我国食品安全监管模式的反思和重构

-.z我国食品平安监管模式的反思和重构李长健*锋摘要：食品平安是一个复杂的社会问题，各个国家都对食品平安监管高度重视，我们通过对我国食品平安监管模式的反思，结合我国政府主导型社会的背景，在政府主导型社会的根底上构建政府主导下的食品平安综合性监管模式。Abstract:Food’ssafetyisaveryplicatedsocialproblem,EverycountrytakegreatattentiontoFood’ssafetysupervising,Wemayconstructasyntheticalsupervisingpatternundergovernmentdominant,fromconsideringthegovernmentFood’ssafetysupervising,andatthebaseofgovernmentdominantsociety.Keyword:Food’ssafetyNoGovernmentOrganizationSyntheticalsupervisingpattern2005年从“苏丹红〞事件到牛奶事件、甲醇啤酒、孔雀石绿、致癌薯条，食品平安的问题引起全社会的关注。“民以食为天，食以安为先〞，国家食品平安是人类生存和开展的根底，它关系到每个食品消费者的切身利益、社会的稳定和社会公共利益。试想一个国家连公民的食品平安都不能保障，则它的职能如何实现?它又怎能代表公民的利益、实现社会公共利益可持续化开展呢?我们面对食品平安问题的挑战，我们不得不追问和反思我国的食品平安监管制度、监管机制和监管模式?一、我国食品平安监管模式的理性反思(一)、公权力视角下食品平安监管的反思。我国长期实行高度集中的方案经济体制，政府控制了社会的各个方面，对食品平安的监管也作为一种行政权力，完全由政府代表国家行使监管权力。改革开放之后，引入市场机制，但是我国是政府主导下市场经济改革，并在此根底上形成政府主导型的社会。它是不完善的政府和不完善的市场的混合，市场失灵必然导致市场垄断、外部性问题、信息不对称、道德风险和逆向选择等问题，所以在食品平安领域，政府作为社会公共利益的主要代表，政府公权力是必须涉入的，运用政府公权力在立法、执法、司法、法律监视方面具有天然的本钱优势。因为政府食品平安监管立法权、执法权、司法权是一种纯粹的公共产品，根据新制度经济学的理论，它的资产专有性程度高，提供替代产品供应的本钱代价高昂，并且很难获得法律上的权威性;假设由私权利主体在食品平安监管立法、执法、司法方面供应，它的经济本钱、社会本钱是巨大的，不能发挥政府权力的规模本钱优势、政府公信力优势，也必将造成社会监管本钱的增加。由于政府的理性经济人假设，必然出现政府监管失灵、低效问题，导致政府供应公共产品的社会本钱增加。我们可以从以下几个方面分析：第一，食品平安监管的产权难以界定清晰，而产权不清晰导致信息不对称，政府官员在缺乏有效的鼓励制约机制下，很容易被食品利益集团“捕获〞，可能出现权力异化、出租和寻租，出现政府监管行为与监管收益的“弱相关〞的现象，导致政府监管行为违背社会的公共利益;第二，政府对食品平安监管的单一供应模式，公众对监管制度没有可选择性，政府在没有相应竞争压力的情况下，缺乏制度创新的动力，致使行政监管的效率低下，不能及时满足社会对食品监管需求，出现制度需求和制度供应的不均衡。在新制度经济学看来，在制度供应和制度需求不均衡的情况下，产权难以界定清楚，社会资源会产生巨大的浪费，增加整个社会的交易本钱;并且食品平安监管直接关系地方经济利益的得失，使得地方政府对新制度抵抗、修正，阻碍新制度的实施;第三，政府监管的的本钱巨大，导致政府不愿意或者没有能力监管。因为食品平安技术性、专业性很强，而受监管主体在技术上往往拥有信息本钱优势，政府要想对受监管主体有效监管，必须在相关的技术、专业、行业投入巨大的人力、财力、物力、精力，形成庞大的官僚组织，直接增加政府监管本钱，甚至，政府考虑到财政预算，监管的本钱收益，不愿意提高监管能力;第四，政府监管行为的单方性、强制性、刚性，导致行政监管行为的不易承受性，受监管主体可能会对监管行为不服，导致监管执行困难，增加行政的执行本钱，也会引起不必要的争端，增加社会的诉讼本钱;并且政府行为的单方性，信息不能在政府、受监管主体和消费者之间有效沟通，致使制度供应的非合意均衡，出现“零和博弈〞和“负和博弈〞，政府监管达不到帕累托最优效果。[1](二)私权利视角下食品平安监管的反思私权利主体包括食品企业的投资者、生产者、经营者、消费者等，他们都可以成为食品平安监管的主体，其中消费者与食品平安利益关系最大，并且其他私权利主体在一定的程度上本身也是消费者，所以在这里我们主要反思消费者监管模式。食品平安关系到每个消费者的切身利益，他们的监管行为和监管收益“强相关〞，他们对食品平安监管的动力最强，呼声最大，他们通过各种渠道对相关主体施加压力，通过公民的投票权、结社权推动国家、第三部门的监管，他们是食品平安监管的根底力量;食品消费者代表的利益主体最广泛，利害关系最明确，他们可以通过消费者购置指数消费者对受监管主体的经济利益进展影响，使受监管主体认识到食品平安关系到自身的经济利益、利润;同时食品消费者也可以通过诉讼等法律方式实现对受监管主体的监视，加大受监管主体的时机主义行为的本钱，使他们在巨大的经济本钱压力下规*运作，降低社会本钱;最后食品消费者的直接监视行为，在一定程度上制约了受监管主体的时机行为，也在另一方面节约了政府、第三部门的监管本钱。虽私权利主体监管行为和收益“强相关〞，但不一定必然促成“正相关〞。由于信息的不对称，食品供应者具有明显的信息本钱优势，他和消费者之间存在严重的信息不对称，食品消费者获得食品平安信息的本钱高昂，也不可能在购置食品时收集所有相关的食品平安信息;另外食品平安信息具有专业性、技术性特点，普通的消费者也不具有收集、分析、判断的能力，并且信息收集、分析、处理的本钱巨大;还有一些平安隐患需要较长的时间才能发现，如果这也需要消费者自我鉴别，也是本钱高昂，也不具有可操作性;普通消费者提起食品平安诉讼，面对的是实力雄厚的企业，食品平安的举证需要较强的专业性，消费者在举证责任方面也很困难，这也增加了消费者的诉讼本钱;还有食品平安关系重大，一旦发生事故，它的社会危害后果不堪设想，比方“公地悲剧〞的出现，这些都论证了消费者个体食品平安监管的社会本钱巨大，不具有可操作性，不利于保障消费者的根本权利。二、我国食品平安监管模式合理重构的路径选择(一)、社会权力视角下的食品平安监管通过对公权力视角下食品平安监管和私权力视角下食品平安监管的反思，我们可以看到两种监管导致的“市场失灵〞和“政府失灵〞，监管缺乏多元性、公开性、互动性、参与性和开放性。为提高监管的效率，我们可以将视角转向社会权力领域，引入社会的力量、资源和组织，而第三部门契合了社会权力融入食品平安监管的需要。第三部门是指，以供应准公共产品为主要取向，不以盈利为主要目标，不具有强制性，实行自愿和自治式运作，独立于政府主体和私人主体之外的民间组织机构。[2]它具有以下特征：第一，准公共性，它的设立是为了实现和维护以社会整体利益优化，主要供应准公共产品，不以供应私人产品为主要取向，不以盈利为主要目的，既没有私人主体的唯利性，也不象政府那样具有超市场性，虽然也要引入竞争机制，但它面向市场但不屈从于市场、超脱于市场但不能超越于市场;第二，非强制性，即完全不能(或主要不能)像政府部门那样借助于政府机器的强制力量来开展活动，也就是说，它应当主要靠自愿和自治的方式来运作;第三，民间性，即它在法律地位上是不能是政府的附属物，在人员任免上不能是政府编制，在业务活动上不能是政府命令或包办，这也是独立性的要求和表现，即它必须同时既独立于政府部门之外，又独立于私人部门之外，以保证它的管理规*、公平、公正，平衡协调政府和私人之间的关系，使它的管理更有可执行性，可承受性;第四，专业性，食品的平安信息具有较高的技术性、专业性，而且受监管者总是具有信息本钱优势，这就需要第三部门主体具有专业性，能在相关的专业、行业、领域提供专业的效劳，平衡各主体信息不对称之间的矛盾。并且第三部门是公众组织，它代表相关利益群体的公共利益，能更好的协调政府、受监管主体和消费者的利益关系，促使第三部门的食品平安监管行为与监管收益“正相关〞。第三部门所具有的特征，使它对食品平安监管时更具有效率性、公正性、互动性、可承受性、专业性、参与性和开放性，降低具体食品平安监管的社会本钱。第一，降低食品平安监管的立法、执法、司法本钱。第三部门的融入，促成了政府、受监管主体、消费者之间的互动，一定程度上抑制了信息不对称，使国家在进展食品平安的立法时，充分考虑了其他监管主体和利害关系人的利益，增加了国家食品平安立法的科学性;第二，第三部门在提供技术、标准方面的专业、中立、公正，提高了食品平安监管的权威，增加社会受监管主体对监管行为的承受程度，使食品监管的规定利于执行，减少了食品平安监管的执行本钱;食品平安监管立法的科学完善，执行的可承受性，减少了监管方面的纠纷，减少了不必要的诉讼本钱，减轻国家司法资源的压力;第三，降低社会的交易本钱。第三部门具有开放性、互动性、多元性和参与性，可以在政府、消费者、受监管主体之间搭建了信息平台，食品平安信息低本钱的向公众公开，消费者易于收集、分析、判断食品平安信息，相关主体在较低的信息本钱下进展交易，降低了食品交易的契约本钱，增加消费者对食品平安的信心指数，提高消费者的消费信心，增加社会的经济收益;第四，降低食品平安监管制度的供应、变迁、创新的本钱。由于政府、第三部门、消费者共同参与对食品平安的监管，首先在数量上增加了公共产品的供应，即增加了社会的总收益。再者，三元主体的供应，势必出现有效的竞争格局，在巨大竞争的压力下，供应主体必将提高供应的质量;三元监管主体之间是合意均衡，信息合理高效流动，监管制度更易于实现相对均衡，加快制度变迁的周期，降低食品平安监管的制度变迁本钱;三元监管主体之间的有效竞争，增加了整个社会监管制度创新的动力。(二)、政府主导下的食品平安综合监管模式的构建我们通过对公权力和私权力在食品平安监管方面的反思，引入社会权力、力量、资源对食品平安进展监管，社会权力能有效得平衡政府、受监管主体、私权利主体的利益关系，抑制食品平安监管中的信息不对称问题以及市场经济中的外部性、道德风险和逆向选择。但是我国长期实行方案经济体制，我国的市场经济改革也是政府主导下的改革，政府权力无处不在，并且长期形成了“大政府〞和“小社会〞、“强政府〞和“弱社会〞的局面，所以我国的食品平安监管也必须建立在政府主导的根底上，尤其是我国目前是社会转型期和政府转轨期，是不完善的市场和不完善的政府并存，假设离开政府的主导进展食品平安监管是难以想象的，也难以实现食品平安监管的社会公共利益。政府主导下的食品平安综合监管体系可以实现监管行为和监管收益的“协调、可持续性正相关〞。1、政府强化在食品平安立法、执法、司法方面的监管。第一，强化食品企业的市场准入标准。建立严格的食品企业市场准入制度，从源头上制止不合格食品企业进入市场，是食品平安防护网的首要防线。我国法律应该明确食品经营企业具备的卫生条件和检测手段，对食品企业的立项、平安状况进展实质性审查，增加对食品企业的投资者和管理者强制性的培训和实质性的、不流于形式的考核，强化企业的社会责任;第二，整合我国食品平安相关的法律体系。我国目前对食品平安监管的主要法律法规有?食品卫生法?、?产品质量法?、?消费者权益保护法?等，这些法律存在穿插、重叠、矛盾、空白，对同一食品**行为，法律又不同的规定，有些规定甚至是矛盾的，但对有些**行为，却出现法律的空白，没有相应的法律去规*，导致执法上的混乱;第三，组建政府监管的综合机构，提高监管效率。建立一个立法、行政、司法三权合一且跨地区、跨部门、跨行业的横向监管机构，以中立者的身份在政府、受监管主体、消费者之间保持均衡，通过建立鼓励机制，实现监管的专业化和规模化;第四，加大受监管主体的**责任后果。食品企业是理性经济人，也具有时机主义倾向，它们在进展食品的供应时，拥有较大的信息本钱优势，如果对**后果的预期本钱低于**收益，它们会尽一切努力实现自我利益最大化，不惜损人利己，公然违背政府法律，甚至损害社会整体利益。所以必须加大**责任后果，综合运用行政处分、民事赔偿、刑事处分，对受监管主体以经济、能力、商誉处分，增加受监管主体的**本钱，使它在巨大经济、法律、社会本钱的压力下抑制时机主义行为。正如孟德斯鸠所言“虽然欲望可能会促使他们做坏人，然而利益却阻止他们这样做〞。[3]2、政府加大对第三部门的培育和支持。第一，政府应通过立法确定第三部门的法律地位。目前我国第三部门主体的数量有限，质量不高，不能满足对食品平安监管的需求，并且我国第三部门的法律地位不高，没有完全独立的法律地位，在人事、业务、财务上受行政机关很大的限制。而随着经济的开展，第三部门的监管将成为食品平安监管的重要力量，所以要大力开展第三部门，赋予其独立的法律地位和法律人格，使他们能独立得做出行为，政府也要把具体的食品平安管理权限回归给第三部门，使他们拥有准公共权力，保障它们的独立性、权威性、公正性;[4]第二，政府培育体系完整的第三部门组织。第三部门组织是监管食品平安的重要力量，要实现监管的作用，必须建立完整的组织体系，即建立制定食品平安标准的机构、食品平安的检测机构、食品平安的风险评估机构、食品平安信用评估机构、食品平安的信息收集、分析、披露机构，各机构分工合作，相互独立，相互配合，共同实现对食品平安的监管。第三，政府建立综合性监管网络，综合性监管本质是整合社会资源，利用整个社会的力量来实现监管目标，即调动政府立法、执法、司法监管、第三部门具体业务管理、媒体舆论监视、个人的起诉监视等，并利用网络平台，及时通报、发布食品平安的信息，并且实现在各监管主体之间信息共享，降低公众收集食品平安信息的本钱。3、政府确保消费者的权利，建立消费者监管的利益驱动机制。第一，确保消费者个人的知情权、选择权、公平交易权、