中国现阶段失地农民养老保障存在的问题与对策

精选优质文档-----倾情为你奉上精选优质文档-----倾情为你奉上专心---专注---专业专心---专注---专业精选优质文档-----倾情为你奉上专心---专注---专业毕业论文题目中国现阶段失地农民养老保障存在的问题与对策中国现阶段失地农民养老保障存在的问题与对策摘要：工业化、城市化进程的加快，中国的农民尤其是城郊结合部的农民越来越多地失去了他们原来赖以生存的生产资料——土地，于是就产生了一个特殊的社会边缘弱势群体——失地农民。由于土地征用补偿制度不合理，失地农民拿到的土地补偿金或安置补助费非常有限，一方面有限的土地补偿金和安置补助费经常不足以维持现有的生活水平，另一方面有限的土地补偿金和安置补助费坐吃山空后，他们的社会养老保障缺失这一核心问题越来越突出。应对这一问题制定一系列的对策来加以解决。关键词：失地农民养老保障对策开始于计划经济时期的中国现行征地制度，在当时特殊的历史条件下为保障国家经济建设，加快工业化和城市化进程起了巨大的作用。从某种意义上来讲，对被征地农民所采取的补偿安置措施适合于当时的条件，农民“以土地换就业”，得以无条件地进入城镇社会福利体系，从而消除了农民因失去土地而带来的养老、就业等诸多方面的问题。随着城市化进程的加快，征地的幅度会越来越大，会有越来越多的农用地被征用。这一过程中迅速催生出一个新的社会边缘群体——失地农民。失地农民是指为了城市化快速发展的需要，政府通过行使法定的土地征用权，把大量原本属于农村集体组织所有、家庭联产承包经营的部分或全部土地转化为国家所有而失去土地的农民。「1」据有关统计，1987-2001年全国非农建设占用耕地226.31万hm2，按人均占地0.0667hm2计算，至少3400万农民失去了土地。目前，非农建设用地以每年16.67万-20万hm2的速度增加，即每年大约有250万-300万农民失去土地。「2」按照《全国土地利用总体规划纲要》的预测，2000-2030年30年间全国占用耕地面积将超过5450万亩，以每征用1亩地就有1.5个农民失地计算，届时失地农民将增加至1.1亿人。根据专家预计，这其中将有5000万以上的农民处于既失地又失业的状况。「3」我国现阶段正处于转型期，对土地的需求也会不断的增大，征地的幅度也会越来越大，会有越来越多的农用地被征用，也就是说，未来失地农民的数量也会越来越多，从而这些失去土地的农民的未来生活和保障也越来越受到国家和社会的关注。一、失地农民养老保障存在的问题1.失地农民以家庭养老和自我养老为主，养老保障的社会化程度较低。长期以来，农民养老靠以土地为基础的家庭式保障为主要支柱，国家基本上不承担对农民的养老保障责任。对农民来说，土地不仅是最基本的生产资料，而且还是重要的保障机制。所以对于失地农民来说，土地养老保障已经是不现实的了，只能依靠仅有的一点土地和子女、自我的养老，但这两种养老保障都不具有长期性和稳定性。在有些情况下，如遇到天灾等不可抗力因素，在仅有的一点耕地或自留地上种的粮食颗粒无收、子女不孝不愿意赡养老人等情况出现时，这两种养老保障方式就显得非常脆弱。从已经建立的失地农民养老保障制度的地方看，养老保障的水平偏低，不能满足失地农民养老的基本需要。而大多数失地农民由于缺乏必要的知识和技能，再就业非常困难，打工主要靠体力挣钱，收入低且不稳定，这就使得失地农民的家庭养老和自我养老比失地前更加脆弱，隐藏的养老风险更大。2.失地农民社区管理混乱，农民养老保障难以实现。一些地区集体土地大量被征，人均耕地数量很少，已经符合撤销行政村建制的要求，有些地方已经实行撤村建居。“失地农村”大多基本或完全丧失土地，成为“城中村”，村民事实上生活、劳动等已融入城镇之中，这种“农民与居民、村委与居委”的格局，带来了多头管理、职责不清、体制不畅等弊病。[4]这种管理上的混乱，使得失地农民的养老保障难以有效的得以实现，农民对未来的保障不抱希望，这将会带来更多的社会问题。3.失地农民的养老保障制度建设还处于发展阶段，缺乏规范性和稳定性。目前，对于是否应当建立针对失地农民的独立的养老保障制度，人们还存在不同的认识，有的认为应当把失地农民纳入城镇养老保障体系，有的认为应当把失地农民纳入农村养老保障体系，也有的人主张在现阶段应当建立适合失地农民特点的独立的养老保障制度。由于缺乏统一的认识，在如何解决失地农民养老保障的问题上全国还没有统一的要求和规定。由于各地城镇化发展的快慢不一、实际情况不同、征地补偿方式不同，各地对失地农民养老保障问题的重视程度也不相同。那些城镇化发展较快、失地农民数量较多、经济实力较强的地方，把解决失地农民的社会保障问题作为推进当地城镇化发展的配套工作，在城镇化快速发展的同时，就着手建立以养老保障为核心的失地农民社会保障制度，如上海、浙江等省市。但全国大多数地方，在普遍实行一次性货币补偿后，就让失地农民自行解决养老、医疗、失业等保障问题。即便是建立了失地农民养老保障制度的地方，由于统筹的层次低，有的由乡村统筹，有的由市县统筹，因此在同一省内、同一市内，失地农民的养老保障在待遇、标准，内容、方式等各方面都存在很大的差别。4.失地农民养老保险体系有待完善。和城市相比，中国的农村长期以来就从未建立过系统的社会保障制度，虽然民政部农村社会养老保险司曾在全国各地陆续开展积累式社会养老保险试点，鼓励农民自愿定期交纳一定的保险费。但是农村社会养老保险在“清理整顿”的号令下基本处于停顿状态，即使在经济条件较好的地区，养老保险的统筹层次也仅到村级。「5」若失地农民自愿参加农村社会养老保险，由于资金限制，会选择较低档次，每月交费2-4元，将来将领到7-14元的养老金，根本起不到保障作用(表1)「6」。表1不同缴费水平下所能领取养老金额元月缴费年缴费每月领取2247448148962810120351518042.520240702448014050600175如果采用城镇基本养老保险的方法即保险待遇与物价指数或工资增长指数挂钩的做法，那样将给国家和集体背上沉重的包袱。农村社会养老保险制度解决农民的老年生活保障问题的能力值得怀疑。二、失地农民养老保障缺失的原因土地对于农民来说是养老的根本保障，因此，对于失地农民来说，养老保障的权益缺失就因为土地的丧失，土地权益受侵害的原因也就是养老保障权益缺失的原因。（一）土地权益的缺失1.农村土地的产权不清。纵观现行土地征用补偿实际，可以明显看出，由于农村土地产权不清，这种土地征用补偿制度不是向农民购买土地，而是凭借国家权力来重新处置土地所有权。「7」长期以来，农民集体土地被曲解为是政府所有，使得农村土地权属这个根本性问题被无意或有意模糊化，这使得集体充其量只是农地的“经营、管理者”。由于土地产权的不清，使得农民的利益很容易受到侵犯，所以在对失地农民建立社会保障措施时，这些补偿和措施将被看作是政府对农民的一种恩赐，是政府财政的一种额外负担。2.土地市场的不完善。从上世纪以来，城镇国有土地使用权转让逐步走向法律化、市场化轨道，形成了有计划的市场经济状态，并且通过招标、拍卖等现代市场化运作方式充分体现了土地的价值。但是政府对农民集体土地“先征后让”，使得农民排挤在土地市场主体之外，政府和开发商分割了改变土地权属带来的巨额增值。（二）政府对失地农民征地补偿制度的缺失1.征地补偿标准太低，范围过窄，政府剥夺农民利益。按照《中华人民共和国土地管理法》规定，征用耕地的土地补偿费用由三部分组成：（1）土地补偿费，标准为该耕地征用前3年平均产值的6-10倍，（2）安置补助费，为该耕地年产值的4-6倍，（3）被征用土地上附着物和青苗的补偿费。「8」补偿的范围仅仅限于与土地有直接联系的一部分损失，残余地损失，其他间接的损失，以及精神上的损失没有列入补偿的范围。从表面上看来，按农业经营收入来进行补偿似乎对农民有益，但现实情况中，按农业经营收入来制定的补偿费大大低估了土地对农民的经济价值，因为它无法体现土地对农民的养老保障功能和基本生活资料来源功能的相应的市场价值，农民在土地被征用后生活水平反而下降，甚至出现“征地返贫”的现象。2.土地征用制度及补偿政策的失误。现行征地制度在征地前缺乏透明度，被征地农民的知情权、参与权、监督权和中诉权被剥夺；征地的经济补偿难以解决失地农民以后的生活、就业和社会保障等系列问题；现行用地制度使政府成为进行征地补偿的唯一负责人，这一系列的政策存在着失误，导致在市场条件下，政府不能提供具体的就业岗位，无法解决失地农民的就业安置，造成大量失地农民成为“三无”人员。3.征地速度过快。由于征地政策存在着缺失，导致开发商征地速度比以往过快，超越了当地经济发展水平，使得大量失地农民涌入城市，与不相适应的经济发展水平使得城市没有足够的就业岗位提供，导致失地农民缺乏就业机会，养老得不到保障。（三）城乡社会保障发展不平衡导致了失地农民“国民”权益的缺失部分失地农民虽然进入了城市，但是并不是真正意义上的“城市人”，在医疗、住房、收入方面寻求政府的支持与保护却是一种奢求，而最让他们忧虑的则是子女得不到良好的教育。失地农民拿到征地补偿款如同国有企业职工买断工龄，实质均是失业，然而工人能享受社会保障，失地农民却没有。「9」并且部分城市保险制度又不适用于失地农民，特别是在社会保险收不抵支的状况下，这种潜在的危险又有可能使得失地农民失去“进门”的资格。由以上分析可知，现阶段失地农民的养老保障还十分薄弱，针对失地农民的社会化养老保障制度建设才刚刚起步，还处于探索阶段，远远不能满足失地农民的养老需要。为适应日益增多的失地农民的养老需求，更好地应对日益迫近的人口老龄化高峰的挑战，我们必须加快失地农民养老保障制度建设的步伐，积极探索解决失地农民养老保障的有效途径。三、失地农民养老保障制度的完善及对策基于失地农民问题是我国现阶段出现的问题，既具有长期性又具有过渡性。因此，在解决失地农民的养老保障时，既高度重视又循序渐进，既满足当前需要又着眼于未来发展，积极探索失地农民养老保障的新思路，来完善我国的养老保障制度。（一）建立完善失地农民基本养老保障制度1.失地农民养老保障制度要因地制宜。各地政府应根据当地经济发展水平和社会情况来构建失地农民养老保障制度，不要盲目效仿，不能认为农村经济发展水平和农民收入水平低，农民的养老保障水平就可以低些，应当提高保障水平。扩大农村养老保险覆盖范围养老保险同样遵循大树原则，「10」参加保险的人员不可能在同一时间，同一地点发生相同的风险。一般而言保险系统覆盖面积越广，抗风险能力越强，所以因根据具体情况具体分析来制定一系列的制度来全面保障失地农民的养老问题。2.失地农民养老保障制度要分类管理。由于失地农民群体本身构成复杂多样，情况千差万别，现阶段在解决失地农民的养老保障时应承认这种差别，区分轻重缓急，因分类来管理。「11」采取分类管理的办法是一个现实的选择。在实际操作中，可优先解决受城镇化冲击较大的人群，如：完全丧失土地的农民、已进人养老年龄段的失地农民等，他们的养老风险是直接的、现实的或可预期的。那些部分丧失土地的农民、仍处于劳动年龄阶段的失地农民，他们的养老保障，可依靠余一下的土地或从事非农产业，通过农民自身的努力来解决养老的部分压力。如果不区别对待，而是采取一刀切的办法来解决失地农民的养老保障问题，在实践中就会因缺乏可操作性而迟迟得不到解决，从而使急需养老保障的失地农民得不到养老保障。（二）以科学发展观为指导思想强化政府在养老保障制度中的责任失地农民养老保障制度的建立，可以解决失地农民养老保障制度建设所需的初始资金积累，还能总结经验教训，能为日后更多的失地农民的养老保障问题提供有效的制度保障。因此，政府在为失地农民建立基本养老保障制度时更应该承担主要的责任。这不仅是政府维护社会公平中的责任，而且政府在实际征地过程中也是获得最大利益者。党的十七大报告提出：科学发展观第一要义是发展。这同党中央一再强调的科学发展观首先是用来指导发展的思想是一脉相承的。作为政府，要与新时期新阶段社会经济发展的形势相适应，更要与贯彻落实科学发展观和构建和谐社会的要求相适应。失地农民，在中国现阶段是个弱势群体，更应得到政府的保护。所以在他们的养老保障制度方面，政府要以科学发展观的要义为指导思想，正确履行政府职能，要求政府把该管的事情管好，实现“以人为本，全面、协调、可持续发展”的创新型政府管理，全面保障失地农民的养老利益。因此政府在现阶段应明确并强化自己在养老保障中的责任：1.把握好政府职能的服务性。服务型政府的本质体现，是政府在履行自身职能时坚持以人为本，充分体现“社会本位、民本位”精神，在决定政府该管什么不该管什么时，首先要看失地农民是否需要，并以此作为明确政府在养老保障制度中责任的依据。2.把握好政府职能的公共性。政府在提供服务、加强管理、解决问题、制定政策、维护秩序等方面，都应从失地农民的公共角度来考虑。政府是最重要的公共权力载体，它理应成为社会公共权力的代表和社会秩序的维护者，并通过提供公共产品来行使行政权力，实施积极的公共管理。3.把握好政府职能的法定性。在一个不断变化和发展的时代，政府职能具有动态性，但是动态性不等于随意性。也就是说，政府职能转变必须坚持“职能法定”原则。目前，一些地方政府在强化失地农民养老保障制度方面尚有欠缺，根本原因在于对政府职能缺乏法规界定和规范，更缺乏对不规范履行职责的法律追究和问责。所以，必须依法界定和科学规范政府职能，实现政府职能及时、科学定位。（三）失地农民养老保障资金的来源与管理应合理1.养老保障的资金来源应多元化。目前养老保障金的主要来源是国家或当地政府拨款，这给国家带来一定的财政压力，因此应开辟多条道路来筹集资金，不能一味的靠国家来承担，这样失地农民的利益才更有保障。一方面村集体可以承担部分可从土地补偿费中列支，也可来源于农村集体资产的收益，包括集体资产改制中收回的价值形态的资产及股权收益、租赁收益等；另一方面个人承担部分可从安置补助费中列支。2.改革养老保障资金的管理方法。失地农民养老保障制度的不完善很大方面的原因是资金的管理不当，所以应对这方面加以完善。实行农村保险基金的财政专户封闭运行机制，将其归集在财政专户，这样有利于对农保基金的预算管理和监督，又有利于保证专款专用，确保基金的安全与完整；失地农民建立个人账户，按个人账户储备积累的总额确定保障基金的发放标准；不论集体补助多少或有无补助，连同个人缴纳的部分，都归到投保人的个人账户，这种方式让农民既有安全感又有自主感，有利于调动广大失地农民参加社会养老保险的积极性；「12」把养老保险基金交给实力和信誉都不错的商业保险公司托管，商业保险公司应该保证该基金一定的收益率，同时商业保险公司应为每位村民建立个人账户，该账户的所有权归村民自己所有；可以把养老基金委托给专业管理机构进行多元化组合投资运营，保证资金保值增值，主要有两个方面：一个对于高度流动性的资金，以活期存款的形式持有，以满足当前提取养老金的需要，国家对储存在金融机构中的养老基金，应制定政策给予高于居民一般储存的利率，另一方面，对于流动性不大的资金，可以购买国债、国库券，还可用于基础产业投资或委托贷款，按一定比例投资于企业证券、上市公司股票。「13」（四）帮助失地农民就业，根本解决养老保障问题无论是参加社会养老，还是自我养老、家庭养老，都要求失地农民具有一定的经济实力，重新就业是改善失地农民及其家庭经济状况的根本途径。然而，在就业普遍市场化的今天，失地农民由于文化水平低，缺乏在城市谋生所需要的专业技能，在就业市场上缺乏竞争力；再加上他们的市场意识淡薄，缺乏资金积累，抗风险能力差，要自主创业也非易事。作为当地政府应大力解决这一问题，高度重视失地农民再就业培训工作，并且大力发展就业岗位，鼓励农民自主创业。可以从一下几方面考虑：1.发展小城镇。大中城市劳动力市场大多供大于求。吸纳更多劳动力的能力有限，而且将所有失地农民都安置在大中城市就业也不具可行性。着眼点应放在城乡结合部或者远离大城市的农村发展小城镇，在小城镇中发展乡镇企业和体私营经济，促进农业产业化经营。小城镇的不断发展，自然可以为失地农民提供越来越多的就业岗位。2.加强失地农民的就业培训。失地农民大多是无资金、无技术、无技能的弱势群体。改变农民弱势群体地位的根本办法就是使他们掌握知识和技能。因此必须重视对失地农民的就业培训，建立健全失地农民再就业培训机制，把开展失地农民培训作为促进就业的一项关键措施，以提高他们市场经济条件下的就业竞争力，为失地农民的再就业创造良好的条件。3.多渠道促进失地农民非农就业。应不拘形式，采用多种渠道和方法促进失地农民的非农就业。对于自主创业的农民，政府应提供与下岗失业人员同等的就业优惠政策，比如税收优惠、提供小额担保贷款等，鼓励其自主创业。对于自谋职业的失地农民，政府应积极为其搭建畅通的就业信息平台，提供就业咨询服务，帮助收集用工信息，搞好劳务输出，拓宽就业路子。（五）将失地农民纳入城镇养老保障体系由于各地失地农民养老保障制度的方法不一致，不利于跨地区流动人员的转保，或与流入低城市养老保险制度的衔接，从而不利于城乡一体社会保障制度的实现。失地农民是现阶段城市化的产物，所以对失地农民与城市居民应同等看待，所以不论是建立地方性零散的失地农民养老保障制度，还是建立一个独立的失地农民养老保障制度都是不可取的，只有将失地农民纳入城镇养老保障体系才能有力地推动中国的城市化进程，才能有利于建立城乡统一的社会保障体系。（六）加强时失地农民自我保障意识的宣传引导失地农民由农村居民变为城镇居民，不仅仅是身份的转变，更重