地籍管理基础理论

地籍管理基础理论第1页/共214页“地籍”一词在国外最早的出处有两种观点：一种认为来自拉丁文“Caput”和“Capitastrum”，即“课税对象”和“课税对象登记簿册”；另一种认为源于希腊文“Katastikhon”，即“征税登记簿册”。地籍在中国历史悠久，表现为历代政府登记土地作为征收田赋依据的簿册。公元前2100多年的夏禹时期，《禹贡篇》中记载，治理水患后，按土壤质地、水利条件将疆域土地划分三等九级，作为缴纳贡赋依据，这是中国最早地籍信息的书面记载。地籍第2页/共214页《尚书•禹贡》按土壤质地、水利条件将疆域土地划分三等九级.第3页/共214页地籍的特征

地籍的空间性土地的空间特点所决定。土地的数量、质量都具有空间分布的特点。在一定的空间范围内，地界的变动，必然带来土地使用面积的改变，各种地类界线的变动，带来各地类面积的增减。

地籍的法律性

地籍图簿册信息是凭证资料。地籍测量成果的界址点、界址线和地籍簿上的权属、面积等记载具有法律效力。

地籍的精准性地籍的原始和变更的资料一般要通过实地调查取得，同时还要运用测绘等技术手段，确保地籍数据的准确性。

地籍的动态性

地籍不是静态的，需要经常更新，保持资料的记载和数据统计的连续性和现势性。第4页/共214页地籍最初是为征税

而建立的记载土地的位置、界址、数量、质量、权属、用途等状况的田赋清册和簿册,其主要内容是应纳税的土地面积、土壤质量及土地税额的登记。随着社会发展,现代地籍的主要功能转变为保护土地产权和课税服务,成为国土资源管理、城市建设决策的依据。现代意义的地籍是国家为取得有关地籍资料和全面研究土地产权、自然和经济状况，采取以地籍调查（土地调查）、土地登记、土地统计和地籍档案信息管理为主要内容的经济、技术和法律措施。地籍的作用第5页/共214页税收地籍

是各国早期建立的为课税服务的登记簿册；税收地籍记载的主要内容是土地面积和为确定税率所需的土地等级等。随着经济的发展，土地买卖日益频繁，促使税收地籍向产权地籍发展。产权地籍

是国家为维护土地合法权利、鼓励土地交易、防止土地投机和保护土地买卖双方的权益而建立的土地产权登记的簿册；产权地籍的主要内容是土地界线和界址点的精确位置，土地的准确面积等。多用途地籍（现代地籍），是税收地籍和产权地籍的进一步发展，其目的不仅是为课税或产权登记服务，更重要的是为土地的有效利用，为全面、科学地管理土地提供信息服务。现代地籍是以土地地块为基础的地籍信息系统。地籍的类别第6页/共214页地籍的类别总地籍和日常地籍国家地籍和基层地籍城镇地籍和农村地籍

地籍学是土地科学的分支学科，以地籍、地籍管理措施体系和地籍管理技术手段为依据领域；地籍学是界于社会科学和自然科学之间的理论与实务相结合的一门学科土地产权理论与产权制度仍然是地籍学的研究重点土地登记制度是永恒话题土地调查与统计分析成果应用广泛第7页/共214页地籍管理地籍管理是地籍工作体系的总称--综合性的国家措施。地籍管理是指国家为建立地籍和研究土地的权属状况和经济状况，以及自然状况而实行的一系列工作措施体系。土地的自然状况主要指土地的位置、四至、形状、地貌、坡度、土壤、植被、面积大小等；土地的权属状况主要包括权属性质、权属来源、权属界址、权利状况等；土地的经济状况则主要指土地等级、评估地价、土地用途等。地籍管理是通过各种规范制度来实施。第8页/共214页地籍管理的理论基础

法学820（民法学820.3020）

管理学630（行政管理630.45决策分析630.5035管理信息系统630.5045）

经济学790（城市土地经济学790.4720土地经济学790.5930）

政治学810（政治制度810.20）

统计学910（统计调查分析理沦910.1510）

图书馆、情报与文献学870（档案学870.40）

工程与技术科学基础学科410（地籍测量420.4010遥感信息工程420.2040地理信息系统420.3040）

计算机科学技术520（计算机信息管理系统520.6070计算机图象处理520.6040）法律手段经济手段技术手段行政手段第9页/共214页地籍管理的内容地籍管理的主要内容包括：土地调查、地籍测量、土地登记、土地统计、地籍档案与信息管理等。土地调查和土地登记是地籍管理研究体系的主体内容。土地调查和地籍测量是地籍管理的基础性工作，地籍档案与信息管理是土地登记、土地统计的后续工作，是地籍管理各项工作成果的归宿，并为土地管理各项工作提供参考和依据。地籍管理措施体系历来是国家地政措施的重要部分，它是一项政策性、法律性、经济性和技术性的综合性管理措施。为保证地籍管理的各项措施的实施，国家一方面要强化行政手段，另一方面必须重视地籍管理方面的立法。我国早在1930年代就颁布了《土地法》，其中专设“地籍篇”，并相应制定了土地登记规则、地价调查估计规则等地籍法规。第10页/共214页地籍管理（地籍学）逻辑框架第11页/共214页产权与产权登记制度产权是一个古老的概念，马克思

早于西方经济学者一百多年就讨论产权问题，但他对产权理论的论述不多，其产权思想包含在资本主义社会所有制分析中马克思认为财产权是生产关系在法律上的表现，所有制是经济范畴，是生产资料归谁所有的经济制度，是生产关系的核心；所有权是法律范畴，是所有制的法律形式，是财产归谁所有的法律制度，是产权关系的核心一般认为产权的概念源于西方经济学。一批制度经济学家，尤其是科斯（RonaldH.Coase）

的产权理论提出之后，逐渐引起人们对产权问题的关注，特别是到1970年代之后，这种关注越来越普遍，对产权的定义越来越多样化。第12页/共214页

产权就是对财产的权利，是人们围绕或通过财产形成的权利关系产权→

有体财产权和无体财产权（著作权、专利权、商标权等）有体财产权→物权和债权

债权，是财产权的动态规则。财产所有权的权属一经移转就进入债权的规则管辖之下。债权是一种对人权，即权利只对特定的人，即债务人发生效力产权与产权登记制度（结构关系）第13页/共214页

物权是财产权的静态规则→自物权（所有权）和他物权

自物权（所有权）是一切财产权的基础和核心，是最充分最完全的物权。自物权是一种对世权，其权利是所有者独享的，所有者以外的世人都不得侵犯其权利

他物权是在他人所有物上设定的权利→用益物权和担保物权

用益物权是为使用和收益的目的，而在他人所有物上设定的权利；担保物权是为保证债权的行使，而在他人所有物上设定的权利产权与产权登记制度（结构关系）第14页/共214页第15页/共214页抵押权合同之债（设定与转让合同）原始取得：先占、时效取得———所有权取得———继受取得：买卖、继承等房地产所有权（一切产权的基础与核心）物权契约债权契约他物权（在他人房地产上设定的权利）债权（对人权）用益物权（为使用收益目的）担保物权（为保证债权行使）国有土地使用权集体土地使用权地役权典权租赁权等产权与产权登记制度（产权关系）第16页/共214页产权制度是特定社会经济生活条件的记载和反映，它随着时代发展而演变。20世纪以来，产权的发展趋势主要表现为：（1）本位社会化：①所有权受到限制；②他物权的优位。（2）关系扩张化：①在所有权方面，主要有空间所有权、建筑物区分所有权等新型物权出现；②在他物权方面，出现了新型用益物权和担保物权。（3）边际模糊化：①物权债权化；②债权物权化。产权与产权登记制度（发展趋势）第17页/共214页产权与产权登记制度（权利保护）产权的保护，可分公力法律保护与私力自我保护。公力法律保护，指产权遭受侵害时，国家以公权力排除侵害，实现其权利或处置侵害人；私力自我保护，指产权遭受侵害时，权利人自己排除侵害，自行实现其权利。从社会发展的历史考察，人类社会发展初期，国家从无到初步建立，国家权力十分有限，对于财产权利的保护，只有私力自我保护一条途径。随着社会进步，国家组织日益完善，国家权力越来越强大，法律体制逐步健全，私力自我保护逐渐为公力法律保护所替代。私力自我保护发生在先，公力法律保护发生在后。随着国家机器的愈加强大，私力自我保护的范围越来越小，因此，现代各国法律普遍淡化私力自我保护，加强公力法律保护的力度。第18页/共214页产权与产权登记制度（权利保护）私力自我保护自助行为

正当防卫

紧急避险

公力法律保护公法保护刑法保护

行政法保护

民法保护物权保护权利确认请求权停止侵害请求权排除妨碍请求权返还原物请求权清除危险请求权恢复原状请求权

债权保护

第19页/共214页对于一个财产制度或产权制度来说，完备的产权允许个人在权利范围内享有使用权、用益权、处置权等权利。财产的交易实质是财产的所有者的一组权利的交换。从法律角度讲，所有权及与其相联系的他物权的完备与否，会直接影响到一个人对其财产的权利，它决定一个人行使权利的程度和范围。商品经济的发展使得在财产上的利益关系复杂化，他物利用的现象逐渐增加，一方面提高了财产的利用效率，另一方面也给权利人的权利造成了威胁。同时，商品经济的发展还产生了不同形式的产权利益，从而使同一财产上的利益关系趋于复杂化，只凭占有关系并不能反映这种复杂的产权关系。产权制度演进到一定过程，产权登记制度便产生了。产权与产权登记制度第20页/共214页产权登记制度是在近代社会才产生的，它是随着经济的发展，国家对私有财产权的尊重程度的提高而发展起来的一种法律制度。产权登记制度具有基本的法律特性：第一，从登记主体看，产权登记为公的登记，是由公共机构实施的一种登记。在大多数国家，产权登记均由国家设立的行政机关或法院下属的机构进行。第二，产权登记的对象是特定的财产权。财产权是法律调整财产关系的产物，是人们对于一定的物所享有的受法律保护的利益，这种利益经过法律的调整而形成一定的权利。第三，产权登记直接目的是对产权的保护，维护交易安全。

产权与产权登记制度第21页/共214页夏代之前土地共有制时期~约公元前21世纪夏代至春秋的公有制时期井田制土地分等定级分封夏约公元前21世纪－前16世纪商约公元前16世纪－前11世纪西周约公元前11世纪－前770年东周（春秋）公元前770年－前476年战国至西晋的私有制萌芽期名田制度田法屯田制占田制东周（战国）公元前475年－前221年秦公元前221年－前207年西汉公元前206年－公元24年东汉公元25年－220年三国（魏、蜀、吴）公元220年－265年西晋公元265年－316年东晋公元317年－420年南北朝至隋唐公有制恢复期均田制税庸调之税制改革

南北朝公元420年－589年隋公元581年－618年唐公元618年－907年五代公元907年－960年宋朝至明清私有制时期庄园制度限田法方田均税法经界法推排法鱼鳞图册土地部照制度北宋公元960年－1127年南宋公元1127年－1279年元公元1271年－1368年明公元1368年－1644年清公元1644年－1911年近现代不同社会制度下的地籍制度国共各自的土地法中华民国公元1912年－中华人民共和国公元1949年－中国土地制度的历史沿革我国奴隶社会实行的一种土地使用与管理的制度。将土地，划为九块，外围八块私田每家一块，八家共耕中间的公田，这种土地的划分使用方式，形如“井”字。是一种农业、行政与军事组织形式合一的重要制度。古代帝王分封诸侯的制度。被封诸侯有自己的领地，在诸侯领地内帝王并没有直接的权力。屯田制指的是利用士兵和农民垦种荒地，以取得军队或国家供养和税粮。在屯田制破坏的前提下，允许农民占垦荒地。占田制不是官府授田。它是一种既保证政府收入（农民占有一定数量田地并课税），又保护贵族特权占有大量土地的制度。名田制是以军功爵制为基础的，在地广人稀的条件下有关土地管理和土地利用的制度。从北魏到唐代中期实行的计口授田的制度。始于北魏，北齐、北周、隋、初唐时均沿此制。唐中叶后土地兼并加剧，均田制瓦解。鱼鳞图册是为征派赋役和保护封建土地所有权而编制的土地登记簿册。宋时婺州等地即曾编造。明洪武年间命各州县分区编造。第22页/共214页人家庭氏族土地共有（圈地）国家诞生（夏代）土地公有（统治氏族所有权）分封制（分配）井田制（赋税）生产工具改进土地自由买卖土地私有（战国）名田制（分配）限民名田（遏止兼并）度田法（清理地籍）汉代赋税最轻三国战乱死伤无数屯田制（土地利用与耕作）占田制（晋代）（土地税人头税合并）南朝土地私有北朝恢复土地公有均田制（授还）（租庸调税改）宋朝全面私有庄园制（占地）限田法（限兼并）宋朝整理地籍（方田经界推排）鱼鳞图册（起于宋盛于明）清末法制改革两广推行土地部照中国古代土地制度的历史沿革第23页/共214页中国土地制度的历史沿革（1）夏代之前土地共有制时期

我国地籍管理制度历史悠久。远古时代，人类逐水草而居，生活极为简单。据《庄子·盗跖篇》记载：古者禽兽多，而人民少，于是民皆巢居以避之。人们茹毛饮血的生活，依赖大自然的恩赐，还没有占有土地的观念。后来逐步进化到群体生活，制造简单的劳动工具，进入畜牧时代，逐步形成氏族社会，人与地的关系也开始改变，土地占有的观念开始萌生。各氏族生衍繁殖，人口增加，由同一氏族中的许多部落组成“血缘”社会，而因地理环境等因素由不同血统的氏族部落组成“图腾”社会。炎黄之后的尧舜时代，仍属图腾社会，无正式国家形成。远古时代人类社会实行土地共有制度，主要原因是人少地多，资源丰富，人与人之间能和平相处，后因人口增多，团体之间为生存而争夺土地，而在同一团体内部仍维持土地共有制度。到国家体制建立之后，土地共有制逐步消失，取而代之的是土地公有。第24页/共214页在新石器时期，中国就出现了原始农业。我国考古学家在江苏省苏州市和湖南省澧县发掘出六千多年前的古稻田，表明原始的稻作在长江中下游地区已经出现。当时除了垦辟田块外，还开挖水井、水塘和沟渠，田坎之间形成田界，由此出现了对耕作土地的地籍管理，产生了管理地籍简册的人员。（图示为砖刻《抱简图》）第25页/共214页（2）夏代至春秋的公有制时期土地公有制始于夏代，土地所有权归统治阶层氏族，其他氏族均为被统治者，无土地处分权利，仅有土地使用权，土地不可任意买卖，此种情形到了春秋战国时代，社会发生剧变，贵族没落，农民地位提高，人民才开始有处分土地的权利。在夏禹时代，禹奉舜之命治理水患，《史记•夏本记》中有“左准绳，右规矩”的记载，这是我国最早关于土地测量的记述。中国土地制度的历史沿革第26页/共214页夏商周时期农业生产已有一定规模，国家组织已形成，土地由共有转为公有，当时的公有制实质是统治权与土地所有权的统一，统治阶级是最大的地主：“普天之下，莫非王土，率土之滨，莫非王臣”《诗经》出现了著名的“井田制”，据《孟子·滕文公》所述：“夏后时五十而贡，殷人七十而助，周人百亩而彻，其实皆什一也。”夏代每个农夫授田五十亩，以五亩为租税上交国家（贡法）；殷商代每个农夫授田七十亩，将土地划分为井田，外面八块为私田，八家自耕，中为公田，由八家共耕，以劳力替代租税（助法）；关于彻法，由于没有详细资料考察，一般认为以收获量十分之一归公。这是我国有关土地税制的最早记录（仍然沿用井田制）。中国土地制度的历史沿革第27页/共214页禹将全国九州土地分为“三级9等”每个等级的田赋有别

夏按土地离王都远近分五服：甸服（服田役纳谷税的地区）侯服（侦察顺逆和服侍王命的地区）绥服（受天子安抚推行教化的地区）要服（受天子约束服从天子的地区）荒服（为天子守卫远边的荒远地区）各以500里向外拓展第28页/共214页甸服：天子直接统治区域，赋纳方式为：百里纳总（整棵谷物）、二百里纳铚（禾穗）、三百里纳秸服（谷子、兼运输）、四百里粟（粳米）、五百里米（精米）侯服：百里采（卿大夫），二百里男邦（男爵），三百里诸侯。绥服：三百里揆文教（推行礼乐法度、文章教化），二百里奋武卫（振兴武威，保卫天子）。要服：三百里夷（夷人住的地方、遵守教化和平相处），二百里蔡（受法律约束的地方）。荒服：三百里蛮（荒凉落后，那里的人来去不受限制），二百里流（随意居处，不受约束）。

第29页/共214页从一八九九年发现甲骨文至今，共出土20余万件，内容涉及政治、军事、经济、地理等方面，与农地有关的有一百三十余片。它们记录了商代已有专门管理农地耕作的官吏；其上所刻的畴（CHOU）字反映的是作为田界的沟坎，疆字表示田地之间的边界。（图示为安阳殷墟甲骨文）第30页/共214页西周时期的土地制度是以身份及土地为中心所行使的一种分封制度，封邑之主为王子，受封者为诸侯。诸侯受封土地后，均坐享其利，实际耕作者为一般平民，《韦氏·解卷》中有记载：“公食贡，大夫食邑，士食田，蔗人食力，工商食官，...”。（王公依靠进贡物生活,大夫依靠自己封地生活,士依靠自己的田地生活,庶人依靠出卖劳力生活,工商依靠服务官的所得而生活

）由于土地分封制度下天子和诸侯的强大权力限制，土地不容许买卖，地籍的管理主要是对土地分封状况的记载。周王——土地名义所有者（皇天既付中国民越厥疆土于先王《尚书·梓材》）王臣——土地实际占有者（土地分封制度）中国土地制度的历史沿革第31页/共214页到了西周中后期，天子势力逐渐减弱，诸侯势力逐渐强大，土地可以在严格限制的条件下进行转让。土地交易完毕要制作契约文书，刻在竹板上，并将竹板剖为两半，一半由受让方保存，另一半则存于官府，由书史官书注册在丹图上。以土地交易为中心而形成的登记制度，在我国周朝中后期已具雏形。不过这种登记只是官府对于土地交易的记载，实质上表明国家对于该土地交易的认可。从另一方面来看，官方的介入，对于当事人之间的交易也起到了证明作用，土地受让人的权利因此而获得了一定保证，从这个角度看，土地登记已开始脱离单纯的国家利益维护考虑，与交换取得了某种联系，并获得了保护当事人既得利益、稳定财产关系的某种功能。中国土地制度的历史沿革第32页/共214页约公元前一零四六年，西周建立。从出土的《大克鼎》等青铜器的铭文中可以看出周王赐封土地的行为。周王派官员勘察封地田界，办理移交手续。第33页/共214页《大克鼎》的铭文（局部）第34页/共214页西周后期的《散氏盘》，记录的是矢氏因侵犯散氏的土地权利而进行赔偿的经过。他们本是姻亲，发生田土纠纷后，以土地立契赔偿。盘内铸有铭文三百五十七字，记载了立契时间、地点，勘界人员，赔偿的两块土地的边界，以及契约的法律效力等。第35页/共214页（3）战国至西晋的私有制萌芽期从春秋战国开始，允许人民自由买卖土地，土地兼并情形随处可见，土地集中在富人手中，汉朝以后虽有限田数量举措，但阻力太大，未能实施。后又禁止土地买卖，亦因多种原因没有推行，直到三国时代，土地一直维持私有格局。春秋战国时代，由于铁器工具的使用，大大地提高了劳动生产率，剩余产品增加，商品交换成为一种极为普遍的现象。齐国在齐桓公时期实行了“相地而衰（cui）征”（按照土地肥瘠的不同，征收不等额的租税）的税赋改革措施，为使租税负担均衡，对全国土地进行丈量，记录在案。这项工作与我们现在进行的土地总登记一脉相传。战国以后，各国之间互相争雄，井田制度不再存在，土地公有制随之被破坏，商鞅变法，准许人民私有土地及自由买卖，我国结束了长达两千年的土地公有制。中国土地制度的历史沿革第36页/共214页奴隶社会“刑不可知，则威不可测”，不允许百姓染指耳闻，是奴隶主贵族独享的特权公元前536年，我国第一部成文法：郑国的《刑书》——“铸刑书于鼎，以为国之常法”春秋公布成文法是社会变动的需要。新兴地主阶级用公开法制的方式摆脱旧贵族的宗法等级制度的羁绊，进步了“礼治”与“法治”之争从此展开中国土地制度的历史沿革第37页/共214页据史料记载，春秋时期的楚国曾经对疆域进行了〈书土田〉的土地登记。在湖北省荆门出土的包山楚简中有一批司法文书，内容涉及土地界限裁定，土地争议调处等土地制度。第38页/共214页秦施行“名田制”，是以军功爵制为基础的，在地广人稀的条件下有关土地管理和土地利用的制度。秦始皇统一天下后，土地兼并盛行，土地开始集中。由于土地可以买卖，因此富贵人家尽力争购，土地逐渐集中到少数人手中。土地私有后，地主“田连阡陌（qianmo田界）”，人民“贫无立锥之地”、“常衣牛马之衣，而食犬彘zhi（猪）之食”，两者差距十分悬殊。秦代因买卖兼并，地籍混乱，采取舍地而税人的办法，政府要求地主和农民自报土地，由国家进行登记，确立土地户籍，按照登记的标准，征收税赋。这个时期的地籍管理制度仍以税赋征收为主要目的。中国土地制度的历史沿革第39页/共214页汉代政权建立后，商业发达，从商致富者，多将资本流入农村从事土地投机，形成当时社会两大贫富悬殊的阶级。当时的大儒董仲舒

向武帝提出了“限民名田（占有田地之意），…薄赋敛，省徭役，以宽民力”的建议，大意是若能严格限制豪强多占田地，至少可以防止大地主的继续产生，使土地分配平衡。董的建议未被武帝重视，土地兼并愈演愈烈。直到哀帝时，才被重视，但是贵族的阻碍，限田制终归未施。东汉初年，土地户籍制度十分混乱，严重影响社会稳定，刘秀不得不颁布“度田法”，要求各地对土地户籍进行清理整治，但最后仍以失败而告终。中国土地制度的历史沿革第40页/共214页公元前202年，刘邦重新建立了统一的地主阶级中央集权国家——西汉，汉承秦制，在随后的四百余年中，封建生产关系进一步巩固，社会空前繁荣——“文景之治”——轻徭薄赋、休养生息汉代法制以《九章律》为主体，在中国历史上承上启下。（《明史·刑法志》：历代之律，皆以汉九章为宗，至唐始集其成）汉朝的法律制度标志中国封建法律制度的确立中国土地制度的历史沿革第41页/共214页汉高祖时天下稳定，生产发展，将秦朝田赋十税一改为十五税一汉文帝初年减为三十税一；12年后再减为六十税一；1年后全免田赋，实行了12年汉景帝二年恢复三十税一，直到西汉末东汉初年实行十税一；到光武帝恢复三十税一，直到东汉末年汉朝主要征收实物地租；在灵帝时“税天下田亩十钱”，出现货币地租形式中国土地制度的历史沿革第42页/共214页现藏于台湾的居延汉简，是我国现存书写在简上的最早的土地契约原件。契约的内容主要有买卖双方姓名、立契时间、土地面积、土地坐落四至和地价等。居延汉简中有‘丈量即不足’的字样，说明田亩丈量的广泛应用。第43页/共214页石刻是人类最早使用文字的载体之一。在中华古文明的石刻碑文中，记载了大量的关于田亩地籍的内容。东汉建安二年河南省偃师《侍廷里父老僤买田约束石券》记载了东汉永平十五年，侍廷里的父老25人组成一个叫“父老僤”的互助组，聚集了六千一百五十钱作为基金，购买了82亩土地，将此地借给担任里父老的人，以出产的收入作为担任里父老者的报酬。此人不再担任时，将土地转给下一任里父老使用。第44页/共214页三国时期，由于战争不断，人口锐减，荒地遍野，已无土地分配问题，即使以人口最多的曹魏而言，凡是自愿为农者，到处都有土地可耕种，大地主早已不存在。由于战争所迫，军粮民食必须及时生产，各地都致力于各种屯垦工作（屯田制）。人民经过离乱后，大都自愿领耕荒地，当时无论是民屯或军屯，耕牛由政府供给的，收获物的十分之六缴公，自备耕牛者，则公私各半。曹魏能够统治中国北方，屯田制度起到了很大作用。这是官府直接监督下，将士兵和分散的农民按照军事组织，在国有土地和无主土地进行屯垦的经营。中国土地制度的历史沿革第45页/共214页晋武帝灭吴后统一天下，创行了“占田

”制度，据《晋书·食货志》记载：

百姓占田：“男子一人占田七十亩，女子三十亩。丁男课田五十亩，丁女二十亩，次丁男半之，女则不课。男女年十六以上至六十为正丁。十五以下至十三，六十一以上至六十五为次丁。”

官吏占田：以官品高卑贵贱占田，从第一品占五十顷，至第九品占十顷，每品之间递减五顷。

“课田”即为纳税之田，对于课田是否包括在占田之内的问题，历来存在争论。即便按最低标准，占田的限制也极宽大。如不是牛耕的普及，则不能想像。推行占田制后，每户都有田，于是将田赋与户口税合并课征。这种办法虽然简单，但是只以田地多少，没有考虑土地肥沃差别，纳同等税额，有失公平。中国土地制度的历史沿革第46页/共214页

占田制原则上任何男女都有权按标准（男70亩、女30亩）占有土地，没有年龄限制。这种土地不是由政府授与或分配，而是规定人民可以占有土地的法定数量和最高限额，但政府没有任何措施保证人民占有足够数量的土地。占田制并没有改变原有的土地所有制关系，地主和农民所有的土地仍然得以保留，不足规定限额的还可以依限占垦。课田的意义：一是课税、二是课耕。前者是目的，后者是手段。在占田数内，丁男课田50亩，次丁男25亩，丁女20亩。课田租额，每亩八升。政府不管人民是否占足限额土地，一律按照上述标准征收田租。只有边远地区少数民族不课田者，交纳“义米”，每户三斛(hu、五斗为斛)；更远者交五斗；极远者交“算钱”，每人二十八文。中国土地制度的历史沿革第47页/共214页占田、课田制的施行，产生了一定的积极作用。此制颁布后，出现了太康年间(280～289)社会经济繁荣的局面。太康元年西晋有户245万余，人口1616万余；到太康三年有户377万，表明在占田制实行后，许多流民注籍占田，使国家户籍剧增。史料称当时天下无事，赋税平均，人民在一定程度上得以安居乐业，从而促进了农业生产的发展——“牛马被野，余粮栖亩”——农村经济自汉末破坏之后，一度呈现欣欣向荣的景象。中国土地制度的历史沿革第48页/共214页（4）南北朝至隋唐公有制恢复期南朝的土地制度与前相比，无显著变化，仍维持土地私有制北朝在孝文帝时乘大乱后田地荒芜之机，恢复土地公有制，将土地“均田”于民，直到隋朝唐朝初期，仍沿用均田制，但土地的授还有变化，土地买卖也放宽了中国土地制度的历史沿革第49页/共214页北魏建国初期，虽曾施行“计口授田”，但都是临时措施，直到孝文帝，才正式改行授田还田的“均田制

”，将施行了七百余年的土地私有制度废除。均田制的实施，除了受儒家思想支配及地理环境影响外，完善的土地立法也是主要原因之一。均田法，共七百余字，虽只有十余项，但规定明确，将土地分为露田、桑田、麻田、宅田四大类，再根据土地利用性质的差异有不同处理办法。均田制度的施行，在地广人稀的地区，人口不可无故迁移，在本地授田；人多地少地区，鼓励其子女迁往空荒地区。中国土地制度的历史沿革第50页/共214页

露田（授还）：耕种谷物。男子15岁以上授田40亩、女子减半（每个老百姓都有）；另外一头耕牛加授30亩（限4头）。露田在年老或过世时归还政府。

桑田（永业）：植桑之用。男子20亩（女无）。规定上面至少种植桑50棵、枣5棵、榆3棵（不适宜种植桑的地区，分给土地1亩种植枣、榆）

麻田（授还）：种麻之用。男子40亩、女子5亩（每个老百姓都有）

宅地：每3人分配宅地1亩

菜地：男女15岁以上每人分给菜地0.2亩官吏授给职分田：15顷-6顷，不许买卖，卸任移交后任均田制把土地分为露田、桑田、麻田，是将土地分为种植粮食作物和经济作物，保证政府纳足够的粮食和丝麻。中国土地制度的历史沿革第51页/共214页第52页/共214页隋朝地籍管理制度也施行均田法。隋统一全国后，开皇二年(公元582年)，隋文帝颁布均田的新令：“自诸王以下，至于都督，皆给永业田，各有差。多者至一百顷，少者至四十亩。其丁男、中男永业露田，皆遵后齐之制。并课树以桑榆及枣。其园宅，率三口给一亩，奴婢则五口给一亩。……京官又给职分田。一品者给田五顷。每品以五十亩为差，至五品，均为田三顷，六品二顷五十亩。其下每品以五十亩为差，至九品为一顷。外官亦各有职分田。又给公廨田，以供公用。”和前朝相比内容有改动，主要表现在户籍调查和限制贵族占田。隋朝的税赋与北周、北齐相通，即以丁课税，是否课税以田为准，未曾授田的丁免缴租税，此种方法较以前公平。中国土地制度的历史沿革第53页/共214页唐初仍行均田制，并在公元625年正式颁布均田令，将授田分为“口分田”与“永业田”，其内容与北魏、北齐、北周及隋朝的均田制度差异不大，实际上是对均田制度的整理修正。这个时期原则上禁止土地私有买卖，特殊情况可以例外，如庶人离乡出走，永业田可以出卖，但口分田（即露田）不可出卖。为加强地籍管理，唐朝建立了包括土地登记制度在内的完善的地籍管理制度。唐朝规定：民始生为黄、4岁至15岁为小、男子16岁至20岁为中、21岁至59岁为丁、60岁以上为老。至唐玄宗时，改18岁至22岁为中，23岁为丁。中国土地制度的历史沿革第54页/共214页唐代均田制的主要内容是：（1）对百姓授田的规定。18岁以上的中男和丁男，每人授口分田（相对于露田）80亩，永业田20亩。老男、残疾授口分田40亩，寡妻妾授口分田30亩；这些人如果为户主，每人授永业田20亩，口分田30亩。（2）工商业者、官户受田减百姓之半，在土地贫瘠的地区则不授；道士、和尚给田30亩，尼姑、女冠给田20亩；一般妇女、奴婢都不受田。（3）对贵族官僚授田的规定。有爵位的贵族从亲王到公侯伯子男，受永业田一百顷递降至五顷。职事官从一品到八、九品，受永业田六十顷递降至二顷。（4）关于园宅地：百姓以3人为单位，每单位1亩；奴婢等以5人为单位，每单位1亩。中国土地制度的历史沿革第55页/共214页唐《均田令》规定每年的十月进行均田土地分配，此前，由里正预先“校勘造籍，县令总集应退应受之人，对共给授”。唐代地籍制度已经有了较大的发展，不仅建立了为保障国家税收而进行的土地登记制度，而且，还初步建立了土地交易登记制度。土地买卖必须通过官府，进行书面申报和登记，才能发生效力。有关土地租赁、典当与质押等财产利益的登记，也初见端倪。唐高祖武德初年开始实施“租庸调税法

”，这是一种新的赋税制度，大致内容是以丁为主，有丁便分给土地，有丁有地必有户籍，将人、地、户三者分别课税，达到税赋公平合理。该法的实施促使农民努力耕作，不生产也需缴纳同等的税赋，由此人民丰衣足食，社会稳定。中国土地制度的历史沿革第56页/共214页黄宗羲（公元1610——1695，明末清初）《明夷待访录》“唐初立租庸调之法，有田则有租，有户则有调，有身则有庸。租出谷，庸出绢，调出缯纩布麻，……杨炎变为两税，人无丁中，以贫富为差。虽租庸调之名浑然不见，其实并庸调而入于租也。相沿至宋，未尝减庸调于租内，而复敛丁身钱米。后世安之，谓两税，租也，丁身，庸调也，岂知其为重出之赋乎？使庸调之名不去，何至是耶！故杨炎之利于一时者少，而害于后世者大矣。”资料第57页/共214页唐初的租庸调制度本来分为土地税（即“租”，征收谷物）、人头税（“庸”，征收绢）和户税（“调”，征收麻布）。晚唐杨炎改革为两税法，全都以占有土地的多少为标准来征收，虽然没有了户税和人头税的名目，其实这两项征收已经并入了土地税中。相沿至宋朝，一直没有从中减去户税和人头税，然而却在此之外重又开征新的人头税目（“丁身钱米”）。后人习以为常，认为“两税”只是土地税，“丁身”才是户税和人头税，其实那是重复征收的。如果当初不把庸、调之名目取消，何至于此？所以杨炎的税制改革一时有小利，却给后世留下大害。资料第58页/共214页第59页/共214页唐朝设置籍帐，要求百姓通过文书申报，籍帐上面记载着民户家口的姓名、年龄、性别和土地的面积、地段和四至。右图为唐武周年间西州田主申报的手实文书局部。第60页/共214页唐朝在实施均田制时对土地的勘丈定级十分重视。贞观十四年，唐太宗平定高昌后，也在西州地区实行均田制。吐鲁番发现的西州土地籍帐文书中，有许多《家口田亩簿》、《授田簿》、《勘地牒》和买卖契约等。左图为唐永昌元年西州高昌县籍坊《勘地牒》。第61页/共214页（5）宋朝至明清私有制时期安史之乱后，均田制全面遭破坏，至清朝末年，各朝代均沿袭土地私有制。在均田制后出现了庄园

制度，庄园指富豪拥有的广大田野，它们主要来源于皇帝的恩赐，还有购买和强占的土地。庄园扩大的结果，使土地投机愈演愈烈，贫富差距加大。北宋时期，商品经济发展较快，有关土地交易方面的登记制度，也较以前完善。宋仁宗继位后实施限田法，此法虽简单易行，但因时势所迫，不久便废除。虽限田未成，但土地分配失衡问题已被政府重视。中国土地制度的历史沿革第62页/共214页

朱熹

提出土地改革方案：土地者天下之大本也，春秋之义，诸侯不得专封，大夫不得专地。今豪民占田或至数百千顷，富过王侯，是自专封也，买卖由己，是自专地也，宜以口数占田，为立科限，民得耕种，不得买卖，以赡贫弱，以防兼并。

由于宋代始终处于内忧外患之中，地籍管理制度的改革无暇顾及，理论颇多，实施甚少。到了神宗即位以后，支持王安石进行变法，推行方田均税法勘测土地资源，分“小方”（东西南北各百步）和“大方”（东西南北各千步）。根据土质肥瘠分等定税。（若五尺以为步，六十步以为角，四角以为亩。使东西南北之相等，则各以其数乘之。据《宋史·本传》记载：“方田方法，以东南西北各千步当四十顷，一百六十步为一方。”）

方田法的主要目的是控制户地，只量各边的长度，计算土地总面积。方田法是中国历史上较完善的一种地籍管理办法。（鱼鳞图册雏形）

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南宋中期又推行经界法（李椿年）：以乡为单位，清丈田地，核实顷亩，厘订田地等级，制定税率，然后按官户、民户分造砧基簿，簿后附有地形图，官府即按此簿征税。此法与方田法有些类似，但评说不一，褒贬有之，贬者认为此法税负重，出产不足以纳两税；褒者认为此法可以保存图籍，课税有根据，于公于私都有利。经界法由于受富贵的反对，绍熙年间停止施行。

南宋中后期又实施推排法（朱熹），据《宋史·食货志》记载：今之所谓推排，非昔之所谓自实也。推排者，委之乡都，则径捷而易行。自实者，责之于人户，则散漫而难集。宋代实施的三种制度中，方田法与经界法主要是对土地面积的清理，推排法是依照原有的地籍图册，逐一校对，使之与现实相符，是一种地籍图册校正办法。这三种制度对当时的地籍管理工作具有重要意义，土地登记仍然是为土地税赋制度服务的。中国土地制度的历史沿革第64页/共214页第65页/共214页元朝在中国历史上疆域最大，各地文化与自然环境不同，其地籍管理体制也不统一。在游牧地区，实施土地公有制，在农业区实施土地私有制。元代之初，由于大肆杀戮（lu），大部分地区人烟稀少，田野荒芜，这类无主土地后来由政府所有，作为赐田的主要来源。（中国历史上第一个由少数民族（蒙古族）建立并统治）元代赐田的目的，本在施惠于贵族、功臣及寺庙，然而过于滥赐，影响了土地利用与开发，损害了民众的土地产权。总的说来，就地籍管理制度而言，元朝的有关法律制度还不如宋朝完善。中国土地制度的历史沿革第66页/共214页第67页/共214页自元代顺帝起，到朱元璋称帝止的20余年中，举国处于战乱之中，田地荒废，明太祖统一中国后，首先干的事情就是劝导人民复垦，主张能者多劳，而且种子及耕牛均由政府供给。由于政府从不限制个人土地的数目，出现了不少大地主。从洪武元年开始，明朝在全国范围开始丈量土地的工作，按各地的地形绘图表示，将地主姓名、土地范围及土地等级等资料汇编成册，因图形如同鱼鳞，故称为鱼鳞图册。图册以田为主，依行政区编制。土地若有买卖或抵押时，亦随同登记在册。（明朝保留下来的历史资料较齐全，给人感觉鱼鳞图册好像是明朝的）中国土地制度的历史沿革第68页/共214页鱼鳞图册的编制，政府对土地资源了如指掌，对于杜绝逃税，实行税赋公平，防止土地纠纷，发挥了重要的作用。随着时间的推移，变更地籍没有跟上，鱼鳞图册与土地的实际状况严重脱节，为了改变这种状况，明神宗万历六年，根据大学士张居正的建议，对全国土地再次进行全面丈量，登记造册。地籍管理制度为明朝土地的管理甚至政权的稳定，发挥了重要作用。中国土地制度的历史沿革第69页/共214页第70页/共214页明万历九年徽州绩溪《鱼鳞图册》第71页/共214页满清入关之初，为安置诸王族，将荒芜土地分配给满人使用，由于该类土地不连片，当局实施圈地运动，强占民地，与荒地交换，圈地活动使明代建立的地籍管理制度遭到彻底的破坏。光绪年间，两广总督张之洞

才在两广地区推行颁发土地部照的政策，即对土地进行全面登记，发给权利凭证，作为征税的依据。清末变法后，引进西方法律模式，现代登记制度进入我国。《大清民律草案·物权》中采用德国立法例，对产权登记给予高度的重视，并进行了系统规定。遗憾的是该法并没有得到施行。一般认为，近现代中国登记制度正式建立于民国时期颁布的《不动产登记条例》，后在南京国民政府制定的《民法典·物权篇》中得到进一步确立。中国土地制度的历史沿革第72页/共214页第73页/共214页清代官方登录民户占地情况的簿册叫丈量册，上面详细记载田地的形状、面积和田赋土地的等级。为了保证官方分派的田赋按时征收，政府通常采用一种方单的方式催促纳税人纳税。第74页/共214页1、债权是民事法律调整财产关系的重要内容。债的概念在西周已经出现。《说文》：“责，求也。”《周礼》：“凡有责者，有判书以治，则听。”这里的“责”即“债”之意。债权关系在秦朝比较明晰，分私人之债（契约而生债，主要形式）和国家之债（赋税、罚款、损失公物等所生之债，具有强迫性）。2、永佃权——从地主的土地所有权中分离出来的佃农对土地的永久使用权。定额地租普遍盛行和货币地租开始出现。永佃权制度史学上普遍认为始于宋代，到了明代已经在契约上固定下来。契约的基本内容：（1）佃农向地主缴纳地租；（2）佃农有自由退佃权，但不容许自由转佃；（3）在不拖欠地租前提下有永佃权利。3、典权。中国特有的法律制度。自南北朝出现，历经隋朝、唐朝、宋代、元代，至明朝正式入律，“典”与“卖”正式分离。小结中国土地制度的历史沿革第75页/共214页4、从我国地籍制度的发展可以看出，在清末变法以前，地籍制度是伴随土地税赋制度而存在的，唐宋以后，伴随土地税赋登记制度而发展起来的土地产权交易制度在中国得到一定程度的发展，但一直没有形成独立完整的登记制度体系。5、清末变法虽欲按照近现代西方产权体系构建产权登记制度，终因清王朝的覆灭而破产。6、尽管如此，现代产权登记的理念却由此进入我国，南京国民政府颁布民法典后，标志产权登记制度在中国建立起来。小结中国土地制度的历史沿革第76页/共214页（6）近现代不同社会制度下的地籍制度中华民国成立之初，地籍、田赋异常混乱，土地分配、社会负担极为不均。北京政府于1913年在内务部下设全国土地调查筹备处（1915改名全国经界筹备处），负责全国的地籍管理工作。他们一方面派人到日本、东南亚各国以及国内的广东、浙江、安徽、贵州、东北三省等处考察和收集有关土地调查、测丈、登记的资料，另一方面制订经界整理办法，将经界整理分为调查、测丈、簿册编制三个部分，其中，“调查分为预查、实地调查、复查、地目等则调查四种”；“测丈分图根测量、细部测量、求积、制图四种”；“册图分土地清册、地税户册、地籍图三种”。

1916年3月，经界处在河北试办经界整理，由于地方政府及民众极端抗拒，于后暂停经纬测量、细部测量及预查。同年7月11日，袁世凯下令停止清丈，全国经界处也随即裁撤。中国土地制度的历史沿革第77页/共214页

1922年北京政府颁布《不动产登记条例》，其中规定：不动产登记的对象为土地及建筑物；登记的权利分为所有权、地上权、永佃权、地役权、典权、抵押权、债权、租赁权等八种；主办登记的机关为各省地方司法机关。《不动产登记条例》所定不动产登记制度，基本上仿效日本的契据登记制，其条文多半采用日本的《不动产登记法》。

1922年8月司法部通令该条例分三期施行，以京师和各省地方审判厅第一审区域为施行区域，并颁布“不动产登记条例施行细则”。然而各省遵令施行者寥寥无几，加上土地测量多未举办，所登记之土地面积，任凭地主填报，缺乏准确性，不申请登记也无法查究。

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1927年国民党在南京成立民国政府，从1928年开始酝酿制定《土地法》，1930年6月获得立法院通过。《土地法》对土地登记和地籍测量作了详尽的规定：（1）土地登记指土地及其定着物之权利登记；（2）地籍测量由主管地政机关执行，未经地籍测量之土地，不得进行所有权登记；（3）在已办地籍测量的市县，应即举办土地总登记，无人申请登记所有权的土地收归国有；（4）土地权利如有变更，应在一个月内申请变更登记；（5）地政机关建立登记簿及登记地图，登记簿以一宗地为单位登记，登记地图分登记总图、分区图及分段图；（6）所有权经登记后，发给权利人所有权状。

中国土地制度的历史沿革第79页/共214页

《土地法》虽然颁布，但因其本身的缺陷外，主要由于各级当权者或出身于地主阶级，或本身就是地主，他们与地主阶级有着千丝万缕的密切联系，为顾及自身利益，对此并不积极推行，加上没有及时制定《土地法施行法》，中央政府也没有设立相应的执行机构，又缺乏专门的地政专门人才。加之战乱的影响，国民政府的地籍工作并没有得到切实推行，各地的地籍工作仍处于一片混乱状态。

1942年，由于当时战争的压力以及国内的需要，国民政府在行政院下设地政署，负责推行国民政府的土地政策，事实上，其主要工作就是地籍整理。按当时颁布的《非常时期地籍整理实施办法》的规定，地籍整理包括土地测量、土地登记、规定地价。地政署成立后积极工作，培养了一批地政专业人才，当时地籍整理的重点在城镇，全国所有城市几乎都开展过地籍整理。

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1946年国民政府对《土地法》进行修订，在《土地法》中特设地籍编，该编规定：地籍整理包括地籍测量及土地登记；土地登记分土地总登记和土地权利变更登记；地籍测量实施规则由中央地政机关规定等。同年，由地政署公布实施《土地登记规则》，作为实施不动产登记的具体规定和依据。国民政府虽然建立了比较完善的土地管理制度，但是由于社会原因，以及受当时科技水平、人员素质等限制，管理收效甚微。从1934年1月到1943年5月，各省市共完成土地测量面积近1207.8万公顷，占所辖面积的2.93％，其中仅江苏、浙江、江西、南京、上海、天津、重庆等省市土地测量面积占所辖面积的10％以上，属于工作开展较好的省市。而完成土地登记，规定地价的面积更少，据统计，截止1943年底，土地登记面积占土地测量面积的26％左右，规定地价面积占土地测量面积的17％左右，占土地登记面积的64％左右。中国土地制度的历史沿革第81页/共214页六法全书宪法民商法民事诉讼法刑法刑事诉讼法行政法第82页/共214页1.宪法及关系法规：宪法、宪法增修条文、中央法规标准法、国家安全法、戒严法、国民大会组织法、行政院组织法、立法院组织法、司法院组织法、司法院大法官审理案件法、考试院组织法、监察院组织法……。2.民法及相关法规：民法、公司法、票据法、海商法、保险法、涉外民事法律适用法、信托法……。3.民事诉讼法及关系法规：民事诉讼法、强制执行法、破产法、公证法、非讼事件法、提存法、仲裁条例。4.刑法及关系法规：刑法、国家总动员法、贪污治罪条例、枪炮弹药刀械管制条例、儿童及少年性交易防治条例、性侵害防治法、烟毒危害防治法、陆海空军刑法、战时军律、组织犯罪防治条例。5.刑事诉讼法及相关法规：刑事诉讼法、少年事件处理法、监狱行刑法、更生保护法、军事审判法、冤狱赔偿法。台湾五南书局出版之《六法全书》体例第83页/共214页台湾五南书局出版之《六法全书》体例6.

行政法规：

（1）通则：行政程序法、行政执行法、请愿法、诉愿法、行政诉讼法、国家赔偿法。（2）两岸关系：香港、澳门关系条例、台湾地区与大陆地区人民关系条例。（3）内政：国籍法、户籍法、姓名条例、人民团体法、工业团体法、商业团体法、合作社法、农会法、渔会法、警察法、社会秩序维护法、集会游行法、护照条例。（4）地政：土地法、平均地权条例、都市计划法、山坡地保护利用条例、国民住宅条例、公寓大厦管理条例、建筑法。

（5）国防：兵役法、军人及其家属优待条例、军人保险条例、陆海空军惩罚法。（6）财政：财政收支划分法、国有财产法、国库法、公库法、证券交易法、银行法、关税法、海关缉私条例、税捐稽征法、所得税法、土地税法、房屋税条例、营业税法、货物税条例、遗产及赠与税法。第84页/共214页台湾五南书局出版之《六法全书》体例（7）教育：教育基本法、大学法、学位授予法、专科学校法、师资培育法、教师法、艺术教育法、社会教育法、高级中学法、职业学校法、国民教育法、幼儿教育法、特殊教育法、私立学校法、补习及进修教育法、强迫入学条例。（8）经济：商业登记法、贸易法、公平交易法、消费者保护法、促进产业升级条例、国营事业管理法、专利法、商标法、标准法、商品检验法、矿业法、电业法、水利法、自来水法。（9）交通：道路交通管理处罚条例、铁路法、公路法、大众捷运法、电信法、邮政法、商港法、民用航空法、发展观光条例。（10）审计：预算法、决算法、审计法、会计法、政府采购法。（11）文化：著作权法、电影法、有限广播电视法、文化资产保存法、（12）卫生：医疗法、药事法、麻醉药品管理条例、食品卫生管理法、优生保健法、精神卫生法、烟害防治法。（13）社会福利：全民健康保险法、儿童福利法、少年福利法、老人福利法、身心障碍者保护法、社会救助法。第85页/共214页（14）农业：农业发展条例、农药管理法、森林法、渔业法、野生动物保护法。（15）环保：空气污染防治法、噪音管制法、水污染防治法、饮用水管理条例、废弃物清理法、公害纠纷管理法。（16）劳动：劳动基准法、工厂法、工会法、劳工保险条例、就业服务法、劳工安全卫生法、职业训练法、劳资争议处理法。（17）考试：公务人员考试法、专门职业及技术人员考试法、公务人员任用法、教育人员任用法、司法人员人事条例、公务人员考绩法、公务人员俸给法、公务人员保险法、公务人员抚恤法、公务人员退休法、公务人员服务法、公务人员惩戒法、公务人员财产申报法。（18）选举：公职人员选举罢免法、中央选举委员组织规程。（19）地方自治：地方制度法。（20）专门职业：律师法、社会工作师法、会计师法、医师法、药师法、营养师法、建筑师法、教师法、职能治疗师法、护理人员法。台湾五南书局出版之《六法全书》体例第86页/共214页这一时期，中国共产党领导的解放区一直比较重视农民的土地问题，把地籍工作摆在了重要位置。1921年7月中共“一大”通过的党纲中提出了土地问题；1927年中共“五大”通过《土地问题决议案》；1928年中华苏维埃政府颁布《井岗山土地法》；1929年出台《兴国土地法》；1931年中央人民委员会第41次常委会通过《土地登记法》，决定“颁发土地证，确定土地所有权。1931年11月27日，中央土地人民委员会（土地部）在瑞金成立，设立“调查登记局”；1947年7月，中共中央制定了《中国土地法大纲》；1949年11月7日，中央人民政府内务部正式成立地政司，把土地清丈、登记、土地证发放作为重要职能。

中国土地制度的历史沿革第87页/共214页1938年陕甘宁边区《土地所有权证》第88页/共214页

1950年代初期，大约有2.64亿农业人口的地区没有进行土地改革，主要分布在华东、中南、西北、西南的广大新解放区。与老解放区相比，土地集中程度更高，佃农比例更大。

1950年6月中央人民政府颁布了《中华人民共和国土地改革法》。土地改革的基本目的是“废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制，借以解放农村生产力，发展农业生产，为新中国的工业化开辟道路。”根据《土地改革法》的规定，除规定属于国家所有的土地以外，将没收的地主的土地、公地、以及其他土地，按人口分给农民，实行个人土地所有制。1950年11月25日中央人民政府内务部发出《关于填发土地房产所有权证的指示》，随后全国各地广泛开展了土地清丈、划界、定桩等地籍整理工作，并由县级人民政府向农民发放土地所有证或房地产所有证，与此同时，全国还开展了土地清查和评定土地等级工作。中国土地制度的历史沿革第89页/共214页

1950年11月政务院通过《城市郊区土地改革条例》。与《土地改革法》不同之处是：城市郊区所有没收和征收得来的农业土地，一律归国家所有，由市人民政府管理，连同国家在郊区所有的其他可分的农业土地，交由乡农民协会依《土地改革法》有关规定，统一地、公平合理地分配给无地少地农民耕种。使用城市郊区国有土地从事耕种者，须依法向国家缴纳农业税，一律不再交地租。经营人也不能以国有土地出租、出卖或荒废。原经营人如不需要该土地时，必须交还国家。国家因建设须收回农民耕种的国有土地时，应给予农民适当安置和公平合理的补偿。征用城市郊区私人所有的农业土地时，国家须以适当代价，或以相等的国有土地调换。对分得国有土地的农民发给国有土地使用证，对私有农业土地者发给土地所有证。中国土地制度的历史沿革第90页/共214页我国土地改革后的农村经济在经过一个短暂的经济恢复后，又面临着双重困境：（1）来自农村内部的两极分化；（2）来自农村外部的社会主义工业化对农业的挑战。

1951年9月，中共中央通过了“关于农业生产互助合作决议（草案）”。决议指出：根据中国的经济条件，农民个体经济在一个相当长的时期内，还将大量存在；对于凡已实行土地改革的地区，必须保护农民已取得的土地所有权；按照自愿和互利原则，发展农民劳动互助的积极性，因此，当前发展农村互助合作运动，是建立在个体经济基础上（农民私有财产基础上）的集体劳动，要根据生产发展的需要与可能的条件，实行稳步前进的方针。根据决议，在自愿互利、典型示范和国家帮助的原则下，中国农业的合作化大致要经过3个阶段，即农业生产互助组、初级的农业生产合作社和高级的农业生产合作社。中国土地制度的历史沿革第91页/共214页我国农村集体土地所有制建立原计划用18年完成，实际进程中只用了7年，农村土地集体所有制从此建立。中国共产党通过合作社运动，建立了集体土地所有制。这在当时引导农民走社会主义道路，保证国家工业化建设和对资本主义工商业的顺利改造曾起到过重要作用。在一定程度上，农业合作社也促进了农业生产的进一步发展，在低水平上保证了城乡人民对农产品的需求。由于推进速度过快，每一步之间间隔时间短，来不及总结经验和教训。尤其是普遍采用高级农业生产合作社的组织形式，忽视了我国农村生产力落后和发展极不平衡的特点，脱离了农村的经济发展水平、农民的文化和思想觉悟程度，农民的心理和集体的管理水平都跟不上，因而不但没有充分显示出集体所有制的优越性，反而极大地抑制了群众的主动性和积极性。中国土地制度的历史沿革第92页/共214页

1958年全国实行人民公社化，标志了我国社会主义土地公有制的建立。因此，地权问题，即土地的分配问题已不再是当时急需解决的问题，而如何合理利用，充分发挥土地的生产力，即土地的利用问题被提到重要的地位。

1958年前后，全国掀起了一场进行农村人民公社土地规划的热潮，为此，在全国范围内开展了土壤普查、荒地调查以及局部地区的土地适宜性评价等地籍工作。在城乡土地分管的情况下，城镇地籍工作主要由房产管理部门结合房产调查开展房地产登记；为合理征收农业税，财政部门建立了农业税面积台帐；统计部门进行了不够准确的耕地统计等。中国土地制度的历史沿革第93页/共214页1958年10月在全国范围开展了第一次土壤普查工作，主要调查耕地土壤，没有量算土地利用分类面积，这项工作于1966年完成，主要成果是：全国1:400万的土壤图、土地利用现状图、土壤改良分区图和土壤养分图及全国土壤志。在此基础上各地建立的耕地土壤资料档案库，为农作物布局与农业生产调整奠定了基础。中国国土总面积没有精确量算数据，960万平方公里国土面积是1949年9月21日毛泽东主席在《中国人民站起来了》一文中正式向全世界宣布的，这个数字是由当时总参作战部根据1946年出版的、时仲华编制的16开本《中国地图》文字说明中的面积数字，并参照各大军区、野战军司令部报告的解放区和待解放区面积统计出来的。1950年代的土地清查，由于土地度量衡的不统一，其误差最大时与标准亩相差达50%。可见标准不一致，丈量与统计数字也难于准确。中国土地制度的历史沿革第94页/共214页

1978年以后，随着国家工作重点的转移，国民经济的蓬勃发展，我国土地问题的严重性日益突出，土地管理逐步提到国家的重要议事日程上来，地籍管理也日益受到党和政府的重视。

1984年国务院批转农牧渔业部、国家计委等部门《关于进一步开展土地资源调查工作的报告的通知》中指出：准确的人口和土地数据资料，是编制国民经济计划、制定有关政策的重要依据；国务院决定开展土地资源调查工作。国家提出了准确查清全国范围的土地资源的任务，为完成这一目标，在全国农牧区及城市郊区分别选定9个不同类型县，采用大比例尺图件进行土地利用现状调查试点，有的县还同时开展了土地登记、土地统计工作的试点。随后在试点的基础上，开展了全国范围的土地利用现状调查（第一次全国土地调查），土地利用现状工作1998年全面完成。

中国土地制度的历史沿革第95页/共214页1996年各地又以土地利用现状调查原始资料为基础，以土地利用分幅图为底图，对发生变化的地类及其界线进行了外业调绘和测量，同时修改图件，量算变化的地块面积，重新统计各地类变化后的数据，并由土地管理部门逐级审核、汇总。（1996年10月31日统一时点）通过这次调查，查清楚了全国74万个行政村、2.5万个农场和40.5万个其他权属单位的权属界线。这其中有8.5万个权属单位有土地界线争议，占调查单位的7.3%，在调查中解决争议超过6万起。这次调查的统计结果显示，国有土地505.48万平方公里，占53.2%；集体土地439.03万平方公里，占46.2%；未确定权属土地6.17万平方公里，占0.6%。中国土地制度的历史沿革第96页/共214页土地种类面积（千公顷）比例耕地13003913.7%园地100241.1%林地22760923.9%牧草地26606528.0%居民点及工矿用地240752.5%交通用地54680.6%水域（其中坑塘）42309（4349）4.4%（0.5%）未利用土地24508825.8%合计950.68万平方公里100%通过土地利用现状调查，我国开始建立农村土地初始登记制度和中国特色的初始土地统计制度，从1996年开始，在此基础上每年进行土地利用现状变更调查和日常土地统计汇总，即土地统计年报。1987年开始，全国开始国有土地使用权申报工作，原国家土地管理局专门制订了《城镇国有土地使用权申报工作的若干规定》、《城镇地籍调查规程》等指导工作的开展，并在此基础上开展了城镇地籍调查和土地总登记。中国土地制度的历史沿革第97页/共214页从1999年开始，中国政府投资120亿元，启动了为期12年的国土资源大调查，在中国领域和管辖海域范围内，主要针对土地、矿产、海洋等国土资源，开展基础性、公益性、战略性综合调查评价。与此同时，国土资源部启动全国县（市）级1：1万土地利用数据库建设项目。农村集体土地产权调查是国土资源大调查土地资源监测调查工程的重要组成部分。2007年1月启动第二次土地调查。中国土地制度的历史沿革第98页/共214页

1982年5月，国家决定农业部下设土地管理局，开始在不同类型的县开展土地调查、土地登记、土地统计工作试点工作；

1986年6月25日，《中华人民共和国土地管理法》公布，明确了土地所有权和使用权的确认、登记、发证规定；

1986年8月1日，国家土地管理局正式成立。设立了地籍管理司等职能司室，统一管理城乡地籍工作，新的土地登记制度开始构建。

1998年4月8日，国务院机构改革组建国土资源部，内设地籍管理司。中国土地制度的历史沿革第99页/共214页

1998年8月29日，九届全国人大常委会第四次会议通过修订后的《土地管理法》，进一步明确国家建立土地调查制度和土地统计制度，依法登记的土地所有权和使用权受法律保护。（新法还在不停地修订中。。。。）目前，已初步形成了包括土地登记持证上岗制度、土地证书定期查验制度、土地登记公开查询制度、土地登记代理制度等在内的土地登记工作制度。土地登记工作开始向依法有序的法制化、规范化和信息化的方向发展。中国土地制度的历史沿革第100页/共214页我国土地管理的理性回归可以说始于1980年代初，地籍管理工作20余年大致经历了“起步、巩固、提高、发展、调整”等几个阶段。阶段划分时间跨度发展特点多部门分头管理阶段1949年-1981年①农村平均地权到集体土地所有权②城市多种产权到国家土地所有权③为农业生产服务的土壤普查占有重要地位理性回归之起步阶段1982年-1993年①开展第一次土地利用现状调查，建立初始土地统计制度②土地使用权制度建立③城镇国有土地使用权申报登记④地籍法律体系逐步建立巩固阶段1994年-1996年①开展城镇地籍调查②土地总登记完成，转入日常变更登记③启动地籍信息化建设，注重地籍档案管理④采用新技术提高地籍管理水平新中国土地管理（地籍）阶段划分第101页/共214页我国土地管理的理性回归可以说始于1980年代初，地籍管理工作20余年大致经历了“起步、巩固、提高、发展、调整”等几个阶段。提高阶段1997年-2000年①启动国土资源大调查②土地登记制度基本建立③土地统计制度基本建立④启动土地利用遥感监测体系⑤地籍信息化建设初具规模发展阶段2001年-2005年①国土资源大调查全面展开②城乡土地登记覆盖面进一步扩大③全面建立土地调查统计制度④土地利用遥感监测体系初步建立⑤地籍产业化与社会化试点调整阶段2006年-①现代产权制度建设②构建科学的土地调查监测评价体系③实施“金土工程”新中国土地管理（地籍）阶段划分第102页/共214页1964年湖北省江陵县《人民公社集体土地房产证》1971年山东省平度县革命委员会契纸第103页/共214页1961年义县头道河人民公社《自留地经营执照》第104页/共214页我国现阶段使用的土地证书第105页/共214页

全民、城市集体单位和集体华侨农场使用的原农民集体土地（含合作化之