中国农地征用与治理-参与式学习与地方实践项目参与式磋商

中国农地征用与治理-参与式学习与地方实践项目参与式磋商和公众参与行动指南项目组

李维长

目录

第一章概况

第二章公众参与土地征用与治理

第三章土地征用与治理过程中开展参与式磋商的意义

第四章参与式方法在土地征用过程中的应用参与式磋商和公众参与行动指南第一章概况本指南系《中国农地征用与治理-参与式学习与实践项目》内容的一部分，其宗旨是为县、乡级管理人员在土地征用中实施参与式方法提供指导。

1.目标

2.背景本指南的使用对象为省、市、县级国土部门的人员，以及乡镇政府官员和土管所人员。所有与土地征用有关的利益相关者，以及关心土地征用的人员都可以使用和参考本指南。

3.使用对象

县级国土部门管理人员和乡镇土管所人员应当通读本指南的指导性步骤和方法，以便掌握参与式方法在土地征用过程中的运用。

本指南是项目工作人员、项目实施地区国土局人员，以及当地政府人员和村民共同努力的成果。其原则、方法和指标是在一系列研讨会、访谈和磋商的基础上开发的。编写的案例为项目区的参与式学习提供了宝贵的素材。4.本手册的撰写过程

第二章公众参与土地征用与治理

1.公众参与的定义公众是指公众个人、政府机构、企业、社会团体、民间组织、对社区感兴趣的其他人员。

公众参与是社会组织或公众个人通过直接与政府或其他公共机构以互动的方式对公共事务表达意见，并且对公共事务的决策和治理产生影响的行为。（1）利益普遍性。公众参与所追求的利益是覆盖全体或局部大部分公众的利益；

（2）民众主体性。公众参与是每一个行为主体都能够参与的、相对独立于公权力的、对政府决策表达意见的行动；

（3）过程合法性。公众参与处于法律调整的范围之内，在合法的渠道下参与政府决策过程；

（4）形式多样性。公众参与有多种不同的形式，凡是旨在影响政府决策和公共生活的行为，都属于公众参与的范畴。2.公众参与的特点●保证项目的利益相关者自愿参与项目；

●避免项目的社会风险，项目干预可能出现的社会冲突，并与利益相关者制定防止风险和冲突的对策措施；

●通过与农户的磋商，设计项目的技术方案等；

●向所有利益相关方提供机会，帮助其改善问责机制的有效性；

●公众参与也是构建和提高农户的意识，提高他们能力的过程，对保证项目的长远影响是至关重要的。3.开展公众参与的目的公众参与的内容可以分为三个层面：

（1）立法层面的公众参与，如立法听证和利益集团参与立法；

（2）公共决策层面，包括政府和公共机构在制定公共政策过程中的公众参与；

（3）公共治理层面的公众参与，包括法律政策实施，基层公共事务的决策管理等。4.公众参与的主要内容公众参与是人民群众依法介入国家社会政治生活，享有真正管理国家和企事业的权利；是体现民意、反映民情、提高公共政策执行民主化水平的根本要求；是实现公民自我管理、自我教育和自我服务功能的基本途径；是体现“民主自治”原则、增强主体意识和加强民主政治建设的重要内容。

在我国，公众参与是宪法的一项基本原则，也是我国人民民主的一项重要制度。《宪法》第2条、第27条第2款都对人民依法以各种形式参与国家管理做出了规定。5.公众参与的意义

公众参与强调决策者与受决策影响的利益相关者之间开展双向沟通和协商对话，并遵循“公开、互动、包容性、尊重民意”等基本原则。

好的政治理念和政策必须依靠公众来响应，必须依靠公众参与来落实，必须依靠一套完善的监督机制来贯彻。5.公众参与的意义（续）公众参与的思想可以追溯到公元前5世纪的古代雅典，当时的公民大会开创了立法中公众参与的先河，当今，公众参与已经在全球范围内被当作民主政治的准则被普遍接受。6.公众参与的发展≯公众参与的常用方式包括：投票、竞选、公决、调查、咨询、协作、结社、请愿、集会、抗议、游行、示威、反抗、宣传、动员、串联、检举、对话、辩论、协商、游说、听证、上访。

≯近年来，互联网技术的迅速发展为公众参与活动提供了技术基础。一些新的公众参与形式正在出现，如电视辩论、网络论坛、网络组织、信息交流、手机短信、焦点小组、顾问小组、授权决策、政府展示会、市民评审团、市民意见征询组、地方战略伙伴等。同时，一些政府部门也从网络上听取公众意见，并在制定政策时予以考虑。6.公众参与的发展（续）

公众参与的概念和理论大约是20世纪90年代开始传入中国，并逐步升温、兴起。

在中国，公众参与主要体现在：立法领域、行政决策和政府管理领域，以及基层治理方面，以公示、听取意见、咨询、听证等形式为主。7.公众参与在中国公众参与之所以在中国得到较快发展，还因为它得到了政治上的认同。党中央把公众参与式民主作为政治体制改革和发扬社会主义民主的一项新政加以推出。

党的十七大政治报告明确提出，应当扩大人民民主，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。7.公众参与在中国（续）非政府组织是公众参与的主体之一，是实现公众参与的一种有效的组织形式。非政府组织强调非政府性、非营利性，通常把提供公益和公共服务当作主要目标。相对于强大的政府，个体方式参与的效果远不及以团体方式的参与，政府可能根本注意不到个体的声音，而非政府组织的呼声更容易引起重视。几十年来，非政府组织正在社会重大议题中发挥越来越大的作用。从G8首脑峰会到世贸组织谈判，从环保议题到消灭贫困；普通公众从媒体上，从自己的身边，正越来越多地看到非政府组织的身影。8.非政府组织参与农地征用与治理项目的实施涉及社会、经济的各个方面。

一个好的农地征用与治理项目，能够切实解决问题，为百姓造福。

因此，公众参与是农地征用与治理项目决策的内在要求，农地征用与治理的公众参与是公众权利的体现，是主人翁对事关个人生活和发展利益大事的关心、建议和评定行为。9.公众参与土地征用与治理的必要性

因为公众事务是为群众服务的，群众是公共事务的真正主人。所以群众有权利参与关系自己切身利益的公共事务，有权利对公共事务过问、咨询、提意见。

公众参与土地征用与治理是公众权利的体现，是主人翁对事关个人生活发展利益大事的关心、建议和评定行为。（1）公众参与是公共事务管理发展的客观要求

9.公众参与土地征用与治理的必要性（续）公众参与是土地征用与治理项目决策的内在要求，土地征用与治理项目的实施涉及社会、经济的各个方面。

因此，在项目实施的各个阶段，就项目实施可能产生的影响，充分听取公众的意见，这不但是政府应尽的责任，也是充分尊重公众利益的体现。

只有吸收公众参与，才能真正做到“从群众中来，到群众中去”，最终形成的土地征用与治理方案才能切合实际，项目实施才能实现预期效果。（2）公众参与是土地开发整理项目决策的需要9.公众参与土地征用与治理的必要性（续）﹥在我国，在进行土地征用与治理项目决策时，公众参与与其说是一种手段、一种目的，不如说是一种理念、一种义务。如果把项目区居民看作是最终用户的话，那么，政府、项目管理者与项目区居民之间存在一种信托关系。公众参与是维系这一关系的必要条件，是项目决策中的必要行为。

﹥通过公众尤其是农民参与执行计划的制定，有利于提高民众对土地征用政策的关注程度，加强民众对土地征用政策执行的认同感。（3）公众参与是土地征用与治理项目顺利开展的重要环节9.公众参与土地征用与治理的必要性（续）各级机关应该加大公众接受有关土地征用与治理及其项目规划、设计等方面的科学知识、法律、制度、政策方针等方面的宣传培训力度，以便充分行使他们的知情权，为其它内容的参与奠定知识基础。10.加强宣传工作要让公众参与到土地征用与治理中来，首先公众必须有能力去参与，我国目前文盲仍然占有一定比例，且大部分集中在农村，这就需要对公众进行培训，提高其素质。

11.提高公众素质四、土地征用与治理过程中开展

参与式磋商的意义

磋商是通过参与者在坦率、真诚的气氛下交换意见，讨论问题，最终达成共识的过程。磋商不是简单的谈判，或者是妥协。1.磋商的概念参与式磋商和公众参与是促进项目各利益相关方加强沟通，消除误解，缓解矛盾，以求共同发展的一种有效措施。2.开展参与式磋商的意义开展积极的、有效的、高度透明的当地社区磋商和公众参与活动具有以下积极意义：

＞能够促进各利益相关方互相沟通、相互信任，在项目实施的具体方面形成共识和达成协议，从而获得各利益相关方对项目的支持。

＞能够减少、避免甚至消除潜在的矛盾和冲突，为活动/行动的开展营造和谐的气氛。

＞保证项目农户自愿参与活动/行动，避免或减少活动/行动可能引起的社会冲突和可能出现的风险，制定对活动/行动造成农户资源使用限制和影响的措施。针对项目的既定目标，通过对项目所在社区的各利益相关方进行详细的调查和了解，在倾听各利益相关方对项目实施提出的担忧、意见、愿望和需求的基础上，与各利益相关方进行协商、谈判或申请政府管理部门裁决。

3．开展参与式磋商的方法中国土地征用与治理-参与式学习与实践项目参与式磋商和公众参与的对象包括项目的各利益相关方：

●项目区农户（包括妇女及少数民族农户）

●项目区合作社

●项目区村级组织

●乡镇土管站

●相关政府部门

●非政府组织

●公司和企业。4.参与式磋商的对象（1）和平共处、平等协商的原则：各利益相关方无论机构/单位大小，级别高低；也无论是国家干部，还是农民群众，都必须一视同仁，平等协商，和平共处，友好合作。

（2）实事求是的原则：绝不能根据个人的主观愿望去判断和盲目地下结论；在磋商的过程中必须尊重事实，既不夸大，也不缩小。

（3）充分重视当地社区和公众利益的原则：重视当地社区和公众的利益是保证磋商得以有效进行的前提条件，只有重视并关注当地社区和公众的利益，才能得到当地社区和公众对项目的支持和配合。

5.参与式磋商的基本原则（4）尊重当地社区和公众的风俗习惯的原则：应该尊重当地社区和公众的风俗习惯，这是体现平等和团结的一个重要方面，任何不尊重当地社区和公众的风俗习惯的言行，哪怕是开玩笑，都容易刺激以致伤害当地社区和公众的感情，不利于团结。

（5）依法办事的原则：杜绝凭经验、按惯例、靠拍脑袋办事的习惯；严格遵守不徇私情，不接受吃请和礼物；严格遵守国家的法律法规。

（6）认真履行承诺的原则：必须认真履行已做出的承诺，违约会造成当地社区和公众的误解或失望，甚至丧失当地社区和公众的支持。5.参与式磋商的基本原则（续）6.参与式磋商的程序五、参与式方法在土地征用

过程中的应用

1.什么是参与式方法参与式方法是通过赋权，让发展主体积极地参与发展项目中有关决策、实施、管理和利益分享等全过程的一种“自下而上”的工作方法。2.为什么要使用参与式方法

从20世纪80年代末期开始，参与式方法作为一种工作方法和手段，在中国的一些国际发展援助项目的规划、设计及实施中逐渐得到应用。应用参与式方法在改进项目方案设计、取得项目各利益相关群体的理解、支持与合作等方面都起到了积极的促进作用；并且有利于提高项目参与各方的社会责任感，减少社会矛盾和纠纷，有效地防止负面影响和后果的产生。参与式方法的应用还在降低项目建设和运营的社会风险，实现项目投资的经济社会发展目标等方面起到了积极的作用。

3.参与式方法的特点参与式方法的核心是把发言权、分析权和决策权交还给当地社区和农户，而政府部门的职责则转变为协助者和服务者，为当地社区和农户提供优质的政策、法律和技术服务。采用参与式方法的目的是使决策更加准确；使决策过程更加透明；使规划更加完善；使各利益相关方具有责任感并产生动力；使效益分配更加公正、公平。

4.谁是土地征用的主要利益相关主体

土地征用涉及各方的利益，利益主体包括：地方政府—在征地关系中处于核心地位；既是征收主体，也是补偿主体；

开发商—追求开发利润最大化,投入最小化，与政府在一定程度上是互惠互利的利益共同体；

村集体—与农户的根本利益一致，受到上级政府的约束；

农民—始终处在利益层级结构的最底层；其他利益相关者—指在土地征用中和征收的土地上建成的项目涉及的相关人群

。5.土地征用和公众参与的制度

中国现行的法律法规（《土地管理法》、《建设用地计划管理办法》、《违反土地管理规定行为处分办法》、《工程项目建设用地指标》、《土地调查条例》、《土地管理法实施条例》、《国土资源听证规定》和地方制定的《征用土地管理办法》）等都有公众参与的相关规定和机制。

调查工具分析工具参与式观察打分排序资源图SWOT（优势劣势-机会风险）分析法季节历大事记机构分析图会议因果关系分析法访谈问题树问卷目标树参与式方法工具箱6.磋商团队的组建和培训

（1）县级团队：项目县国土局从参与项目规划的土管站等单位选出3—4名技术