第五章公务员制度

第五章

公务员制度的现代发展公务员制度三大标志：政治中立职位常任功绩制被视为体现西方国家分权制衡宪政的创新性设计和公务员制度的核心价值。20世纪70年代末以来，西方发达资本主义国家实行的政府改革，引起了极大的社会反响。、“企业型政府”、“政府新模式”、“市场化政府”，是对这场改革的不同称谓。人们普遍认为，区别于传统公共行政典范的、新的公共管理模式正在出现。这就是新公共管理。它促使公务员制度发生了历史性变迁，极大地冲击了构筑公务员制度的核心价值和原则。

新公共管理是80年代以来兴盛于英、美等西方国家的一种新的公共行政理论和管理模式，也是近年来西方规模空前的行政改革的主体指导思想之一。它以现代经济学为自己的理论基础，主张在政府等公共部门广泛采用私营部门成功的管理方法和竞争机制，重视公共服务的产出，强调文官对社会公众的响应力和政治敏感性，倡导在人员录用、任期、工资及其他人事行政环节上实行更加灵活、富有成效的管理。一、历史背景

自上世纪中叶开始，西方发达资本主义国家普遍实行“福利国家”制度。它们运用凯恩斯主义经济学指导国家的经济活动，试图依靠政府的作用来弥补市场的不足。然而过了多年，“福利国家”制度并未取得如愿的经济增长和社会满意度。上世纪六七十年代以来，经济滞胀、政府扩大支出产生高税收、政府公共服务无效率，造成社会普遍不满，最终导致意识形态变革。人们开始从政治上批判“福利国家”的政策基础，主张以自由市场、个人责任、个人主义来重塑国家和社会。具体原因1、财政危机2、福利和税收上的左右为难3、理论危机4、科技革命经济全球化5、公共管理的对象是现代人二、新公共管理运动的理论基础与主要内容

1、新公共管理运动的理论基础如果说传统的公共行政以威尔逊、古德诺的政治—行政二分论和韦伯的科层制论为其理论支撑点的话，新公共管理则以现代经济学和私营企业管理理论和方法作为自己的理论基础。首先，新公共管理从现代经济学中获得诸多理论依据。其次，新公共管理又从私营管理方法中汲取营养。

2、新公共管理运动的主要内容

1、以顾客为导向，奉行顾客至上的全新价值理念。2、治道变革，政府职能由“划桨”转为“掌舵”。3、公共管理中引入竞争机制。

4、重视效率追求。

5、改造公务员制度。

6、创建有事业心和有预见的政府。

在这场改革运动中，英国是先行者。1980年，撒切尔政府大刀阔斧推行以缩小政府规模和进行“财政管理创新”为中心的改革，削减公务员开支，提高行政效率。其后的梅杰政府（“公民宪章运动”）、布莱尔政府（“第三条道路”）继续推进政府改革，进一步发挥市场化作用；新西兰则在1988年开始以“政府部门法案”为蓝本的改革；加拿大在1989年成立“管理发展中心”，并于次年发表题为“加拿大公共服务2000”的政府改革指导性纲领。美国于1993年成立“国家绩效评估委员会”，用来指导政府改革，后于1998年更名为“重塑政府国家伙伴委员会”。英国威尔逊内阁《富尔顿报告》1968年美国卡特政府《公务员改革法案》1978年美国里根---控制政府规模，裁减雇员克林顿---以“再造政府”推动联邦公务员制度的革新。确立了四项指导原则涉及到公务员制度诸多方面：由程序导向转向结果导向由集中管理转向授权管理由服从性管理转向激励性管理由刚性管理转向弹性管理布什政府变革的期望是推动公务员制度的现代化转型，形成一种以人力资本战略管理为特征的新型公务员制度。三、成效

首先，这场政府改革运动，不同程度解决了发达国家面临的财政危机和信任危机，提升了政府运作能力，回应了在全球化中保持国际竞争力的内在要求。具体体现为：(1)降低政府财政支出和行政成本。(2)确立了为顾客服务的崭新行政理念。其次，“新公共管理运动”不仅在西方，也对包括东方在内的一些国家，提供了当代公共部门管理的新模式。第三、在政府部门内部的管理体制的改革上，也做了积极有效的探索。四、西方公务员制度改革的共同特征新公共管理运动主导了近30年的公务员改革，从各个政府所采取的举措和最终成效来看，可以归纳出西方公务员制度改革的一些共同特征：1、政府结构和规模改革，裁减公务员的人数。2、放松规制与实施合同雇佣制，增强政府管理的灵活性。3、政府绩效评估。4、变革政治家与公务员的关系。5、由人事管理向公共人力资源管理转变。英国1979年73.2万，1990年56.2万。------撒切尔夫人时期。加拿大联邦政府机构改革，将原先32个部重组为23个部，公务员人数控制在22万左右。一些国家开始削减公务员的比例金融危机当前，再加上一些国家的政府本就计划开始减少公职人员的“瘦身”，所以世界上出现了减少公职人员数量的风潮。一些没有裁掉公职人员的国家，也对其收入水平作出了调整。以美国为例，继部分州削减公务人员数量后，美国联邦政府也计划在未来10年内对公务员队伍裁减10%。日本、美国调整公务员人数日本政府近日公布了2013年度国家公务员录用制度，据悉本年度公务员录用人数较2009年的8511人削减近六成。具体来看，削减幅度较大的地区削减人数近七成，幅度较小的地区也达到五成。日本副总理冈田克也先前已做出指示，要求严格控制公务员的录用人数。而2010年10月美国劳工部发布报告说，包括联邦政府在内的各级政府在当年9月份解雇了15.9万人，其中许多人是各州或地方政府的雇员。对许多政府机构的雇员来说，稳定的工作已成为陈年往事。俄罗斯“三板斧”大幅裁员

而在俄罗斯，情况也差不多。俄罗斯制订了一个三步走计划，计划在2011年4月1日前要将全国公务员数量削减5%，在2012年4月1日前将公务员数量削减10%，在2013年4月1日前将公务员总量最终裁减20%。也就是说，“三板斧”过后，如今在任的政府公务员中，每5人中要有1人被削职为民，到那时，共有120507名官员将下岗，财政预算每年可节约424亿卢布开支(1美元约合30卢布)。俄财政部称，这次裁员有助于改变政府机构臃肿、人浮于事的现状，并将有效遏制政府机构的官僚之风。一位俄罗斯朋友半开玩笑半认真地说：“从勃列日涅夫到梅德韦杰夫，我们一直都在喊裁员，但公务员却越裁越多。这一回裁员，该不会又把公务员裁多了吧?”问题与局限1、放松规制带来法治的弱化。2、弹性化的雇佣制对雇员权利造成不良影响。3、绩效管理在实施过程中出现难以量化的窘境，绩效评估实施的成本过高，且公共服务具有不可测量性。4、民营化引发腐败问题。西方公务员制度核心价值改革前瞻1、公务员永久任职的合理性遭到怀疑。2、公务员政治化倾向进一步强化。3、功绩制从象征走向实质。国家行政学院学者徐理明教授将当今中国公务员制度改革与美国公务员制度改革的情况加以比较，发现这样一个有趣而又令人尴尬的实事：两国的公务员制度改革，似乎正朝着相反的方向发展。他列出如下对照表：中国1、加强制度建设，强调规范。2、建章立制，不断补充和细化法规。3、追求凡进必考。4、以委任制为主。5、强化依法管理，强调统一性。6、严格考核程序，增加考核等次。7、职位分类趋于细化美国1、放松管制，打破僵化。2、取消繁琐的法律规则，将8000页的人事手册减少为3页。3、公务员考试的范围越来越小。4、大量采用聘任制。5、人事权下放，强调灵活性。6、简化考核程序，减少考核等次。7、职位分类趋于简化，粗化。五、新公共管理运动对中国行政改革的启示（一）当代中西方行政改革环境比较分析1、外部环境的相似性当代中西方的政府行政改革都是在一系列外部环境的挑战和压力下引发的，主要表现在以下三个方面:（1）当代中西方的政府都面临着经济全球化的挑战。（2）当代中西方的政府都面临新技术革命尤其是信息技术革命的冲击。（3）当代中西方政府都面临着财政危机、政府机构日益膨胀、行政效率低下等社会、政治问题。

2、内部环境的差异性

（1）所处的发展阶段不同

与西方国家于20世纪后期已相继步入贝尔所说的“后工业社会”不同，目前的中国尚处于从前工业社会向工业社会过渡的阶段，当前，中国现代化的主要任务是推动中国由传统农业社会向现代工业社会的转型。（2）文化背景不同中国两千年来长期保持平衡运转的官僚体制完全不同于威尔逊、韦伯所言的理性官僚制度。中国传统的官僚政治是一种特权政治，长期的官僚政治给予了做官的人，准备做官的人，乃至从官场退出的人，以种种社会经济的实利或种种无明文规定，但却十分实在的特权。中国的官僚政治与家族制度、传统习俗联系紧密，“人治”、“礼治”代替了“法治”。（3）基础条件不同

西方的市场化改革是以成熟的市场机制和完善的监督制约机制、发达的中介组织和高素质的公民为基础的,而中国却远远不具备以上条件。（二）新公共管理运动对中国行政改革中的启示（1）转变政府职能，界定并缩小政府作用范围（2）适当引入市场机制，提高公共服务的质量和效率（3）要研究借鉴其他部门的管理经验、方法和技术，提升政府管理的能级（4）引入“顾客导向”，增强政府的责任感与回应性（5）统筹兼顾，注重相关配套措施的改革荆州启动大部制改革下放138项行政审批事项

19日，荆州市委书记李新华表示，将加快大部制改革，进一步下放审批权限，通过转变政府职能来转变干部作风，改善投资环境，推动地方经济快速发展。目前