杭州市政府绩效考核机制评价研究-基于新公共管理理论视角

杭州市政府绩效考核机制评价研究—基于新公共管理理论视角1.

摘要1990年代末，中国政府绩效考核管理改革中出现了两种模式：一目标责任制为住的青岛模式和以公民满意度测评为主的杭州模式。2005年之后，这两种模式殊途同归，出现了一种混合型的政府绩效管理模式，在全国范围内效仿推广开来。绩效管理制度要求政府重视用户满意度，重视市场调节机制以及简历绩效考核机制和责任机制，这些都是新公共管理理论的重要内容。新公共管理理论和杭州市政府的绩效考核制度的内在逻辑存在一致性，通过新公共管理理论来分析杭州市政府的绩效考核机制，解读杭州市政府的举措对于厘清利益关系，整合相关资源，提升用户满意度都有着极为重要的作用。杭州市政府的绩效考核制度在一定程度上也可以视为新公共管理理论一个基础观点的实际验证，侧面体现新公共管理理论部分观点的可操作性和实用性，这对于利用新公共管理理论来指导政府改革，提升政府权威，优化资源配置等都具有十分积极的意义2.

理论基础对于新公共管理理论，东西方多名学者都对其概念，特征和具体含义做了多种详细的描述。最具有代表性的有英国学者胡德的七个理论，美国学者奥斯本和盖布勒提出的十大原则，世界经济和合作开发组织的观点，澳大利亚学者欧文休斯的观点，中国学者陈正明的观点等等。在对东西方学者的观点做一个归纳总结之后，结合其不通过的文化背景和理论基础，我们可以对新公共管理理论的内涵做一个简单的概括，具体内容如下：2.1.

重视顾客满意度，提高服务供给的效率和质量传统行政理论认为人是绝对理性的“行政人”，以提供优质的公共服务为唯一导向，在执行行政命令的过程中注重过程合规，重视上级评价，但是不重视服务接受者也就是顾客对服务的满意度。在政府部门中还存在这著名的“帕金斯定律”和人员冗杂定律，政府内部长期充斥着官僚主义作风，整体行政效率极为低下，内部运行机制迟缓。新公共管理理论在这一点上修正了传统行政理论的观点，认为应该以结果为导向，注重客户的对服务的体验和评价。新公共管理理论的基础之一就是委托代理理论，该理论认为在现实政治经济状况的制约下，个人很难实现既定目标，因此必须通过委托代理的方式来实现。在行政活动中，最重要的特征体现在政府和公民关系上的委托代理，公民通过上缴税收和提供义务活动等形式上交自己的权利，官僚作为代理人负责公共服务的供给，必须重视执行委托人的意愿。但是由于信息不对称的存在，公民很难及时了解到公共服务的供给情况和政府配置资源的方式，官僚在个人利益和公共利益冲突时更容易偏向于实现个人利益，这就为不道德的欺诈行为，甚至违法行为的发生提供了可能新公共管理理论重新定义了公民和官僚之间的关系：公共服务部门时为公众服务的机构，而公务员是对公众负责的管理人员，公民和政府之间的关系是对等的，公民上交自己的一部分权利，政府提供积极的服务，便利民众的工作和生活。社会公众是纳税人，同时也是应该享受政府服务的顾客，因此，政府在执行行政命令，履行自身义务的过程中必须重视顾客满意度，努力提高服务的供给的效率和质量。并且从根本上认为人是理性的经济人，肯定官僚追求个人利益的理念和诉求，通过积极的反馈机制鼓励官僚重视公共利益，关于激励机制会在下一章详细描述。但是该理论也有一定缺点，首先就是公民当前利益和长远利益的矛盾。在注重客户满意度前提下，政府更加注重实现民众的当前利益和短期利益来获得良好的评价。典型如美国的大选制度，总统候选人为了能够获得民众支持，在演说时提出各种满足民众期望的条件，例如提高福利待遇和较高的工资水平，但是很明显这些会损害国家的长远利益，更加完善的福利待遇透支的是长远的发展潜力。另一个例子就是菲律宾，最近国际政治上闹得沸沸扬扬的额南海仲裁案最终以中国拒不履行和承认的闹剧收场，各方专家都在分析菲律宾此举的各项原因，单唯独没有提高菲律宾的内部因素，作为一个6年总统制国家，总统的执政时期分为两个时段，前三年是努力执行政策和实现政治诺言的时期，这一时期社会稳定经济发展，人民对总统抱有期望之情，后三年由于诺言无法兑现民众对总统感到不满，游行暴动罢工频频发生，总统阿基诺三世在任期的最后也碰到了这种情况，在无奈地情况下选择敏感的南海问题，通过对外仲裁的方式激起民众的爱国热情，缓解国内的政治压力，短暂的维护了国内稳定。接着下一任总统上台开展了如此循环往复的过程。这是政府在以公民满意度为导向暴露出来的问题另一个更为严重的问题则是民粹主义，这是以公民满意度为导向的极端做法。不问是非一味满足公众的粗暴诉求，在当前形势下显得尤为突出。2.2.

重视和学习企业的优秀管理经验在现代社会都有这样一个看法：企业尤其是私营企业的管理模式要明显优于国有企业的管理模式，同时更加优于政府部门的管理模式。私营企业责任分配合理，目标管理机制明确，内部人员简练精干，运行机制尽然有序，这些都构成了私营企业优于传统政府部门的原因之一。新公共管理理论主张引进私营企业的管理模式和优秀的管理方法，积极提高政府的内部运行效率和行政执行效率，优化行政决策，鼓励民主开放风气的形成，为公民提供更好的公共服务。重视企业管理经验的一大缺点在于公共部门和私人部门在利益诉求上的冲突。企业存在的直接目的就是为了获取利润，因此会采用各种手段来提升收入，进而为顾客提供更好的服务。但是政府作为一个公共部门，最重要的功能在于提供公共服务，满足公民的诉求，在这一点上是没有私人利益可言的，政府也没有任何的直接利益收入，这是政府和企业在利益诉求上的差别，因此企业的管理模式是否适合政府体系还需要进一步考量，对于企业管理机制的变革势在必行，进一步改革后的企业管理体系才能满足政府提供公共服务的能力和水平。2.3.

重视市场调节机制新公共管理研究者认为，要从市场的标准来配置公共资源，充分发挥市场在资源配置中的作用。同时将一部分政府公共服务外包，也就是利用市场的一部分力量来完善公共服务，让市场来解决丈夫不能解决的问题。英国前首相撒切尔夫人曾交替采用货币学派和供给学派的主张，美国总统克林顿则将艾恩斯学派，货币学派，供给学派和理性预期学派的理论加以混合，形成独特的库林顿经济学。他既反对完全自由放任的政府，有反对过於干预的政府，用它自己的话将就是：我们将走第三条道路。这是是市场调节机制在政府部门的成功尝试和裕兴，这也为后世政府利用市场调节机制配置公共资源，提高行政效率提供了优秀的范例。市场调节的一大问题在于政府和市场的关系问题。传统意义上认为市场具有不可避免的缺陷：1、自发性2、盲目性3、滞后性。市场调节能实现资源的优化配置，但市场调节也存在局限性，因此，需要加强国家的宏观调控，将“无形的手”和“有形的手”结合起来。试想如果政府引入市场机制那么受到利益关系的牵连，政府由该如何有效的去控制市场？加入市场力量在政府部门的壮大，那么资本力量是否会有可能掌握政府？政府内部都是市场机制的代言人，政府就不能有效控制市场，由此可能导致一系列乱象发生。另一个问题在于权力寻租，腐败问题频发。由于市场力量的接入不可避免的会产生个人利益和公共利益的冲突，官僚的个人选择在此刻显得尤为重要。如何避免资本力量在政府内部的权力寻租以及贪污受贿问题的发生，控制违纪违规行为，这对市场化的政府机构来说是一个极为严峻的考验。2.4.

简历绩效考核机制和责任机制有传统行政理论者主张过程管制和规则管制不同，新公共管理理论研究者注重结果控制，主张通过竞争，激励等手段，提高政府产出。并且通过指标数量来衡量组织绩效，并将其作为考核标准。绩效考核机制实际上是以上三种观念的总结和实践，是验证前三种理论可行性的重要方法之一，最具有代表性的一种理论。马克思主义的实践观是指,实践是认识的源泉,实践出真知;实践是认识发展的动力;实践是检验真理的标准,马克思主义理论同样要经受实践的检验.要防止离开正确理论指导的盲目实践和脱离实践的空洞理论两种错误倾向.。实行绩效考核对与新公共管理论的实践具有重要意义。但是绩效考核制度也有以阴暗面，绩效考核可能导致弄虚作假，本末倒置，阳奉阴违，零和博弈等等难以预料的负面影响。3.

杭州市政府的绩效考核制度发展状况3.1.

考核指标明确，评价体系科学2015年9月，浙江省人大常委会批准《杭州市绩效管理条例》，以立法形式确立这种做法，证明绩效管理这种模式有了法律依据，真正做到了有法可依，有法必依。《杭州市绩效管理条例》采用“3+1”的模式，从社会评价（50分）、目标考核（45分）、领导考评（5分）和创新创优4个维度实施考核。社会评价由社会各界9个层面代表负责，包括随机抽样的1万名市民、企业代表，通过问卷、入户调查等形式对各单位的服务态度和工作效率、工作实效和社会影响等方面进行评价。抽样主题覆盖全体市民，从统计学上来说比较有科学性和代表性，能够比较准确的体现市民对政府工作和行政效率的整体看法，避免了其他无关因素的干扰以及对正确结果的阻碍。在一定程度上便利了政府的绩效考评工作，完善了业务流程体系，对于政府准确有效的观测民意，了解民心，做出正确的决策都提供了有效的数据支持。3.2.

与互联网相结合传统互联网1.0时代政府门户网站只不过是一个简单的信息公告栏，相关政策法律法规知识简单的陈列在网站上，没有任何专门的工作人员去解读政府政策，也没有和公民互动沟通，了解公民对政策的看法。而在互联网2.0时代政府有效的利用了互联网这一沟通工具，不断的发布信息，了解民众对相关政策法规的感受情况并及时做出有效的反馈，简便快捷的交接民意，从而做出正确的的决策。杭州市政府在这一点上完全体现了互联网2.0思维，对于绩效考核的方式，很大一部分都是在网络上完成，点开杭州考评网，社会评价意见重点整改目标、为民办实事项目进度浏览等内容系统而详细，每个单位这一年的绩效考核目标和进度都一目了然。进入市卫生计生委的页面，各项绩效指标、重点工作目标、工作进度赫然在列：9家市级公立医院住院患者人均药品费用下降5%；实施急救网络布局调整，新增下沙医院、西溪医院等4个急救点……减少了民众搜寻讯息的成本，加快了测评考核的速度，同时也在一定程度上避免贿赂买票行为的发生，有利于增强绩效考核的客观性和准确性，提升考核结果的可信度，降低绩效考核的成本。可以说，互联网测评这一新型方式相对于传统问卷调查来说有着极大的优势。3.3.

激励机制合理有效杭州市政府考评将奖励和惩戒机制相结合，规定如果连续两年绩效评估结果不合格，主管部门在这一年或者次年会被取消评优评先资格，相关责任人一年内不得升职，若是连续3年以上不合格，责任人就要被调离岗位、降职、免职、解聘或者辞退。此举有效的调动了官员的改革积极性，加强整改力度，完善公共服务，提升自身执政水平，督促官员变革自身落后的部门机制，避免了庸官懒政现象的出现。对于能够测评分数较高的政府部门也会给予较高的奖励，包括奖金，升值，生活补助，各种福利等等，作为一种正向激励机制能够有效的鼓励官员保持优良的作风，持续提供完善有效的公共服务。整体上对于提高公民满意度有着极为重要的作用。3.4.

反馈机制完善对于考核结果的反馈机制，杭州市考评办也有着几位完善的规定，该办采用评价—整改—反馈’持续改进机制和绩效目标动态跟踪管理制度，向各部门反馈群众意见后，考评办会将常规检查与暗访、测评3种方式并用，跟踪了解其整改情况再向公众反馈，由公众对整改情况打分，确保公众诉求有回应。及时有效地对公众问题多，呼声强烈的关键问题做出及时回应，提升政府执政效率，加强政府权威。可以说，杭州市的政府绩效管理如今已形成一套完整的、实操性强的制度，成了破解民生问题的指挥棒，也成了督促机关转变作风的撒手锏。4.

新公共管理理论视角下的绩效考核机制4.1.

可行性分析。学者普遍认为绩效考核机制在企业内部有着极为重要的地位，使用绩效考核工资制度和奖赏制度可以更好地激励员工努力工作，提高自身产出，从而提高整个公司的生产效率。但是对于政府部门的适用性，不同学者却对此争论不休，有支持绩效考核机制的正面因素也有夸大负面因素的，在这一点上有很大分析。举例来说，一方面，如果一个税务官的收入和他收上来的税收收入成正比，也就是实行绩效考核工资制度，那么他应该会更加努力的工资，在获得更高的个人年收入的同时也为政府增加了很多收入。但是另一方面，在实行绩效考核机制之后，税务官也可能向民众索取更多的贿赂，引发民众和社会对政府的强烈不满，最终损害的是政府公信力而不是税务官的个人收入。这背后的逻辑是，因为政务官不仅仅是一位“经济人”，他更是一位“行政人”，拥有普通企业职工所不拥有的公共权力，由于税务官可以从税收中获得分成，纳税人必须向税务官行贿才能让他放弃收税，换句话说，税务官为了无限制扩大个人利益而选择损害公共利益的做法。这一点上可以瞥见绩效考核机制的两面性。想要对于这个问题提出一个合理的建议，就必须严谨的分析绩效工资到底能够在多大程度上提高财政收入，又会在多大程度上加剧腐败。经济学家本奥肯与其合作者，通过在巴基斯坦进行的一项精心策划的实验，来为上述问题的解决提供了宝贵数据。该论文发表于2016年《经济学季刊》。在巴基斯坦的旁遮普省，房产税的征收由482个税收团队来完成。每个团队通常由三个税务官组成，并负责一个固定的“税收点”。他们主要的工作是记录房产的面积、用途、租金等等信息，从而确定相应的税收金额，并督促纳税人按时缴税。研究者们观察到了这一现象，于是他们与当地政府合作，随机地选取了218个税收点来进行“绩效工资”的试点。在这一基础上，研究者们又将这218个试点分为三类。第一类中，他们只使用上述的绩效工资，而没有进行其它改革；第二类中，为了避免税务官增加腐败行为而导致民众不满，研究者还调查了纳税人对于税务官工作的满意程度，并据此对税务官的实际工资进行调整；第三类中，研究者允许当地政府官员根据事先约定好的、更加灵活的标准对税务官的工资进行调整。通过历时两年的跟踪调查，研究者们收集了大量微观数据，并据此对这个政策实验的效果进行了评估。他们发现，与对照组相比，效率工资制度使得征收上来的房产税总额平均提升约9%，这意味着房产税的增长率提高了46%。综合以上结果，研究者们认为纯粹的绩效工资似乎是相对最理想的政策安排。数据实验有时在一定程度上不能很好的反应现实情况，由于人为观察的误差和实验人员的敢于很容易使得调查结果偏离正确方向。在这一点上，杭州市绩效考核实际上更能体现该体系的可行性。1990年代末，中国政府绩效考核管理改革中出现了两种模式：一目标责任制为住的青岛模式和以公民满意度测评为主的杭州模式。2005年之后，这两种模式殊途同归，出现了一种混合型的政府绩效管理模式，在全国范围内效仿推广开来，该模式被人大学者概括为三段论，简单来说就是试点-反馈-推广这样一个模式。能够得到中央政府的肯定和支持，并且可以在全国范围内推广开来，足以证明杭州市绩效考核机制有着高度的可行性和顽强的生命力。对于指导全国范围内的政府改革有着极为重要的意义。时间回到2016年，杭州市的绩效考核机制更为完善，办公厅印发的《绩效考核通知》显示，绩效考核涉及就业，环境，交通，食品安全，养老服务，城乡文体，电商网络，法律支援等多个项目，涉及项目多范围广，民众的参与测评和监察的人数多。督察和反馈则是分为三块：高度重视，落实责任机制；精心组织，抓好项目督查；提升绩效，严格考评管理。在不触动原有官员的个人利益下最大限度的调动工作积极性，提升服务水平。可以看见的是，杭州市绩效考核机制也获得了几位显著的成就，中国指数研究院发布的一份“2014年中国城市居民居住满意度”调查结果显示，杭州在全国的城市整体满意度测评中以80.1分位列第一。5.

未来发展前景展望同样在不实行绩效工资制度的国家，产生的结果却完全不一样。例如，在发展中国家，由于行政体系不完善，法制化程度不高，客观监察制度执行能力不强的情况下，国家收获的的税收很大程度上取决于税务官的个人能力和工作的努力程度。但是由于采用固定工资制度使得税务官缺乏努力进取的心态和积极向上的工作态度，导致政府税收收入远远低于实际上所应该获得的收入，这就是为什么在中国这样一个发展中国家，税收收入往往低于预期收入的原因。一方面是税务官工作态