导致城市人口越来越少，农村人口越来越多，继而影响城市化进程。第三个则是对“四二一”结构的论证会议从中南海转到人民大会堂，专家从十几位减少到两位，最终，讨论渐渐转为决策过程。这个过程产生了两个文件。其一是当年9月25日，中共中央正式发表的关于控制我国人口增长问题致全体共产党员,共青团员的公开信。其中号召：“提倡一对夫妇

4、只生育一个孩子”。其二是，田雪原接受领导委托向中央书记处起草的报告，定下我国人口问题的性质和解决的基本方针。1981年3月6日，国家计划生育委员会设立，作为国务院常设机构。随后，全国计生工作体系一直建立到社区、村寨，这个时期，“晚婚、晚育、少生、优生”的要求，取代了上世纪70年代“晚、稀、少”的提法。 1982年3月13日，新华社全文公报中共中央、国务院发出的关于进一步做好计划生育工作的指示。同年9月，党的十二大把实行计划生育确定为基本国策，两个月后写入新修改的宪法。同时规定：“夫妻双方有实行计划生育的义务”。 一、 公共政策制定概述（一） 公共政策制定的含义和基本特征 所谓公共政策制定一般是

5、指针对某个政策问题提出、论证并抉择解决方案的整个过程，一般包括目标确立、方案设计、方案评估、方案抉择几个相互关联的环节。就具体过程而言，有几个特征： （1）动态性 （2）指向性 （3）系统性 （4）前瞻性（二）公共政策制定的基本原则宏观方面：1、立足基于国情原则2、整体效益和系统性原则3、社会公正及利益补偿原则例如，交通事故赔偿城乡一致 利益必须均衡,卡拉才能OKKTV版权之争4、审时度势原则“时异则事异，事异则备变”微观层面 1、信息原则（1）政策制定者要充分掌握信息，并对信息进行有效处理（收集、加工、整合）（2）政策制定中，应及时将可公开的信息公布于众。 2、预测性原则 3、兼听原则 听取

6、社会各方的不同意见和建议。 “深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力”(长假的取消）（三）影响公共政策制定的因素1、现行的公共政策和法律因素2、问题的性质重要性、紧迫性、特殊性程度3、外界的压力政党、利益集团、社会公众、新闻媒体、专家4、信息来源5、政策制定者的个人素质制定集体的知识结构、能力结构、年龄结构、心理结构6、公共政策制定体制集权和分权7、公共政策手段8、公共政策时机案例：由“孙志刚事件”看公共政策制定的影响因素孙志刚事件背景 孙志刚事件发生于2003年3月。受聘于广州达奇服装有限公司的湖北武汉人孙志刚在3月1日晚外出时因未带身份证而被民警当作“三无人员”带回派出所,

7、并于3月18日被送往收容遣送中转站,后因孙志刚称有心脏病被送往广州收容人员救治站。在接下来的两天里,孙志刚遭受了无情的殴打。20日救治站宣布孙志刚因心脏病发死亡。后来广州市公安局出具的医学鉴定书证实,孙志刚系因背部遭受钝性暴力反复打击,造成背部大面积软组织损伤致创伤性休克死亡。 4月25日,南方都市报刊登一大学毕业生因无暂住证被收容并遭毒打致死一文。次日,全国各大媒体纷纷转载,开始追踪报道。此事很快在网络引起巨大反响。 2003年5月14日三名法学博士俞江、腾彪、许志永向全国人大常委会递交审查城市流浪乞讨人员收容遣送办法的建议书,认为收容遣送办法中限制公民人身自由的规定,与中国宪法和有关法律相

8、抵触,应予以改变或撤销。2003年5月23日,贺卫方、盛洪、沈岿、萧瀚、何海波5位著名法学家以中国公民的名义,联合上书全国人大常委会,就孙志刚案及收容遣送制度实施状况提请启动特别调查程序。 6月5日上午,孙志刚案开庭。6月9日法院作出一审判决:主犯乔燕琴被判死刑,李海婴被判死刑缓期两年执行,钟辽国等其余十名罪犯被判无期徒刑及三年以上有期徒刑。同日,孙志刚案涉及的民警、救治站负责人、医生及护士一共6人,因玩忽职守罪,被分别判处2年至3年的有期徒刑。6月2日,国务院总理温家宝签署国务院令,颁布城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法。该办法8月1日起正式施行,城市流浪乞讨人员收容遣送办法同时废止。思

9、考: 上述案例中哪些因素影响了公共政策的制定?二、公共政策制定体制随着社会政治经济条件的发展变化，政策制定体制也由个人集权决策体制逐步向集体分工的分权决策体制发展。政策制定主体的组织形式及权责分配制度的总称信息情报系统决策中枢系统参谋咨询系统决策中心抉择决策方案首长制、委员会制、混合制神经系统信息是决策的基础智囊团、思想库辅助性例：从深圳行政三分制改革看现代政策制定体制作为新一轮政府改革的试点城市，深圳市将在全国率先试行“行政三分制”，设置若干个决策局、执行局和1个监察局。深圳市市长介绍说：“决策局只有决策权而没有执行权，而执行局只有执行权没有决策权，监察局和审计局将作为监督部门直属市长管辖。

10、” 据深圳改革试点方案的起草人之一、深圳大学的一位公共行政学教授介绍，在“行政三分制”框架下，深圳的每个决策局将设立两类咨询机构：一是服务于决策局长的咨询机构；二是制的局长权力的咨询机构，它可以劝告、修改决策局的决定，由非政府官员组成，其组织形式可以是委员会、中心、审议会等。第一类咨询机构在政策运行过程中主要承担信息子系统的作用，其主要职责是为决策局长做出正确的决策提供信息服务。第二类咨询机构主要发挥咨询子系统的作用，对决策局长制定政策的科学性进行“把脉”。它与决策局的关系是一个“谋” 与“断” 的关系。决策局本身则是一个决断系统，负责政策的制定，并承担相应的政策风险，有利于克服人们常见的“拍

11、脑袋”决策方式。确立政策目标设计政策方案论证评估方案抉择政策方案政策制定过程三、 公共政策制定的动态过程（一）确立政策目标政策制定的根本出发点和落脚点1、政策目标的含义与作用 政策目标是政策制定者所期望的通过政策实施所达到的解决问题的社会效果或所要避免的消极社会影响。是政策方案的灵魂，也是后续行动的出发点。政策目标的地位和作用： （1）指导方针 （2）政策方案设计所围绕的核心 （3）基础和依据 2、基本的政策目标（元目标）依据政策目标的地位，可有基本目标和具体目标之分。在现代市场经济社会中，一般包括公平、效率、自由和稳定几个方面。（1）公平，简单地理解即每人或每个群体得到同样的利益。结果公平、

12、机会公平（2）效率，就是在给定投人中的最大化产出。其实质是资源的有效配置 “帕累托最优”（3）自由，就是人们能做他们想做的事情，除非会伤害其他人和群体的利益。（4）稳定， 一种相对安全有序的状态。充分就业 物价稳定 国际收支平衡 妇女回家问题的争论2001年3月7 日，全国政协九届四次会议上的一份大会发言大胆倡议：鼓励已婚女职工退出工作岗位，返回家中相夫教子、操持家政。持此观点的王贤才委员还于6日向大会提交相关提案，建议修订婚姻法时明确，夫妇只有一方工作的，家庭财产应强制视为夫妇共有财产，以此保障“回家妇女”的权利。王贤才委员说：“男女平等不是一个狭隘的概念，男女有别、男女分工不同是社会进步的

13、表现。” 他主张，凡是妻子辞去工作从事家政的，丈夫一方的单位应给付1.5倍的工资，即“丈夫的工资+妻子的一半工资”。但王玉珏委员则对鼓励“妇女回家”的提法坚决反对！她表示，如果让妇女回家，建国以来倡导的男女平等就白费了，是历史的倒退。妇女没有经济地位，其他权利就无从保障，就会任人宰割。她还告诉记者，她和其他几位委员正在撰写一份提案，建议政府帮助下岗女职工重新就业。据2001年3月8日一一4月28日期间30290名网民投票结果显示：152的网民坚决反对妇女回家，213的网民支持妇女回家，562的网民认为这应该让她们或我们自己决定是否回家，另有74的网民认为无所谓。请从政策的基本目标角度分析该案例

14、3、 政策指标 政策指标是政策目标的具体化，又是绩效标准的基本依据。 政策指标的含义： 政策指标是衡量政策目标的量或质的尺度（如数字、指数等），它是对政策目标的具体说明。如GDP增长率，人口出生率，通货膨胀率。；人们对政府的满意度；城市居民的幸福感。（1）经济指标A.经济增长指标B.经济稳定指标C.分配公平指标（基尼系数） （2）社会指标社会指标作为一种尺度用来衡量一个国家或地区所选定的社会目标的实现程度，或衡量政府的社会政策目标达成的程度或数量标准（如用人口失业率来衡量计划生育政策目标的实现程度）。 1980年社会指标将美国社会指标分成11个主题： 人口与家庭、健康与营养、住宅与环境、交通与

15、运输、公共安全、教育与培训、工作、社会安全与福利、收入与生产力、社会参与、文化休闲与时间利用（3）政治指标 政治指标指的是衡量一个国家或地区的政治政策（政党、阶级、法制、人事、民族、外交、国防等方面的政策）目标的具体尺度。 与经济指标相比，政治指标的量化更困难，除了少数的指标（如用可以参加选举和投票的人数的百分比来衡量一个国家的民主化程度）之外，大多政治指标无法量化。 如：保持国家的独立自主、加强法制、扩大民主、自由、维护国内安定等政治政策目标都难以量化，往往只能用质的指标。（4）综合指标 将以上三种指标统一起来，形成综合指标，用以表明一个国家或地区的总的发展情况。 国内外已有大量的研究成果特

16、别是体现在现代化、社会发展和小康社会的建设上。 20世纪80年代后期，我国学者开始提出了现代化指标体系，包括经济发展指标、社会进步指标、人口素质和生活水平指标。 党的十六大提出了全面建设小康社会，国内学者提出了小康社会的指标体系。例如：国家统计局研究的指标体系:（1）经济发展子系统，包括人均GDP，人均可支配收入，营养结构和信息化程度等 （2） 文教卫生发展子系统，包括大学毛入学率、每千人医生数，每百万人拥有科技人员数等（3） 社会发展子系统，包括城市化率、收入分配公平度、政府满意度、社会保障覆盖率等 3、确立目标的原则：（1）要实事求是（2）要有预测性 如人口政策目标就应考虑未来老龄化 （3

17、）要具体明确 例如，依据我国太湖水污染防治“九五” 计划及2010年规划，太湖流域水污染防止规划目标就被具体而明确地界定为：确保1998年全流域工业企业（包括乡镇企业）及集约化畜禽养殖场和沿湖的宾馆、饭店等单位排放的废水达到国家规定的标准；2000年集中式饮用水源地和出入湖的主要河流水质达到地面水三类水质标准，实现太湖水体变清；2010年基本解决太湖富营养化问题，湖区生态系统转向良性循环。 （4）要系统协调（5）伦理考量（二）设计政策方案 根据确定的政策目标设计政策方案是解决好政策问题的关键性步骤，是为了实现政策目标而进行的设计、谋划、拟定解决问题的计划、方法、路线、步骤、手段和措施等的活动过

18、程。 凡事预则立，不预则废。1、设计方案的要求（1）实际出发，实事求是（2）解放思想，大胆创新（3）独立思考，集思广益（4）设计出尽可能多的政策方案案例：古巴导弹危机中的方案设计 1962年10月，苏联在古巴部署导弹，从而引起美国的强烈反应，爆发了震惊世界的古巴导弹危机。千钧万发之时，美国总统肯尼迪召集了重要的政府阁员和政策专家进行紧急磋商，他们重点讨论了下列六项方案： 1、无所作为。2、施加外交压力。3、秘密接触卡斯特罗。4、武装入侵古巴。5、实施外科手术式空袭。6、进行海上封锁。决策小组进行了多日的讨论，对每项方案的利弊都进行了全面的分析。通过比较鉴别，他们最终选择了进行海上封锁的方案，并

19、以空中打击作为备用手段。他们认为在六个可行性方案中，无论是从战略角度还是从战术角度来看，海上封锁都是最优的选择，可以获得最大的价值。后来事态发展的结果也证实了这一点。 2、设计政策方案的内容和步骤What, why,who,when,where,how具体的、科学的设计政策方案，一般包括政策方案的轮廓设计和政策方案的细节设计。（1）政策方案的轮廓设计主要包括指导方针、行动策略和原则、基本措施和政策的发展阶段。（2）政策方案的细节设计包括相关的执行机关、人员配备、财力保障。（三）评估、论证方案设计出各种政策方案之后，就要对他们进行评估和论证。1、界定政策方案的评估和论证是对备选方案的手段措施、有

20、效性、将产生的后果等方面所作的一系列分析、证明和综合评定，从不同的角度为方案抉择提供科学依据。 2、基本内容 一般而言，政策方案评估包括价值评估、可行性评估、效果评估、风险评估（1）方案价值论证评估 主要是价值分析，回答一些问题。为什么设计这一方案？与政策目标是否一致？优先考虑的问题是？为了谁的利益？等等（2）可行性评估最重要、最主要的任务，回答这个政策方案在现实中是否能够付诸实施。A.经济可行性 评估落实该方案所需的经济资源获取的可能性。如上海市政协委员刑普将在2008年的两会上正式提案，给全国人民每人发放1000元以抵消CPI高速增长的影响。 B.政治可行性该方案被党政有关部门接受、采纳的

21、可能性C.文化可行性(计划生育-少数民族）D.技术可行性（3）方案效果的评估（4）方案风险的评估（四）抉择政策方案 所谓政策方案的抉择就是在评估、论证各种政策方案的基础上进行比较，最后选择出最佳政策方案的过程。 评估是前提，抉择是结果1、政策方案的比较（1）预期收益的对比（2）政策方案成本的对比（3）风险程度的对比（4）时间因素的比较 案例 联合国安理会的决策规则与伊拉克战争 根据联合国宪章规定，安全理事会在维护国际和平与安全方面负有主要责任。联合国安全理事会由五大常任理事国(中国、法国、俄罗斯、英国和美国)和10个非常任理事国组成(1965年前为6个。任期2年，不得连选连任)。每个理事国有1

22、个投票权。程序性问题由15个理事国中至少9个理事国赞成票来决定；实质性问题的决定也需9票通过，其中应包括所有5个常任理事国的同意票，弃权不被认为是反对。这就是通常所说的“大国一致”规则。按照这项规则，任一常任理事国投反对票，表决的议案即被否决。这就是“大国否决权”。 1990年8月2日凌晨，伊拉克10万大军越过伊科边界向科威特发起突然进攻，仅用10小时就占领了科威特，由此引爆了震惊世界的“海湾危机”。1990年11月29日，联合国安理会就海湾危机问题进行辩论投票，以全票通过了授权国际社会“使用一切必要手段”的安理会678号决议。中国政府投了弃权票。 2003年3月20日凌晨，美英联合出兵攻打伊

23、拉克。这次战争不是1991年海湾战争的翻版，而是美国的“倒萨(萨达姆)”计划在安理会遭受很大挫折的情况下发动的。自2001年底，小布什政府就加快了“倒萨”准备活动，并希望通过外交努力，像1991年海湾战争一样得到联合国安理会的授权，组成多国部队对伊拉克采取军事行动。但美国“彻底解决伊拉克问题”的方案遭到了法国、俄罗斯、中国三大常任理事国以及多数非常任理事国的批评，特别是法国，公开表明要对美国方案行使否决权。眼看安理会通过无望，美国不得不放弃安理会表决，决心绕开联合国，单边发动对伊拉克战争。尽管美国迅速取得了胜利，但其合法性和正义性受到了国际社会的普遍质疑。2、抉择政策方案规则 现代政治是程序政

24、治，程序就是一系列规则。不同的决策规则对最终的方案选择具有非常重要的影响，决策规则的改变很可能导致决策结果的变化。（1）全体一致规则 全体一致规则(unanimity，rule)，又称“一票否决制”，即所有拥有投票权的直接决策者都对某项政策方案投赞成票，或者至少没有任何一票反对的情况下，政策方案才能转化为正式的公共政策。 （2）多数裁定规则既然全体一致规则因决策成本过高，在很多情况下难以实施，那么就只能退而求其次，采取多数规则以最大限度地照顾多数的利益。 所谓多数规则(majority mle)，就是采取少数服从多数的原则，以得票最多的政策方案作为正式的公共政策方案的规则。A.多数规则最普通的

25、形式是简单多数规则。所谓“简单多数”，就是在多种政策方案的择优中，哪一个方案得到的赞成票最多，则该方案就成为正式的公共政策，而不必超过半数。比如，一个由9人组成的决策群体对政策方案A、B、c进行选择，其中，4人选择A方案，3人选择B方案，2人选择c方案，则A方案成为正式的公共政策，虽然5人实际上并未选择A方案。 （2）绝对多数规则也称“过半数规则”、“比例多数制”。在实践中，如果第一轮投票中没有任何一个政策方案超过绝对多数的相关规定，通行做法是就两个得票最多的备选方案进行第二轮投票，票数领先者成为正式的公共政策。这是绝对多数规则的修正方法。 缺陷： 第一，“多数剥削少数”。 第二，“周期多数”

26、或“投票悖论”(the paradox 0f roting)现象，即决策结果随投票次序的不同而变化。三、 公共政策合法化 经过评估论证最后抉择出的公共政策方案，并不能立即付诸实施，它一般需要经过一定的途径变成正式生效的政策才能实施。（一）公共政策合法化的含义公共政策合法化指被选择出的公共政策方案获得合法性被批准实施的过程。（二）公共政策合法化的过程 政策合法化必须遵循一定的程序，不同层次、不同内容的公共政策，其合法化的程序也有所区别。1、行政机关公共政策获得合法性的过程（1）法制工作机构的审查（2）领导决策会议决定（3）行政首长签署发布政策2、立法机关公共政策合法化的过程（1）提出立法议案（2

27、）审议议案（3）表决通过议案（4）公布政策四、公共政策制定中的公民参与（一）公民参与公共政策制定的意义1、是政治民主发展的推动力2、有利于提高公共政策的质量，减少政策失误3、有利于防止政策制定中权力的滥用4、对于公民自身也具有积极作用（自我利益、需求的表达；自我教育；）案例分析：“涨”声响起来我国价格法明确规定，制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度，由政府价格主管部门主持。 2008年是不折不扣的城市供暖涨价年。除北京之外，我国北方许多城市都调整了供暖价格，当然，在涨价之前也都举行了听证会。引人注目的几个听证会：石

28、家庄供暖涨价听证会上，23位来自各个社会阶层的代表“异口同声”地表示，原则上同意此次调价方案，一致认为调整供暖价格“很有必要，势在必行”。济南的听证会很有戏剧性。听证会没有同意供热部门提交的涨价申请，而是另外形成了一个方案，但这个方案竟然比供热部门的申请还要贵。 郑州的听证会还比较符合人们的常识判断，听证会尚未召开，听证代表就表达了他们的否定意见，但查看供热企业的详细账目的要求遭到了供热公司的拒绝。 郑州市供热听证会引来喧扰的原因不在于供暖费该不该涨价，而在于供暖成本迟迟不公布，更在于听证会细节硬伤频现，比如程序严重颠倒供热企业尚未申请调价，物价部门竟率先发布热力价格调整听证会的公告。 思考：

29、1、我国价格听证存在哪些问题？2、我们应该从哪些方面着手加以改进？（二）公民参与公共政策制定的基本条件1、公民具有参与的意愿和能力意愿：积极、消极、被动2、政策制定的公开透明政务公开是公民有效参与的一个前提条件3、创新公民参与的途径方式 ，加强公民参与法制化建设北京动物园迁动人心2004年5月,“北京动物园酝酿搬迁”一事经媒体报道后，舆论为之哗然。在北京，一些民间环保组织、法律人士、学者、动物园职工、中小学生、人大代表等开始了一场“保卫动物园运动”。与此相反，在此之前，官方采取了悄然行事的方式。其实早在2003年，有关动物园搬迁的议论就开始，但时至2004年月却未被公众知晓。据北京动物园有关人

30、士透露，直至2004年月媒体报道之前，上面一直要求动物园对搬迁“保密”。 一位动物园工程师证实，2004年月，北京市发展改革委员会主持召开的首次“北京动物园搬迁问题座谈会”，并未邀请动物园方面参加。同样议题的会议之后又举行了两次，动物园领导去了，议题开门见山：动物园该往哪搬？一些工作人员甚至是在媒体披露以后，才知道自己所在的动物园可能迁至大兴，与大兴野生动物园合并，大兴野生动物园地处北京南郊，距离市区35公里。在动物园搬迁悄然酝酿，即将拍板的情况下，一个名为“绿网”的网站首先披露此事，“绿网是一个由民间环保群体通过互联网自发组建而成的公益网站，网上激辩最终引起传媒注意。民间环保组织“绿家园”的负责人认为，动物园的搬迁要征求市民的意见，尤其是孩子。作为公众，他们有发言的权利，政府也应该重视这方面的声音。还有个孩子语出惊人，“我觉得这事应该让所有北京人投票，我们小学生也要参加”。思考：1、试找出案例中的几种利益主体，并分别阐述信息与他们各自利益之间的关系。2、结合SARS试阐述信息公开在政策制定中的重要作用，并评价我国信息公开的现状。信息公开是法治国家的基本要求，对民主政治发展和政府科学决策有着重要的价值。信息公开有助于防止国家权力的腐败，从而保证公共政策制定的公正性