电信、铁路、航空等自然垄断产业改革实践研究报告

电信、铁路、航空等自然垄断产业改革实践研究报告2022年3月

目录1自然垄断产业市场化改革背景 32电信产业改革 42．1产业技术经济特性 42．2国外电信产业改革 42．3我国电信产业改革 53铁路产业改革 63．1产业技术经济特性 63．2国外铁路产业改革 63．3我国铁路产业改革 74航空产业改革 94．1产业技术经济特性 94．2国外航空产业改革 94．3我国航空产业改革 105国外电力市场化改革 115．1产业技术经济特征 115．2国外电力产业改革 115．3我国电力产业改革 136自然垄断产业改革的经验总结 146．1行业结构重组与自然垄断属性变化紧密相关 146．2促进发展、提高效率是各国改革的最根本动因 156．3改革必须契合本国国情、具有明确的改革目标和路径 166．4逐步纵向融合是自然垄断产业改革的最新趋势 17

1自然垄断产业市场化改革背景20世纪70-80年代左右，各国政府对产业的管制达到了顶峰，1978年，美国仅经济性管制的产业就占到国民收入的15%以上（萨缪尔森，1996）。在日本，建设业、金融、保险、电力、煤气、水道、采矿业、交通运输、通讯等产业也广泛地存在政府管制。1985年，所有受管制的产业部门的附加价值占整个日本经济附加价值的大约30%（植草益，1992）。二十世纪七、八十年代，以美国为首的放松管制浪潮开始涌现，随后英国和日本也开始大规模放松管制，西方国家的政府管制进入到以放松管制为标志的改革阶段。西方国家对自然垄断产业放松管制的改革主要有以下原因：（1）70年代发生了两次石油危机，各国经济停滞不前，财政赤字扩大。各国政府都需要削减财政补贴，缩小行政开支，减少政府职能。为此，必须提高政府管理下的自然垄断企业的运营效率。（2）以信息技术和其他高科技为中心的技术创新突飞猛进。在以前的自然垄断和寡头垄断领域形成了新企业进入所需的技术基础，维持自然垄断和寡头垄断结构的依据变得薄弱。（3）产品和生产要素在国际间的流动日趋频繁，迫切需要各国放松阻碍产品和生产要素国际间流动的管制。（4）经济管制本身存在“管制失效”等问题。如管制下的企业效率低下，管制的成本高昂，发生大量的寻租费用，管制滞后造成企业损失，企业创新行动的动机减弱，服务多样化和收费体系多样化的进展迟缓，特别是降低收费水平的进展迟缓等等。2电信产业改革2．1产业技术经济特性电信产业是传统的自然垄断产业。电信产业的业务内容包括基础电信业务和增值电信业务两部分。基础电信又可分为固定通话和移动通信两部分。固定通话的物理网络包括本地局域网和长途通信网两个部分，随着长途光纤技术的进步，目前的长途通信网络已经具备了充分的竞争性。在本地局域网环节，市话属于完全自然垄断产业。移动通信已经具有充分的可竞争条件。增值电信业务是基于基础电信网络的一种服务性业务，具有充分的竞争性。2．2国外电信产业改革20世纪80年代，以美英为代表的西方发达国家率先放开电信市场，由此带来了世界各国相继实现的电信业的政企分开、国有电信运营企业的股份化、民营化改造、解除管制、引入新的竞争者和电信业的对外开放局面。美国电信产业的改革也走在世界前列，其电信产业的改革具有典型性和代表性。美国电信产业的改革主要历程包括：第一阶段是1984年以前，电信行业实行垄断经营。电信行业最具有代表性的公司是美国电话电报公司（AT&T）。第二阶段是1984-1996年，垄断的打破阶段。1984年，美国政府将AT＆T拆分为7个地方性的“小贝尔”公司和一个长途公司。第三阶段是1996-2006年，电信产业全面开放时期。1996年，美国通过新电信法，希望打破长途与本地的界限，支持长途公司、本地电话互相进入对方市场；同时促进电信网、互联网和有线电视网之间的三网融合。第四阶段是2006年以后，电信产业重组融合阶段。2006年，美国西南贝尔电信公司通过几次兼并重组，合并了AT&T和原来4个小贝尔公司，重新命名为AT&T；同年Verizon收购MCI，美国又开始出现通信业双巨头垄断经营的局面。2．3我国电信产业改革中国电信行业结构调整的核心和改革脉络是对电信行业各业务的拆分。在所有的垄断行业改革中，中国电信行业的改革起步最早，并且到目前为止，改革的力度和深度也最大。行业的改革以电信发展史上几次重大的事件为标志。第一次是1994年，中国联通成立，电信产业垄断打破，开始引入竞争。第二次是1998年，电信行业政企分开，重组中国电信和中国联通，成立中国移动，原先庞大的“中国电信”被切开。第三次是2001年至2002年，以打破固定电信领域的垄断为重点，“中国电信”又被南北分拆为新的中国电信和中国网通。同时，对其他电信企业进行了重组，逐渐形成中国电信、中国网通、中国移动、中国联通、中国卫通、中国铁通6家基础电信企业竞争格局。第四次是2008年，电信产业进一步整合，中国电信收购中国联通ＣＤＭＡ网，中国联通与中国网通合并，中国卫通的基础电信业务并入中国电信，中国铁通并入中国移动，电信公司6合为3，形成了3家拥有全国性网络资源、实力与规模相对接近、具有全业务经营能力和较强竞争力的市场竞争主体。3铁路产业改革3．1产业技术经济特性铁路行业由铁路网、客运站、货运编组站、客货运输企业以及相应的客货调度、列车运行服务保障业务等组成。路网以及客货站等网络节点构成了完整的铁路网络。客货运输企业基于铁路网络提供相应的客货运输服务。列车运行调度、通信以及其他运行服务保障部门为客货运输提供服务，保证客货运输的顺利进行。铁路网络是典型的自然垄断性网络。基于铁路网络的客货运输业务则是可竞争性的。在路网比较完善的国家，允许多家客货运输公司共存并保证其竞争已被各国政府、行业相关利益集团和公众所认可。3．2国外铁路产业改革（1）美国铁路产业改革美国铁路运输业演变经过了三个阶段：第一阶段，20世纪20年代以前，铁路实行垄断经营，1906年，美国全国铁路有三分之二掌握在四大集团手里，总共控制了全国铁路收入的85%。第二阶段，20世纪20年代至70年代。铁路实行垄断经营，但由于公路、水路、航空运输以及石油管道网和电力输送网的迅速发展，导致了铁路运输市场开始了长达半个世纪的萎缩和衰落，60至70年代爆发了铁路破产风潮。第三阶段，20世纪70年代后，铁路运输业进入了放松市场化阶段。铁路运输公司实行了大规模的兼并重组，铁路公司加快了合并和集中，市场集中度有了提高。市场化改革后，铁路运输业提高了运输效率和服务质量。1996年与1980年比较，铁路每吨公里货物运输的成本下降了50%。（2）英国铁路产业改革欧盟为了解决各国铁路网互联互通问题和形成铁路运输经营业内竞争格局，于1991年颁布了欧盟91/440号指令，推行“网运分离”的铁路重组模式。英国铁路在实施欧盟91/440中，以引入竞争、减少政府补贴、私有化和提高服务质量为目标，酝酿了铁路改革方案。1993年11月议会通过了《1993年铁路法》，并于1994年4月1日起正式实施了世界铁路改革史中最为激进的改革方案，改革内容主要是实行网运分离，铁路网部分最初成立了一个国有路网公司(Railtrack)，随后在1996年4月完成了公司的上市；原英铁旅客运输被分成25个列车运营单位(TOUs)，组建25个列车运营公司(TOCs)经营客运业务，接着，列车运营公司通过特许经营实现私有化，25个特许经营权被卖给11个集团公司；货物和包裹的运输直接通过出售实现私有化。同时，组建三个机车车辆租赁公司(ROSCOs)，并使其私有化；对私营货运企业开放通路；组建50英国铁路的私有化和重组改革对铁路行业吸引社会资本、提高铁路企业活力和竞争力、振兴铁路运输业等方面起到了较大推进作用。改革后，英国铁路客货运周转量有了明显的增长，客运周转量增长了41%，客运量增长了37.8%，乘客满意度不断提高。3．3我国铁路产业改革目前，中国铁路采取典型的政企合一和垂直一体化垄断式行业结构。铁道部既是全国铁路行业的政府主管部门，又是企业的直接出资人，行使国家铁路生产调度、制定客货运输市场战略等企业职能，并担负着铁路国有资产保值增值的责任。1999年，根据“网运分离”的改革思路，铁道部进行了将路网经营与客货运输业务进行分拆的改革，并相继成立了多家铁路客运公司，试图以建设独立客运公司为起点，启动以“网运分离”为标志的改革。但到2003年，铁道部又将这些独立客运公司撤消，从而使得铁路行业回到了改革之前的政企合一、垂直一体化垄断结构。早在1996年，铁道部就成立了铁路总体改革办公室，铁路体制改革方案一直在铁道部酝酿，但也一直未最后确定。拟议中的铁路改革方案主要有两个：“网运分离”加分业竞争方案；“网运合一”加区域竞争方案。方案一：“网运分离”加分业竞争方案2000年，铁道部曾正式将此方案向国务院上报。根据方案的设想，铁路行业重组后的目标格局是：一个路网公司、5～7个客运公司、3～5个货运公司和2～3个专业公司。该方案的要点就是，将具有自然垄断性的国家铁路路网基础设施与具有市场竞争性的铁路客货运输分离，组建全国统一的国家铁路路网公司和若干客货运公司，实行分类管理。方案二：“网运合一”加区域竞争方案在2003年铁道部内部讨论的改革方案中，对上述的“网运分离”加分业竞争的模式进行了修正，改为“网运合一”加区域竞争方案。该方案主要是将“网运分离”分阶段实施，第一阶段：组建国家铁路控股公司，组建3个客、货、网合一的北部、中部、南部区域公司，以及货车租赁公司和集装箱运输公司；第二阶段：随着铁路运输能力紧缺状况的环节和市场的不断完善，将各区域公司的客运和货运事业部分别改组为客运公司和货运公司，移交中央管理，实现“网运分离”的改革目标。从本质上讲，该方案就是在政企分开的基础上，将现有的垂直一体化的全国性铁路部门拆分为区域性公司，鼓励三家区域公司之间互相竞争，并试图在条件成熟以后，逐步实行网运分离改革。4航空产业改革4．1产业技术经济特性民航业由航空公司、机场、空中管理部门、服务保障部门等构成。在经济学意义上，一般认为，机场与空管领域呈现明显的自然垄断性。但航空公司则具有明显的可竞争性。4．2国外航空产业改革以美国为例分析国外航空产业改革。1978年美国制定航空业《放松管制法》，该法旨在对先前高度管制的民航业引入竞争,除只保留了少量社会性监管外,全面解除了对民航业的经济监管。到1983年之前,全面取消了对票价、航线以及兼并的管制。从市场化改革至今,美国民航业的市场格局发生了很大变化。放松管制之初,美国曾一度出现了120多家航空公司,随着竞争加剧,初期大量的进入被退出和兼并所抵消。到20世纪90年代初,美国航空业发生了至少24起航空公司兼并案。美国四大航空公司的集中度(C4)由1977年的56.2%上升到1990年的61.5%。美国航空工业市场化改革取得了良好效果：一是，市场化改革导致了机票价格下降。竞争压力刺激企业不断改进技术、提高效率、削减不必要的开支,从而降低成本。20年间航空票价水平在扣除了通货膨胀因素后下降了约40%。二是，枢纽辐射式航线网络取得大发展。美国直飞或经停一次的城市间航线由1978年的10579条上升至2000年的28283条,22年间增长了2.7倍。这种航线结构极大地促进了支线民航服务的发展。三是，各航空公司差异化竞争手段大量出现，服务水平大幅提升。美国航空业市场化改革在促进竞争、提高企业运行效率、增加消费者福利的同时，仍然需要政府在保障航空运输业普遍服务与完善竞争规则方面有所作为。4．3我国航空产业改革2002年，国务院颁布了民航体制改革方案。从此，民航业正式实现政企分开，明确了建立民航业现代监管体系，实行机场属地化管理，对全国范围内的航空公司进行重组，实行民航业主辅分离的改革思路。我国民航业的行业结构调整可以分为两个方面：机场管理体制改革和航空公司重组。一是机场管理体制改革。根据2002年的民航改革方案，现有机场不再由民航总局直接管理，而是按照政企分开、属地管理的原则，对现有129个民用机场管理体制进行改革。将各省(区、市)原由民航总局直接管理的90个机场的国有资产和人员移交地方政府管理，实行企业化经营。二是航空公司重组。航空运输公司与服务保障企业实施联合重组。原民航总局直属的九家航空公司和四家服务保障企业联合重组为六个集团公司。六个集团公司分别为中国航空集团公司、中国东方航空集团公司、中国南方航空集团公司三家航空运输公司和中国民航信息集团公司、中国航空油料集团公司和中国航材进出口有限责任公司三家服务保证企业。5国外电力市场化改革5．1产业技术经济特征电力工业包括发电、输电、配电和售电四个环节。从各环节技术经济特征看，售电环节不具备自然垄断属性，属于可以开展完全竞争的环节；发电环节由于技术进步的出现，其自然垄断属性正在逐步消失，属于可以引入适度竞争的环节；而输配电网环节仍具有非常明显的自然垄断属性，属于需要实行垄断经营的环节。5．2国外电力产业改革20世纪90年代开始，国外开始实行电力市场化改革。各国电力市场化的背景和改革模式不尽相同，但综合来看，这场席卷世界各国的电力市场化改革主要包括三个方面的内容：一是私有化。私有化将原来由政府所有的电力企业变为私营企业。如英国、阿根廷、俄罗斯等国家在电力市场化改革过程中对发电和（部分）电网环节实行了一定的私有化，而法国、中国等国家则保持了原有的产权属性，并未实行私有化改革。但特别值得指出的是，阿根廷、俄罗斯等国家私有化的主要目的是吸引投资。二是市场化。市场化的主要内容是放松可竞争性的发电环节准入，建立批发竞争市场，开始市场竞争。市场化也被成为“放松管制”，但值得指出的是，这里的“放松管制”主要是针对发电环节而言，即在发电环节充分发挥市场的基础性作用。所有进行电力改革的国家均实行了“市场化”。三是自由化。自由化的主要内容是逐步放开用户选择权，允许用户自由选择供电商，从而逐步实现零售竞争。自由化的核心是通过允许用户参与电力市场，从而将用户的各种信息包括需求信息、偏好信息等传导至发电企业，从而构建电力工业完整的、基于市场信号的产业链条。英国、美国、法国、德国、意大利、日本等几乎所有进行了市场化改革的国家均实行了自由化改革。上面的分析表明，各国电力市场化改革的核心是放开可竞争性的发电和售电环节，在电力行业确立市场配置资源的基础性地位。对无法引入竞争的电网环节，各国采取了不同的措施来提高电网企业的经营效率，同时确保电网能够实现对所有用户的公平开放，以便为电力市场竞争提供坚强支撑。这些措施主要包括：一是，完善输配电网组织形式。如美国针对电网所有权分散的情况，组建了大量的RTO和ISO，以便整合本区域内的所有电网、促进大范围电力市场竞争。二是，强化对电网环节的监管。在电力市场化改革后，为确保电网的公平开放，政府对电网环节的监管大大加强。如日本成立了电力系统利用协议会专责输配电网公平开放等方面的监管。三是，完善电网企业监管方式。为更好的为电网企业提供提高效率、降低成本的激励，美国、英国等国家逐步将传统的成本加成监管方式变为收入上限、价格上限等激励监管。在输配电网的管理体制方面，各国存在巨大差异。总体上看，大多数国家保持了原有的电网管理体制，如美国、法国、德国、日本、印度，但这些国家为确保电网公平开放，也采取了输配独立核算等措施。也有部分国家对电网管理体制进行了改革，如英国对输电和配电进行了拆分，但值得再次指出，英国输配拆分的主要目的是为了实行私有化改革，而不是为了改革输配电管理体制而拆分。在行业结构拆分和重组方面，各国也存在巨大差异。有的国家未对电力工业实行任何的结构拆分和重组，如日本、法国、德国等；有的国家则对发、输、配、售进行了完全（或几乎完全）的拆分，如英国、新西兰、俄罗斯等。认真梳理国外电力市场化改革实践可以发现，国外电力市场化改革具备一些共同特征，主要包括：放开发电环节准入、建立发电竞争市场；放开售电环节竞争，允许用户自由选择供电商；强化对电网公平开放的监管。值得再次指出的是，这些共同点的出现决非偶然，而是由发电、电网和售电环节自然垄断属性的差异决定的。也可以说，任何成功的电力市场化改革都必须采取上述三个方面的改革举措。同时，由于各国国情和改革驱动力的区别，在电力企业产权改革、行业结构拆分和重组、电网管理体制等方面，各国改革具体模式又存在极大的差异。因此，可以认为，电力企业产权改革、行业拆分、电网管理体制的选择目前还没有统一的模式，应该或者说只能根据本国具体国情决定。各国在选择上述方面的具体改革模式时必须尽最大可能的贴近本国国情。5．3我国电力产业改革与国外电力市场化改革的总结对比，目前为止，我国电力工业改革主要包括几个方面的内容：一是，放开发电环节准入，建立发电竞争市场。1985年，国务院即颁布文件，逐步放开发电准入，鼓励各种资本投资电源建设。2002年，根据《电力体制改革方案》，将中央国有发电资产重组为五大发电集团。在电力市场建设方面，1998年在上海、浙江、山东、辽宁、黑龙江、吉林六个省市启动了“厂网分开、竞价上网”的改革试点。2003年开始，启动了东北、华东、南方的区域电力市场的研究和模拟运行、试运行。目前，发电环节初步具备了竞争基础。二是，开展了大用户与发电企业直接交易试点。试点是对放开用户选择权、允许用户自由选择供电商的一次尝试。三是，强化电网环节监管。在拆分中央发电资产的同时，国家成立了国家电网公司和南方电网公司两家电网企业。在发电准入的放松、电力市场建设推进的背景下，为确保电网公平开放，我国实行了一系列的措施强化了对电网环节的监管。总体上看，在发电、售电和电网环节，我国采取的具体改革模式基本与国外相同，只不过在改革程度或者说改革进程方面相差较远，如电力市场尚未正式运行、售电侧尚未大规模放开。由于各种原因限制，电力市场化改革实际结果与预期效果相差甚远。对此，部分机构和专家认为市场化改革迟迟无法推进、未达到预期效果的原因是由于输配电网管理体制未进行改革，建议实行输配产权分离；而另外一部分机构和专家则认为，电网管理体制不是我国电力市场化改革的瓶颈，下一步应该以完善改革相关配套机制为主，如电价形成机制、规划投资机制、普遍服务机制等。事实上，参考国外电力市场化改革实践可以发现，实行电网管理体制改革绝对不是市场化改革的必然要求，输配一体化经营不会也不可能成为电力市场化改革的瓶颈，是否实行输配管理体制改革必须结合本国国情进行详细分析。同时，在改革大概模式与国外基本相似的情况下，改革未达到预期效果更多的可能是受制于配套机制的不健全，下一步改革重点应该是强化相关配套机制建设。6自然垄断产业改革的经验总结6．1行业结构重组与自然垄断属性变化紧密相关从电信、铁路、民航等其他自然垄断产业改革实践来看，行业结构重组与自然垄断属性变化密切相关。如在电信行业，随着长途通信和移动通信自然垄断属性的消失，各国逐步放松了对电信行业的管制，并率先在可竞争性环节引入了竞争。在铁路行业，由于客货运输不具备自然垄断属性，因此各国铁路行业改革均以促进客货运输竞争为主要目标之一。在电力行业，随着发电环节自然垄断属性的逐步消失以及售电环节不具备自然垄断属性，电力工业的改革以逐步在发电和售电环节引入竞争为主要内容，各国在市场化改革过程中逐步建立了批发电力市场和零售电力市场。而在具备显著自然垄断属性的输配电网环节，各国均未引入竞争，并且多数沿用了历史管理体制。综合来看，技术进步导致的自然垄断属性变化是自然垄断产业市场化改革的基础前提。目前，电网环节的技术进步还不足以改变其自然垄断属性，输配电网管理体制缺乏进行改革的技术经济基础。具体到我国而言，我国输配电网尚处于高速发展期，在电网自然垄断属性尚未改变的情况下，没有实行输配管理体制改革的必要。6．2促进发展、提高效率是各国改革的最根本动因促进发展、提高效率均是各国进行电力市场化改革的最根本动因。英国、美国、法国、日本等发达国家，电力市场化改革均是在各行业发展成熟之后，在各国民众要求提高自然垄断企业运营效率的呼声之下，进行相关的改革。而在俄罗斯、印度、巴西、阿根廷等电网发展尚不成熟的国家，其改革的最原始动力就是通过私有化或者放松管制吸引私人投资和国外投资，从而促进行业发展，满足电力需求。各国电信、铁路、民航等行业的改革背景与电力行业基本相同。如英国、美国等铁路行业改革是为了促进企业运营效率的提升；美国电信行业改革则是为了在提高企业效率的同时，在电信新技术高速发展的背景下，促进包括电信、有线电视和互联网在内的“大电信”行业发展。综合来看，提高效率是发达国家进行自然垄断产业市场化改革的主要目的，而促进发展则是发展中国家进行改革的主要目的。具体到我国而言，在相当长的一段时期那，我国电力工业亟需解决的问题仍是