论我国城市社区工作者队伍的建设

论我国城市社区工作者队伍的建设论我国城市社区工作者队伍的建设

[摘要]当前社区工作者队伍建设的核心在于构建起社区居委会和职业化社区工作者的“选聘分离”的社区管理体制，形成与社会主义市场经济相适应的政社分开、民主参与的基层社区管理新模式，从而完善社区治理结构，解决社区居委会自治功能残缺、社区工作者队伍机制不活的问题未来我国社区工作者队伍将主要由社区居委会成员，专业化、职业化社区工作者，社区志愿者三类人员组成，应根据三支队伍各自的特点进行科学分类管理，充分发挥三支队伍的优势，共同创造美好家园。

[英文]Thecurrentcommunityworkertroopconstructsthecoreliesinconstructsthecommunityresidents'committeeandOccupation-relationthecommunityworkers"selectstheseparation"thecommunitymanagementsystem,formsthepoliticssocietywhichadaptswithsocialistmarketeconomytoseparate,thedemocracyparticipationbasicunitcommunitymanagesthenewpattern,thustheconsummationcommunitywillgovernthe区工作者队伍——居委会干部，即指1990年实施的《城市居民委员会组织法》所规定选举产生的居委会成员。在市场经济体制下，应当从广义的概念入手讨论社区工作者队伍，只有这样才能适应新的形势需要，也才符合我国社区建设和发展的实际情况。

我国现有及未来社区发展情况看，我国新兴的社区工作者队伍主要由三支队伍构成，即社区居委会干部、社区专业人员、社区志愿者

从目前情况来看，虽然我国在社区工作者的内涵上还没有明确具体的统一，但不可否认我国基层社会居委会干部构成了社区工作者的主体，因此本文以社区居委会干部为对象展开相关讨论。

一、我国社区工作者队伍建设现状及存在的主要问题

1999年社区体制改革以来，各地为优化社区工作者队伍进行了有益的改革探索。

1．扩大社区工作者来源，调整队伍结构。全国许多城市都采取向社会公开招聘、民主选举、竞争上岗等办法，选聘社区人才，尤其重视从下岗职工和大中专毕业生中选聘政治素质好、文化程度高、工作能力强、热爱社区工作的优秀人才，并通过“街聘民选”方式将其充实到社区工作者队伍中去。“街聘民选”指街道向社会招聘社区工作人员，并通过居委会民主选举使其成为社区居委会成员。有些城市还以事业干部身份吸引大学生和年富力强有一定知识水平的人员加入社区工作者队伍，在一定程度上提高了社区工作者队伍素质，改变了其人员构成。过去由街道办事处指派产生的一色“居大爷”、“居大妈”，被经过公开考试、民主选举、竞争上岗产生的年轻人所代替。目前我国社区工作者队伍虽然仍以离退休人员为主体，但离退休人员一统天下的局面已经被打破。“这样的干部队伍，在居委会历史上从未有过。”这是社会的普遍看法。

2．实行直接选举。1999年，上海市卢湾区的瑞金街道、浦东新区的潍坊街道、塘桥街道、浦兴路街道和梅园街道进行直选试点，取得良好效果，改变了居委会与街道办事处之间的工作关系。1999年上海市人大决定，从2000年开始在全市范围内逐步展开居委会的直接选举工作。目前，北京、南京、青岛、太原、杭州等全国许多城市都试行了社区居委会的直接选举工作，选举愈来愈规范，竞争愈来愈激烈，居民的参与热情也愈来愈高。

3．培训社区工作者。从中央到地方紧密联系新时期社区工作实际，层层抓了社区居委会干部的培训E作民政部会同全国人大法制部门、国务院法制局以及其他部门、社会团体共同举办多期居委会干部示范培训班；各省、自治区、直辖市都先后举办了省级培训班，每个城市基本上在居委会换届后，对居委会干部进行集中培训，每年都对居委会干部进行岗位培训。目前，全国大多数居委会干部都经过一至三次培训，提高了他们的理论水平和业务素质。

4．实行社区工作者职业化。2003年3月16日上海市人事局、上海市民政局印发《上海市社会T作者职业资格认证暂行办法》，明确了社会工作者的职业要求，推进了社会工作的职业化、专业化，并于同年11月举行了首次社区工作者职业资格考试。其他许多城市也进行了相关探索，如北京市委、北京市人民政府印发《关于推进城市社区建设的意见》；厦门市委组织部、人事局、财政局、劳动和社会保障局、民政局联合印发《厦门市关于社区工作者管理的实施意见》等等，对推进社区工作者的专业化、职业化水平起到积极作用。

通过这些改革探索，我国社区工作者队伍结构、人员素质有所优化，但仍存在年龄偏大、文化偏低等问题，不能满足社区工作的需要，与民政部提出的社区工作专业化、职业化和社会化的要求还有极大差距。当前我国社区工作者队伍建设存在的主要问题有：

1．选举问题。

一是居委会候选人的资格问题。一种情况是社区居委会成员“非本地化”的出现。根据现行的规定，社区居委会成员必须是本居住地区居民，但在现实工作中却出现了社区居委会成员非本地化的情况，“非本地化”给居民自治带来了许多不利，居民下班后遇到问题要找居委会的人时，其也回到了自己的社区，不生活在社区，对社区生活的真实体验也少许多。这样本居住区的事务由外居住区的人来管理，也不可能得到居民的认同。另一种情况是民主选举流于形式。《北京市社区专职工作者管理意见》明确规定：“社区专职工作者由通过社会公开招考取得社区专职工作者职业资格的人员和社区居民中的离退休人员组成。”如此规定，实际操作中又如何呢?在对街道和社区居委会的调研中发现，通过社会公开招考取得社区专职工作者职业资格的人员，要通过“街聘民选”方式进入社区居委会，在民选过程中由于居民对其不熟悉，街道从中便做大量的工作，以致使其不被落选。可见居委会人员“街聘民选”的方式，由于选聘合一，先聘后选，使民主选举流于形式。

二是居委会的选举形式化现象严重。有资料显示，目前居委会选举绝大多数采取由居民小组代表(组长)进行等额选举的方式，而居民小组的组长不是由居民选举产生的，是居委会任命的，许多住宅区的居民连谁是本居民小组组长都不清楚，至于是如何产生的便更不得而知。等额选举使候选人落选的机会降到了最低点，民主选举成了走过场。在候选人的确定上，受街道办事处的影响也很大。

2．考核问题。

从理论上讲，作为基层群众自治组织，居委会工作的好坏应由居民来考核、评价，担当指导角色的政府部门主要是提建议和意见。而实际情况并非如此。据调查，目前居委会所有工作几乎年年都有评比和考查，评比的内容主要有：居委会的软硬条件要进行达标评比，居委会工作要进行上等级(一级到三级)评比，社区服务工作要评选社区服务示范小区，精神文明创建工作要评选文明小区，社会治安工作要评选安全小区、安全示范点，环境卫生工作要评选卫生优美小区等等。考查的内容涉及环境卫生、绿化、计划生育、人口普查、民事调解、社会治安综合治理、文明社区建设、普法教育、“法轮功”、青少年教育、“两劳”人员释放、扫盲、党建、理论学习、群众组织、老年人、残疾人、垃圾袋装化、取缔马路市场、下岗职工再就业等方方面面，考查部门涉及党委、政府的几十个有关职能部门，实际上成了办事处各科室对居委会具体工作的考核，这样，居委会及其成员的工作业绩并不取决于居民会议和居民的认同，而是取决于政府的认同，偏离了居委会作为基层群众自治组织的存在价值。

3．居委会工作负担沉重，自治功能残缺。

按照我国《宪法》、《城市居委会组织法》的规定，居委会是基层群众性自治组织，然而现实生活中居委会却承担了大量的行政性工作。据《武汉市江汉区某街居委会工作统计》1999年居委会日常工作共147项，涵盖了区政府、街道办事处各部门工作。据说上面党政机关有多少部门，下面就有多少项工作。大家形象地比喻：“下面一根针，上面千条线。”“社区是个筐，什么都往里装。”“居委会是政府的腿”。居委会工作范围“膨胀”，严重妨碍了社区自治功能的发挥。根据中国人民大学行政管理学系孙柏瑛等所著的《北京市区居民参与社区决策情况的调查》显示，当问到“居委会能否代表社区或居民的利益，替他们说话”时，大部分被调查者的态度是不明确。另一项调查显示：有10％的居民认为自己向居委会反映问题时，居委会常常“不予理睬”，另有22．4％的人认为，居委会的工作态度“消极，搪塞应付”，38％的人认为居委会机关“热情接待，但往往行动不力，或根本没有行动”。如此状况折射出居委会为民服务、居民代言人的角色未能充分发挥。使得居委会与社区居民的沟通困难，甚至关系紧张。在调研中有些居委会干部反映：“没办法，我们代政府承担了许多行政性工作，如协税、计划生育，某种程度上使我们与社区居民形成了对立，下去工作居民经常躲着我们，有时入户做工作居民连门都不开。”“拿了政府的钱就要为政府做工作，社区居委会干部还要经过民选，老百姓很难认可，工作不好干。”“我们没有执法权，代行某些政府工作，名不正、言不顺，很难开展工作”。

4．难以吸引、留住优秀人才。

社区工作吸引留住优秀人才非常困难，如：2000年5月，郑州市二七区政府面向社会公开招聘社区委员会正副主任，引人注目的是有41名平均年龄27岁的大学生(其中两名研究生)被选为29个社区的正副主任。但不到三年时间，第一任期未满，却只有11人还在社区主任的位子上工作，其余“不知去向”。究其原因大家普遍反映：1．社区工作者的待遇低，工作条件差。目前我国城市的社区工作者大部分还不是一个职业，他们不拿工资，只领取生活补贴，有的地方社区工作者的收入水平接近当地中、低收入水平，甚至等于“吃低保”的标准，医疗、养老保险等基本没有，与其工作性质、工作价值和工作量严重背离。2．没有名分，社会地位低。他们感到不管到哪里，在别人眼里就是只会跑腿的“临时工”，看不到前途，甚至填表时，连自己的身份都不知道如何填写。

社区工作覆盖面广，涉及内容多，迫切需要专业人员参与工作。工作在社区一线的同志呼吁：随着社区功能的增加，区、办事处中心工作的下移，一些政策性强、难度大，像社会保障金、失业金发放，再就业等，急需高素质的人才加入社区工作，争取更多的优秀大学生加盟是一个“相当紧迫”的问题。现在我国许多高校都开设了社会工作专业培养专业的社工人才，据了解社工专业毕业生的就业情况并不乐观，即使就业也很少从事本专业工作。如何激励有才能的专业人员投身社区工作是迫切需要解决的问题。

二、加强社区工作者队伍建设的思路和对策

1改革现有的管理体制和用人机制。

当前社区建设的核心在于构建起社区居委会和职业化社区工作者的“选聘分离”的社区管理体制，完善社区治理结构，解决社区居委会自治功能残缺、社区工作者队伍机制不活的问题。在这方面，宁波市海曙区的改革思路是：社区居委会由本社区成员组成，经居民差额直选产生。社区居委会下设办公室，工作人员由专职社区工作者组成，社区居委会聘用，由政府提供人力成本，主要承担居委会交办的自治性工作和政府下达的相关的公共管理和服务工作，属于政府购买服务性质。这一改革实际上就是让聘用者职业化，让民选者以志愿者的身份真正成为社区居民利益的代言人

选聘分离体制下应注意三个方面的问题一是明确强调社区居委会作为基层群众性自治组织，其主要职责是议事、协调、服务和监督，居委会工作不是一种职业，而是一种义务性、参与性的公益工作。居委会成员则是本居住区的居民代言人，应由社区居民民主选举产生，必须是本社区居民，以兼职为主，完全自愿，不拿工资。按照《城市居委会组织法》的规定，居委会是基层群众自治组织，1999年以来我国城市社区体制改革的启动，同时就指明了要按着自治的道路发展，将城市的管理权回归城市社区居民，在城市基层建立群众性的自治组织，使居民自己管理自己的事务。

二是职业化社区工作者的出现是适应社区发展的客观必然。我们看到在我国社区发展中，无论是政府还是社区居委会都处于两难境地：在政府层面，社区作为社会基础性的平台，不论其自治的程度有多高，永远是政府的工作基础，是连接政府与社会的纽带。突出社区自治，并非排斥政府公共管理和服务的重要性，现代政府的公共管理和服务必须通过社区来实现。社区居委会回归到自治实体后，要求政府收回原来下派给社区的一些行政性职能。政府社会化职能又如何落实呢?在社区居委会层面，现实中居委会过多的行政事务与社区自治的矛盾越来越突出。无论从人员组成，还是从工作方式上，让社区自治组织来承担技术性较强的服务功能，这本身就是不现实的。因此社区建设需要职业化社区工作者的介人，将居民力量与专业社区工作者的力量结合起来，形成居民积极参与、兼职与专职相结合的工作局面。

三是职业化社区工作者的职能体现在两个方面：一是协助社区居委会完成社区自治范围内的事务；二是完成政府在社会基层公共管理和服务方面的职能转移。对于这支队伍应侧重于规范管理。1．将其作为一种职业类别，成为一门正式职业，并建立资格准人制度，面向社会实行严格、规范的竞争性录用考试，实行持证上岗，从源头上解决社区工作者的素质问题。2．建立契约管理，能进能出、竞争上岗的市场化、社会化的用人机制。3．与其他执业人员一样，除享受薪金待遇外，还应享受医疗、失业、养老、工伤等社会保障待遇，使他们能够安心社区工作。原则上讲，社区工作者作为职业，其收人所得：一是通过与政府签订契约合同，由政府支付劳动报酬，二是社会捐赠，三是服务收费，把提供经费与服务内容和质量联系起来。根据我国国情，从其工作性质、工作的重要性和工作量来看，提供接近事业单位职工的待遇，是不过分的，当然不一定采取现有的编制之类的形式，可探索“项目管理”、“政府购买服务”等新的工作机制和运行模式。

在社区领域，专职社区工作者——这一新兴职业的诞生，使政府在社会管理和公共服务领域，通过向社会购买服务的方式，实现政府社会化职能向社会的转移，从而改变传统的大包大揽的做法，完成政府职能的转变。同时社区居委会也摆脱了行政化事务的干扰，完成向基层群众性组织的回归，为真正的社区自治提供组织保障。加速建立一支专业化、职业化的社区工作者队伍，是我国社区工作中的一项重要内容

2培育非政府组织，发展志愿者队伍。

社会发展到一定时期，社会组织会分化成三大主要部分，即政府组织，负责行政管理；营利组织(企业公司)，以获取利润为目的；非营利组织，又称非政府组织或社会中介组织，其职能是承担许多具体的社会服务和社会管理工作。国外实施社区发展计划的国家，都大力发展非政府组织，对其给予优惠政策扶持。1．从财税政策上给予支持。如对非政府组织从事社区服务，每年提供10—80％不等的财政资金；对服务所得提供免税政策等。2．对其工作人员免收失业保险、社会保险等等不一而同。同时还非常重视志愿者队伍的发展，国外社区志愿者一般由两部分人组成，一部分是社会志愿者，另一部分是在校学生，例如美国学校强制规定，每个学生一定要到社区从事一定时间的志愿服务，完成不了规定时间的义务劳动，不许毕业。美国社区充分利用舆论、媒介的宣传，使志愿者感到高尚、自豪，让社会承认义工的劳动价值，将志愿者的活动经历作详细记载，使志愿者不仅在为别人服务中得到精神上的满足和升华，同时通过社区工作使自己也学到新的技能，为今后寻找更好的职业创造有利条件。因而主动要求参加义工的人员源源不断。

从目前我国社区体制改革的现状看，正是非政府组织、志愿者队伍发展的大好时机，应大力培育非政府组织，使其有效承担政府和单位转移出来的社会事务及社会服务职能，为社区发展提供专业化服务，满足社区居民多层次的需求借鉴和吸收国外先进经验和做法，大力开展志愿者活动，建设一支成熟的义工队伍。要抓住时机，大力推进非政府组织和志愿者队伍的发展。

3制定社区工作者队伍建设规划，完善相关法规，科学分类管理。

制定社区工作者队伍建设规划，是对社区工作者队伍实施管理的重要手段，也是加强社区工作者队伍建设的一项重要基础工作。可将社区工作者队伍建设规划纳入城市社区建设规划之中，以保证社