国有林场基于分类经营的改革路径选择研究

摘要我国国有林区经营效益不高、生态环境受到很大的破坏，严重地影响了国有林区发展。提高商品林经济效益，还未能做到针对森林的公益功能采取有效的经营措施，也未能理顺受益与经营之间，实现林业可持续发展与林业分类经营有密切的联系。要保持国有林区可持续发展。必须转变其经济发展模式，进行林业分类经营改革。关键词：国有林场；分类经营；改革路径；改革设计；AbstractTheoperatingefficiencyofthestate-ownedforestareasisnothigh,andtheecologicalenvironmenthasbeengreatlydamaged,whichseriouslyaffectedthedevelopmentofthestate-ownedforestareas.Improvetheeconomicbenefitsofthecommercialforest,butalsofailedtotakeeffectivemeasuresforthepublicbenefitoftheforest,andcouldnotstraightenoutthebenefitsandmanagement,realizethesustainabledevelopmentofforestryandforestryclassificationmanagementiscloselylinked.Tomaintainsustainabledevelopmentofstate-ownedforestareas.Mustchangeitseconomicdevelopmentmode,carryonthereformofforestryclassificationmanagement.Keywords：Stateownedforestfarm;classifiedmanagement;reformpath;reformdesign;目录一、绪论 4(一)研究目的与意义 4(二)国内外文献综述 4二、国有林场基于分类经营的改革的概述 5(一)国有林场的基本含义以及资源 5(二)分类经营的理论概念 5(三)国有林场的改革性质 6三、国有林场经营的现状分析 6(一)资源划分不明确，缺乏理论依据 6(二)缺乏完善的分类经营管理机制 7(三)经营效率低，熟人社会和用公制度严重 8四、国有林场分类经营改革路线的设计 8(一)推动人事、劳动与资源的分配改革制度 8(二)大力发展非公有制林业 9(三)明确分类经营的划分标准 9(四)确定林场分类经营的目标取向 10五、结束语 10六、参考文献 10国有林场基于分类经营的改革路径选择研究一、绪论(一)研究目的与意义随着社会生产的发展，人类对环境的影响日趋剧烈。深化生态文明体制改革，健全森林与生态保护制度是首要任务。与此同时，森林的生态环境调节功能也越来越受到重视，国有林场功能定位不清也是当前的严重问题。在分类经营不能得到有效实施的情况下，林业不但是一个物质资料生产部门，同时也是生态公益功能生产部门。但是，对林业生态公益功能的认识只能停留在宣传上，林场可持续发展面临严峻挑战。提高商品林经济效益，还未能做到针对森林的公益功能采取有效的经营措施，也未能理顺受益与经营之间，实现林业可持续发展与林业分类经营有密切的联系。国有林场作为我国森林资源的重要经营主体，是建国初期国家为保护和改善生态环境，加快培育森林资源，在非常重要的生态区位或极为脆弱的生态状况的地区以及大面积集中的国有荒地上，由国家投资的方式建立的专门从事营造林和森林管护的林业事业单位。但是，在改革和发展过程中，国有林场逐渐出现很多经济问题和社会问题。据调查，国近年来大部分有林场都难以生存，处境艰难，林场经济危困，职工生活困难，基础设施建设严重滞后，发展后劲不足等，严重影响林业的可持续发展。解决国有林场目前出现的问题已成当前林业发展工作的重中之重。

因此，为保护国家生态安全、提升人民生态福祉、促进绿色发展、应对气候变化发挥了重要作用。同时，快林区所办企业改制改革，实现政府、企业和社会各司其职、各负其责。从经济学的角度分析，进行国有林场基于分类经营的改革能够实现可持续发展，能够改善国有林场的经营瓶颈。(二)国内外文献综述分类经营森林是市场经济体制下森林经营模式的最佳选择。1984年森林法，规定了森林基本分类规范，以及与森林分类经营相对应的林木采伐管理规范；1998年修改森林法时，设立了森林生态效益补偿基金制度；1999年森林法实施条例规定了公益林区划规范等。森林法关于森林分类经营管理的规范归纳起来为四个方面。雍文淘（1992）出版的《林业分工论》，提出了“林业分类经营”这一策略，市场经济体制下人们经营森林的动力取决于社会的价值趋向，森林经营的公益性目的和商品性目的不清和不确定，选择森林经营的模式最根本的要从国家、经营实体和个人的经营利益出发，导致政府财政和集体经济组织对公益林的支持与宏观调控不力，这是我国实施林业分类经营研究的标准。我国在对国有林场性质的认识上,主要有三种观点:(1)国有林场企业论,持这种观点的人认为,国有林场应当改成企业,这样可使林场减少依赖性;(2)国有林场事业论,持这种观点的人认为,国有林场目前还不具备改成企业的条件,仍应作为事业单位,但内部可实行企业化管理;(3)国有林场分类论,持这种观点的人认为,应当对国有林场划分类型,分类管理;因为目前林场的发展很不平衡,经济状况差异很大;可将国有林场划分为三种类型:经营型林场、自给型林场和生态型林场。

这些观点,都是基于以木材利用为主这样的背景下划分的。从国外的情况来看,大多数国家也都走过了从木材利用到生态利用的转变。目前,美国、德国、日本的国有林占总林地面积的比例都在30%以上,而加拿大在90%以上。

在性质上,美国政府确定了“森林生态系统经营”思想,强调不仅要把森林本身的可持续经营放在首位,而且要促进经济、社会及生态的可持续发展;德国重视森林的经济效益,尤其重视生态、社会效益;日本重视森林公益机能的发挥,把森林建设成具有良好生态自然景观、能保持生物多样性并具有保健和文化教育的功能;而加拿大则认为森林是生态、经济、文化和历史的统一体和国家的象征,确立了生态立国的思想。20世纪70年代,美国经济学家克劳森和塞乔博士等人提出森林多效益主导利用的思想,主张通过专业化分工的途径,按照对森林多功能和主导利用的不同，将森林划分为公益林和商品林两大类。现在普遍对林业分类经营的内涵取得了较为一致的认识，并使其中的一部分与工业加工有机结合,形成一个动态稳定的、并具有与经济需求和环境需求相适应的森林生态大系统。即林业分类经营就是在社会主义市场经济条件下，根据社会对生态和经济的需求，造成市场对商品林建设的调节作用难以到位，分别按各自的特点和规律运营的一种新型的林业经营体制和发展模式。同时，美国还提出了完全可控森林资源的观念，可持续经济与林业发展的理念得到大大的认同。以“因养林而养人”为方向，根据各地林业和生态建设实际，探索不同类型的国有林场改革模式，不强求一律，不搞一刀切。二、国有林场基于分类经营的改革的概述(一)国有林场的基本含义以及资源国有林场是国家培育和保护森林资源的林业生产性的事业单位，在20世纪九十年代以前叫国营林场。经过50多年的建设，全国国有林场总数已达到4507个，分布在31个省（区、市）的1600多个县（市、旗、区）。现有职工总人数66万人。林场的主要任务是扩大森林资源，提高森林质量，充分发挥国有林地生产潜力，提高生态、社会和经济效益。国有林场的特点是和农村交叉，一般是跨乡、跨县，也有的大型林场跨市，管理难度大。国有林场的称呼有多种，有的叫林业局、有的叫森林经营所、有的叫治沙站等等。国有林场按经营对象分用材林林场、防护林林场、经济林林场、风景林场等。按预算体制划分，分为生态公益型林场和商品经营型林场。按管理体制分省属林场占10%，地(市)属林场占15%，县属林场占75%。国有林场在我国林业发展中发挥了重要的骨干、示范和带动作用，特别是在森林培育和保护方面取得了巨大的成就，得到了社会的公认，但是，国有林场在长期发展过程中也积累了很多困难和问题，如林场经济危困，职工生活困难，基础设施建设严重滞后，发展后劲不足等，国有林场的改革迫在眉睫。(二)分类经营的理论概念“林业分工论”的主要思想是针对现代林业需求,

主张通过专业化分工的途径,

分类经营森林资源,

并使其中的一部分与工业加工有机结合,

形成林业现代化产业,

从而最终在国土上形成一个动态稳定的、并具有与经济需求和环境需求相适应的森林生态大系统

。上面所说的现代林业需求,

是指目前及未来的经济——

社会对林业的总量需求与结构需求。上面所说的分类经营,

是指商品林、多功能林和公益林3

大类资源分类。这种分类,

不是一个林种划分的概念,

它还包含着经济、体制、机制等多种含义,

是一个经济学范畴的概念。上面所说的与工业加工相结合,

主要是指商品林,

这一类一定要与工业加工相结合,

一体化,

甚至成为加工企业的绿色车间、原料基地。“林业分工论”的哲学基础是辩证法,

即从效益上,

通过局部的分而治之,

达到整体上的合而为一。不是要生态经济效益吗?

既然通过局部的分而治之达到整体上的合而为一,

过去兼顾经营的途径满足不了,

顾此失彼,

那就分而治之,

专业化发展,

通过分工的办法,

多多地生产经济效益,

也多多地生产环境效益。“林业分工论”是一个关于如何组织资源发展的概念。“林业分工论”强调的一个重点是产业发展。(三)国有林场的改革性质当前，我国的林场改革主要是明确界定国有林场生态责任和保护方式；推进国有林场政事分开；推进国有林场事企分开；完善以购买服务为主的公益林管护机制；健全责任明确、分级管理的森林资源监管体制；健全职工转移就业机制和社会保障体制。在通过全面贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会精神，深入实施以生态建设为主的林业发展战略，坚持生态导向、保护优先。森林是陆地生态的主体，是国家、民族生存的资本和根基，关系生态安全、淡水安全、国土安全、物种安全、气候安全和国家生态外交大局。同时，坚持改善民生、保持稳定。立足林场实际稳步推进改革，切实解决好职工最关心、最直接、最现实的利益问题，充分调动职工的积极性、主动性和创造性，确保林场稳定，按照分类推进改革的要求，围绕保护生态、保障职工生活两大目标，推动政事分开、事企分开，实现管护方式创新和监管体制创新，推动林业发展模式由木材生产为主转变为生态修复和建设为主、由利用森林获取经济利益为主转变为保护森林提供生态服务为主，建立有利于保护和发展森林资源、有利于改善生态和民生、有利于增强林业发展活力的国有林场新体制，为维护国家生态安全、保护生物多样性、建设生态文明作出更大贡献。国有林权制度改革后的经营主体主要包括企业和个人，个人指的是林区职工，是国有林权制度改后新出现的经营管理主体。国有林权制度改革将部分商品林承包给林区职工,林区职工就具有了林地的使用权和林木的所有权和经营权,这样林区职工就可以自主经营林木。新的经营方式的出现,林区职工承包部分林木之后会根据自己的实际情况来选择最适合自己的经营方式,包括家庭承包形式、联厂-集体经营形式以及股份制形式。使得林权制度改革后森林资源的经营主体变得多样化,也变得更为复杂。而国有林权制度改革前,林场是国有森林资源管理的最基层单位。

经营主体和经营方式的变化会对国有森林资源管理提出新的要求,尤其是不同的主体会对国有森林资源管理有不同的需求。如林地的所有权主体对国有森林资源管理的需求，包括界定产权，明确产权束中各个要素的所有者，能够维持林场经营管理有序进行；经营主体对国有森林资源管理的需求，林改虽然限定了采伐限额，单从一定程度上限制了职工对林木资源的使用权，降低了森林资源的价值。三、国有林场经营的现状分析(一)资源划分不明确，缺乏理论依据首先，我国现阶段，很多地区的资源划分十分不明确，就如某省份来看。该省现有林业用地1．97亿亩，占全省国土总面积的62.12％，森林覆盖率58.24％，森林蓄积量4.31亿m3。全省现有国有林场206个，经营总面积1641．21万亩，其中林业用地1546．32万亩，占全省林业用地的11％，国有林场森林覆盖率达92．1％。国有林场森林总蓄积5564万m3，占全省森林总蓄积的15％。国有林场共有生态公益林1033.87万亩，其中国家重点生态公益林704.58万亩，省级生态公益林310.58万亩，分别占全省国家重点和省级生态公益林总面积的11．2％和22．6％。这么大规模的一个省份，国有林场作业的职工多大6万人次，然而在开发的过程中，却没有充分的管理依据去支撑整个林业的发展。当前，较多省份的林业出现了很多漏洞，由于没有理论依据的支撑，很多措施难以实行，过多条例也难以实现。国有林区开发早期，由于采取了先易后难、先好后差的采伐策略，是森林资源遭到了破坏，木材蓄积量下降。同时，随着国家实行森林保护的政策，限制采伐额度，提高木材生产利税，可采伐的森林资源不断减少。产业结构单一化严重，造成在木材生产不利的时候，没有其他的生产方式，制约了大型死呢工集团经营机制和运行机制的转变，严重影响经济的的发展。再者，目前的发展状况来看，我国的林场数量多，规模小。在长期的经营管理中，某主要以木材销售和加工为主，但随着国有林权的改革，对国有林经营有采伐到保护，采伐限额降低，给木材经济为代表的第二产业收到了严重的影响。而在林场对发展之路的探索后，虽然大力发展苗木产业，种植业和养殖业，并向有机作物、特种养殖的方向发展，壮大了第一产业的发展。但以旅游服务功能为代表的旅游业在三产业中所占比例甚微。未来林场的发展方向影响生态林场发展，发挥国有林场森林资源最大的生态效益。因此，在这样一个产业结构单一，且发展不平衡的状况下，某将面临巨大的压力。(二)缺乏完善的分类经营管理机制过去，因为国家投入甚微或不投入，使得林场造林、育林或开展各种经营活动大多采取贷款筹措资金，造成很多林场负债。今年来，不仅林场可利用森林资源减少，而且国家实行限额采伐森林的制度，特别是很多商品林被划为生态公益林，严禁采伐，导致许多林场木材产量减少，收入直线下降，难以生存、还债困难。尽管部分政府给予适当的经费补贴，也只是杯水车薪，无法解决根本问题。

国有林场大多地处偏远地区，信息闭塞，致使职工的思想观念比较陈旧，市场经济的意识不强，知识结构与当前形势和发展的要求还有很大差距，林场职工普遍存在着”坐、等、靠”的思想，干部职工能上不能下，收入没有与工资挂钩，体现不出“按劳分配”原则，难以调动职工的工作积极性，为企业减轻负担。由于林场条件差、待遇低，原有的人才留不住，难以吸引高素质的人才，技术力量相对薄弱，职工普遍文化程度较低，妨碍了林场科技的推广应用，也影响着林场的发展，严重影响林场效益的发挥和提高。

除此之外，国有林场负债多，包袱重。由于联合国可持续发展理论的提出、代林业理论的提出、生态文明建设的提出，使得经营管理从认识到实践是我国森林经营发生重要转折的时期，对我国森林经营产生了巨大的影响。在全国的集体林区全面实行了林权改革,由于改革明确了林农林地的经营权和利益支配权,极大的调动了林农造林、营林和投入的积极性。但是,在国家提出生态文明建设之后,一些决策部门受到纯自然保护主义观点的影响,提出要在中国停止一切森林采伐,这一观点严重的违背了可持续发展理论和现代林业理论,给中国的林业发展特别是重点国有林区商品用材林的经营造成了极大的危害。(三)经营效率低，熟人社会和用公制度严重不断改革的集体林权制度和不断调整的林业政策，导致林地价值持续拔高，受利益的影，某些村镇借口支付林地使用费过低、应收取集体损坏道路过路费，抬高赔偿金额，妨碍林场生产经营的正常进行。其次是林地林权纠纷。伴随土地资源逐渐紧缺，很多村借口山林权属不清，要求林场归还林地，有些村民蓄意抢占采伐迹地，有些地方政府过于强调稳定，害怕群众上访，对群众侵占林地现象迁就，造成国有林地流失严重，维护国有林场经营区稳定形势严峻。职工人数多，素质低。截至2013年，某林场管理局有总人口2206人，其中职工人数1124人，在职职工656人，退休职工468人。非在职职工人数就占到了占总人口的50.10%，也就是说在剩余的这49.99%可以视为是林场剩余的劳动力，为了职工的就业，林场管理局必须向办法去解决这些闲置人员的就业问题。但由于资源和空间的有限，林管局不得不面对着巨大的人员冗杂问题。此外值得注意的是在在职职工中，退休人口高达达71.34%，

也体现了另外一个弊端，即林场的职工年龄偏老化。首先是职工老龄化问题，由于某国有林场与繁华的市区相隔比较远，基础设施不是很发达，所以更多年轻的职工更愿意外出自谋职业；从学历组成上来看，高学历即本科及本科以上学历的职工人数所占直供比例非常小。从这两方面来说，林场缺少新鲜的血液，缺乏有干劲和创造力的年轻人为林场发展带来新的发展动力。其次是林场在职工指出比较多，外债金额大，加之林场的经济来源很大一部分来自项目经济和政府的拨款补贴，而不是自身经营发展所带来的经济收益，因此，某发展后劲不足，动力不足，阻碍了某林场的快速发展。

国有林场建场初期建造的部分房屋和营林设施，以及所购买的营林器械，历时已久，很多设施落后或损坏，职工生产及生活无法正常开展。另外许多国有林场经营区道路建设仍处于初级阶段，交通条件差，林区便道荷载和安全性能不能满足生产经营需求，影响林区正常生产经营管理。饮水和照明问题难以解决，营林设备欠缺和落后，都制约着林场的发展。据调查，许多国有林场的办公条件都极其简陋，职工的住房大都是20世纪七八十年代建造的，多为危旧房屋，功能不全，质量低下，职工生活条件极其艰苦。很多林场几乎没有购置营林器械。营林生产很多是手工劳作，何谈新技术的推广。

四、国有林场分类经营改革路线的设计(一)推动人事、劳动与资源的分配改革制度对国有林场经营的国家级公益林、地方公益林、商品林明确承担主体。国家级公益林应完全由国家承担；地方公益林由地方负责；商品林创新搞活，发挥市场部分配置资源的作用。科学核定编制，妥善安置富余人员。根据生态林所占比重将国有林场确立为全额或差额预算单位，纳入同级财政预算，争取中央和省级财政补助。明确国有林场公益事业属性。国有林场守卫着国家生态的最底线，只能加强，不能削弱。采取重组、联合、兼并、租赁、承包经营、合资、转让国有产权和股份制、股份合作制等多种形式进行。建立健全适应市场竞争、独立核算，自负盈亏、自我约束、自我发展的现代法人治理制度和经营机制因此改革的取向和目标就是明确国有林场为公益性事业单位，彻底解决国有林场农不农、工不工的现状。发达国家国有林比重都是30％

一40％

，由国家职能部门统一管理，而我省国有林只有8％

。现在国家重视生态安全，国有林场体制改革的首要任务是要合理界定生态公益型林场和商品经营型林场类型，完成对拟两类林场的区划界定和森林资源调查建档等准备工作，实行“分类经营，分业管理”。首先是要将国有资源保护好，管理好。生态公益型林场实行事业法人体制，并根据事业发展的需要，按照“精简、效能”的原则，重新核定行政事业编制，其编制总额可以按照生态公益林面积进行核定，管理人员经费和机构经费纳入同级人民政府财政预算。(二)大力发展非公有制林业基于目前的现状，国家应加大对林场政策、项目和资金的扶持力度，鼓励林场拓宽经营思路，增加经济收入。同时林场应充分发挥现有的资源优势，挖掘森林生态资源，发展特色旅游产业，搞活林场经济。而在职工安排与落实上，对于专职履行生态公益林管护等公益性职责的人员，可以按照“公平公开，双向选择”的原则录用，并按同类事业单位标准落实其工作经费和待遇。对于富余人员要妥善分流安置，采取通过培训提高职工的劳动技能水平等有效措施保障职工再就业。退职人员和退休人员可以实行一次性剥离，同时按照社会统筹有关政策，多渠道筹集资金来缴纳相关费用。以解决此类历史遗留问题。完善国有林场社会保障体系，剥离国有林场办社会职能。解决好职工参加企业养老保险和事业养老保险之间的差距，提高养老保险标准；解决好养老保险费的拖欠和续保问题。根据林场实际，职工按照规定参加当地医疗等社会保险。按照属地原则，把目前由国有林场代管的乡(镇)村以及国有林场自办的学校、医院等逐步剥离出来．转交当地人民政府管理。完善扶持国有林场发展的优惠政策。提高国有林场生态公益林补助标准；国有林场的道路建设应当与通乡公路标准一样；通讯、广播电视应当与现行的农村标准一致；电价、水价与农村同等对待支持；林业行业优惠政策向国有林场倾斜。

改革国有林场领导体制。探索重点国有林场省市(州)直接管理；建议国有林场场长的任免，需征得上一级林业主管部门的同意；完善市县两级国有林管理机构建设，强化省级国有林管理机构的职能和地位。

(三)明确分类经营的划分标准生态公益林的生产和管护任务可以引入市场竞争机制，对外招标外包给林业合作社等经营性组织完成。通过林场现有经营性项目和竹林、经济林等资源资产，提供营林劳务岗位、内部退养等方式，尽量实现内部消化富余职工。加快林区基础设施建设，改善林区职工生活条件才会让更多的职工热爱林业事业，投入到林场生产中。同时促进林区生态和经济建设快速发展全面提升林区人口生活质量，达到林区面貌大改变，也是建立和谐社会主义新农村的要求。基础设施发达了，经济发展了，也才会吸引更多年轻的人才进入林业系统，为其注入新鲜的血液。营管理从木材生产管理为主向森林生态系统经营管理为主的转变，力求达到森林生态、社会和经济效益的最佳统一。

坚持生态优先，可持续经营。既要考虑经济效益不断提高，又要确保森林资源的总量不断扩大、质量不断提高、结构不断优化，确保国有林场森林资源越采越多、越用越好。

严格按照“管严公益林，放活商品林”的要求，根据林分不同类型、立地等级条件和经营目标等，采取相应的经营对策。坚持科学经营，合理利用。制定相应的培育、保护和利用的技术措施，科学培育森林，合理利用资源，充分发挥森林功能的多重性。

坚持分类经营，分区施策。(四)确定林场分类经营的目标取向林场改革以及在经营活动中要以可持续发展为目标，在保护林场森林资源的基础上发展第三产业，开发林场的生态服务功能，创新利用资源的手段，提高资源利用率。坚持森林经营管理从以木材生产管理为主向森林生态系统经营管理为主转变，以利用性采伐为主向经营性采伐为主转变，严格按照“管严公益林，放活商品林”的精神，力求达到森林生态、社会和经济效益的最佳统一。同时，按照可持续经营的思想，围绕林业发展的方针，既要考虑经济效益不断提高，又要确保森林资源的总量不断扩大、质量不断提高、结构不断优化，确保各经营单位森林资源可持续发展。在第一产业第二产业发展带动作用下，大力开展生态旅游。同时平衡三产业的发展，进行多元化产业经营，在生态建设的基础上壮大三产业的发展。同时，也要将某部分职能移交给政府以及社会，专心做好林场的经济建设；某林管局在长期的建设中担任着林场内部的社会职能，淡化了林场经营森林资源的性质。在未来的发展中某林管局应着力于林场的经营而逐步将职工的医疗、保险、卫生和教育等职责移交给社会，遵循政企分离的原则，将林场进行企业化管理。

科学培育森林，最佳组合树种和龄组结构，优化资源配置，合理确定森林年采伐量。并制定相适应的培育、保护和利用的技术措施和管理政策，充分发挥森林功能的多重性。保护生态、保障职工生活是国有林场改革的两大目标，改革要坚决守住保生态、保民生的底线，坚决守住森林资源不破坏、国有资产不流失的红线和高压线。国有林场改革不同于集体林权制度改革，不能分林到户，不能卖林子，在改革中生态林只能增加，不能有任何减少。