关于山西省大中型灌区水管单位改革的调查与思考

关于山西省大中型灌区水管单位改革的调查与思考简介：按照水利部“两改一提高”的统一部署和要求，以及晋政发〔２００２〕８号文件精神，山西省大中型灌区节水改造和综合改革工作稳步推进。为加快步伐，在广泛调研的基础上，对灌区如何逐步引用现代企业管理理念，进一步规范和完善用水户参与灌溉管理、引入社会保障机制以及建立必要的灌区改革激励机制等方面提出了思考和建议。关键字：灌区改革用水户灌溉管理激励机制灌区改革是当前水利工作面临的难点和热点问题，水利部提出了“两改一提高”（管理体制改革、节水改造、提高水的利用效率）的要求。２００２年４月２５日，山西省政府在全国率先出台了８号文件《关于加快推进全省水利工程管理单位改革的意见》，为灌区改革理清了思路，指明了方向。尤其是解决了水管单位多年想改而不敢改或不知如何改的难题。如何贯彻落实水利部“两改一提高”的要求和省政府文件精神，进一步促进灌区的可持续发展，是当前山西水利工作的一项重大课题。带着这一课题，最近，我们对临汾、运城两市的霍泉、汾西、夹马口、大禹渡、尊村等大中型灌区进行了调研。通过调研，深刻认识到灌区在经济社会发展中的重要地位，当前灌区改革的主要做法、成效以及制约灌区发展的主要问题。一、灌区在经济社会发展中起着重要的支撑和保障作用新中国成立以来，山西省共建成大中型灌区１７５处，设计灌溉面积约８４．３万ｈｍ２，占到全省总灌溉面积１２５．４万ｈｍ２的６０％左右，固定资产总值达３４亿元，初步形成了包括蓄水、引水、提水、排水、供水、灌溉等较为完善的工程体系，为全省社会经济发展发挥了重要的支撑和保障作用。１．确保粮食安全我国大型灌区的有效灌溉面积为１５８０万ｈｍ２，不足全国耕地面积的１／８，而粮食产量占全国总产量的１／５。就山西而言，灌区灌溉面积占全省耕地面积的２８％，但每年的粮食产量占到全省总产量的６０％以上，棉花产量占到总产量的８０％以上。２．有力缓解了水资源的供需矛盾山西地处黄土高原，十年九旱，自然禀赋较差，水资源先天不足。再加上连续５年大旱，使全省大部分地区降水、蓄水、引水都居于历史最低水平。这样，一方面导致农业用水的紧张，另一方面给城市生活供水和企业生产用水也造成了严重影响。１９９６年以来，中央通过加大灌区节水改造工程建设的投入，有效改善和巩固了灌区的基础设施，提高了灌溉保证率和用水效率，增强了农业的抗旱能力，为有效缓解区域水资源供水矛盾发挥了积极作用。同时，通过灌区节水改造和工程设施的改善，亩均用水量大幅度下降，节水效果十分显著。许多灌区在满足农业灌溉用水的前提下，积极开拓供水市场，逐步扩大城市和工业供水。如尊村灌区目前正在实施向闻喜海鑫集团供水，工程建成后，每年可供水１０００万ｍ３。汾西灌区也正逐步扩大向侯马、曲沃两市县的企业发展供水。３．促进了农业种植结构调整和农民增收由于灌区工程设施的改善和供水能力的保障，使作物能够适时适量适度地得到灌溉，有力地促进了农业种植结构的调整，增加了农民收入。大禹渡灌区近年来积极培育灌溉市场，引导农民向高效经济作物发展。２０００～２００２年，小麦、棉花、林果以及其他经济作物的比例由４∶１∶４∶１调整为现在的３∶１∶４．５∶１．５，高效经济作物的比例明显提升。２００１年夹马口灌区产业结构也由小麦、苹果为主调整为棉花５２．２％，苹果３４．５％，小麦７．４％，其他作物５．８％，农民人均年收入达１８００元。４．有效改善了生态环境，为黄河不断流作出了贡献灌区通过加强管理体制、经营机制改革和工程设施的改善，在有效保障农业生产、城市生活供水的前提下，还提供了必要的生态用水。一是通过节约用水，减少了地下水的开采量，缓解了地下水漏斗对当地环境的破坏。二是通过绿化渠道，有效改善了灌区周边的生态环境，初步形成了田、林、路、渠田园化协调发展的区域生态格局。三是沿黄灌区通过加大改革和节水改造的力度，实行工程节水与管理节水相结合，强制节水与效益节水相结合等措施，从而每年减少黄河的引水量。如运城的夹马口、大禹渡、尊村三大引黄灌区，通过近几年的节水改造和加强经营管理，减少输水损失，每年可节约用水１８００余万ｍ３，这意味着在干旱缺水的季节，每年减少从黄河引用水１８００万ｍ３左右，为黄河不断流做出了积极的贡献。二、大中型灌区改革主要做法和取得的成效１．出台政策，制定方案２００１年５月份，省水利厅就着手起草了《关于加快推进全省水管单位改革的意见》，经广泛征求各市地和省财政、计划、物价等有关部门的意见后，于２００２年４月２５日，以省政府晋政发〔２００２〕８号文正式批转，这是全国首家以省政府名义出台的灌区改革政策性文件。据统计，截至目前，全省经市（地）县政府批转出台的水管单位改革实施方案（或意见）共有１４个，以县（市）水利局出台的有２９个。这些政策和方案都将为改革的顺利实施提供强有力的政策指导和法律依据。２．管理体制和经营机制改革实现突破据调查，近年来，临汾、运城两市通过加大灌区改革力度，在管理体制和经营机制上逐步实现了“三转变、三体现”：由注重建设和管理转变为建设、管理、经营三者并重；由注重行政配水转变为宏观调控与市场配水有机结合；由灌区直接管理转变为灌区与用水户齐抓共管。夹马口灌区对开展水经营的各个实体，均实行了“模拟法人制”，明确经营实体享有法人资格，可行使自主经营权，对内实行独立核算。同时灌区通过枢纽一级批发和各管理站二级零售的办法，实行“按需供水、层层买卖、市场运作、一票供水、透明公开”。打破了行政命令上水的束缚，体现了市场配置水资源的运行机制。汾西灌区积极推行了“配水到户、量水到户、收费到户”的“供水到户”制度，实行了水管单位与用水户直接见面来计收水费，确保了水费足额回收。３．人事制度改革有效切入验拦饥“警以人为疤本鹿”刷不仅是企业发秒展的理念，也诵是灌区发展的索基础和根本。贴许多灌区在选揭择改革切入点昏时把立足点放烘在了提高人员梢素质和工程管搅理水平上。临会汾汾西灌区机肯关大院内原有栽职工２００余侦人，改革后局垦内机构由原来掠的１０个精简轿到６个，科室纸人员一律实辱行般“供三议定晋”嚼即定岗、定编符、定责。正副壮科级干部通过艰竞争上岗，职漫工优化组合、总双向选择、自叶愿内退，年龄涝在３５周岁以惧下的充实到基削层管理站或内半设企业，现局污机关在岗人员蚕仅有７０人，迎是原来的１／株３。运城大禹浑渡灌区将人事渠、分配制度作棉为实施综合改涝革的突破口，脚将人事竞争激谣励机制贯穿于挨改革全过程，拨实行了干部竞拌争上岗和上岗独干部试用期年厅终交账制；在纪职工队伍管理法上因事设岗，寇以岗定员，推淹行末位淘汰，骤实行优化组合愉制，实现了由氧身份管理向岗丑位管理的转变腊；在分配制度伞上，实行工效开挂钩的分配原贸则，职工人均旨年工资收入由灵１９９５年的详２５４０元提借高到现在的１淘１０７６元。丢４．伐以应“倾斗管住会获”租为代表的用水岁户参与灌溉管甲理在各灌区已仗全面推行枪近年来，栋山西省根据水秃利部提出靠的暖“酷让用水户参与扶灌溉管苦理赢”灯的思路，在全啦省各灌区逐步玻推行了灭以笔“秒斗管洞会线”今为代表的用水拔户参与灌溉管狠理模式纲。牧“瓣斗管斧会纠”姿是以斗渠为单结元，由民主选档举产生的用水偏户代表、产权之代表（国家和垒集体）参加为的旁“腐斗渠管理委员负会协”咬。栏“该斗管宪会践”寨经过注册、登壳记，具有法人泼地位、负责招育标、推荐候选妇人（斗长），乘召开用水户会映议，做好本斗嘱渠用水农户的监灌溉服务工作伯，保证斗渠工笔程设施保形、克增值。夹马口乖灌区共成北立狡“哥斗管着会视”灾１８７个，改柿革范围占到全山灌区斗渠的９邻０％。２００坛１年柴，宁“脊斗管培会丘”荐通过农民自筹权资金，防渗斗菌渠３０ｋｍ，宾２００２年有诵望达到５０ｋ锡ｍ。在大禹渡肿灌区、汾西灌嗓区也都大范围桂推行了用水户寺参与灌溉管理济。据初步统计策，目前全省已飞成立近似用水唇户参与管理的燥组织７００余报个。认三、影响壮灌区改革与发脚展的几个关键早问题佩１．改造跟任务艰巨，投吨入明显不足疏山西现有贫大中型灌区大电多是５０－７信０年代在极为耐困难的条件下然由群众自力更蜂生、艰苦奋斗触修建的，老化稳失修严重。就拴全省而言，大条中型灌区渠道土防渗长度仅占贴固定渠道的３坟４．５％，建授筑物配套率仅痛为５５．６％疤，量水设施配沃套率仅为３３葡．４％，渠系傍、田间、灌溉妖水利用系数都疑低于全国平均俭水平。运城尊械村灌区由于渠锻系配套不足和雪工程老化失修有，灌区现有枢博纽工程和干渠职控制面积已达旺到９．３万ｈ藏ｍ２，但支渠盛只有６１条，矛且多数控制面浸积只有６７０并ｈｍ２左右，燥支渠这一级有师半数以上灌溉惑面积为非实际似数。汾西灌区车近几年虽然加恼大了节水改造耳的力度，但也伍仅改造了跃进烤渠和红卫渠，竞仍有８０％干版渠工忽程支“侄带病运行、超软期服巡役鹊”结，仅未改造的效１００多ｋ樱ｍ尤“侧七一块渠沙”脏干渠渠道就需搞投资８０００宜多万元。同样女，在其他灌区由也存在着工程们老化和投入不模足的问题。蓄２．管理闻体制不顺，经补营机制不活伟主要体现术在事企不分，桶产权不明，管补理方式落后，拉经营意识淡薄姨，水价不到位喷，水的商品属坡性很难真正体旦现。当前，多似数灌区的工程谁设施产权怜属酸“初国家和集久体央”边所有，中央、租地方、农民三屈者都有份，大豆家都有责任，驱又都负不好责腿任，从而造成遇所有驾者宫“限缺边位爷”艘、妖“责唯公是返举置”帐、责任不明等得问题。目前，舒全省平均水费严收取率还达不吸到５０％，全鞋省有７０％的甚水管单位不能菜实现自收自支廉。这些问题严峰重制约着灌区窄水管单位的改搏革、稳定与发盟展。求３．水源根供水不足，保捆护措施不力贱水源是灌躲区的生命。据毁调查，几乎每观个灌区都存在贝水源供给不足粥的问题。在临守汾霍泉和汾西递的自流灌区，章水源主要靠霍鹿泉、龙子祠、彩郭庄泉三大泉痒域。随着经济吨发展对水的需立求不断增大，给一方面泉域流佩量不断锐减，脊另一方面对泉芽域的保护措施帆不力。郭庄泉晒１０多年前平耐均出水量约为林６ｍ３／ｓ，降而现在仅仅是程隐约可见，似早有若无。运城少尊村引黄灌区松，从１９８９艺年后，黄河主枯流一直西移，核泵站引水非常梨困难，最远时碍达４ｋｍ，有屈时在抗旱的关范键时期难以开驼机引水。像这泊样的水源脱流扬问题，在大禹键渡、夹马口灌且区等也不同程趁度地存在。尾４．观念呆不够解放，保电障机制缺乏片据调查了夸解，阻碍灌区蝴改革的一个主闯要因素就是干严部职工的思想娃观念不够解放总，对当前灌区修改革的必要性丈和紧迫性认识耐不够，职工分决流后仍然缺乏霞一定的社会保加障机制。对于比部分领导干部内，改革带有畏粮难情绪，怕改蒸出乱子、丢了骗帽子，习惯具于受“编等、靠、恰要稳”熊，热衷于争投灌资、上项目；选对于灌区职工溉，怕改革影响锅个人利益，安缘于现状凝、毕“菌小富则另安英”嫂，想继续享惕用围“塌大锅值水座”考。从领导到一否般职工，缺乏馅开拓创新的精伶神，缺乏与时除俱进和逐步适伶应市场经济体糟制的思想观念炸，缺乏职工有丧效分流渠道和清一定的社会保制障机制。耀四、几点先思考和建议洗１．逐步解引进现代企业肥管理理念，坚件定不移地推进姨灌区改革位各灌区应间以省政府８号床文件为契机，肾按照我国对现器代企业制难度狭“饥产权清晰、权孝责明确、政企傲分开、管理科移学肯”鹰的总体要求，超在灌区改革方冶面逐步引进现盖代企业管理理周念。同时，要农深刻认识到当析前灌区必须走牺改革之路，改住则活、则强，顺不改则弱、则菠败。朋２．要处梳理好改革与改修造的辨证关系雄，实现改革促霜改造、节水促牌增效钳对灌区改字革工作，要用歪哲学的基本观龟点去思考。讲雄改革不能忘记必改造，讲改造筑不能不抓改革朴，改革与改造捎不能分开。改船革要靠水管单债位自身的积极丧性和主动性，俊改造则要通过才公共财政的有眨效扶持和管理黄单位、社会力喂量共同推进。歉３．要把却握重点，有效录切入道在把握改爪革重点方面，熟一是管理体制鹰改革上，按立照坑“诱明晰所有权、德搞活经营权、筹放开建设研权暗”欲的原则，先划蒸分产权。大中辣型灌区渠首、刷枢纽、干渠和刘万亩及万亩以足上渠道权属国艇家所有，由灌驼区管理单位管净理；万亩以下塔渠系工程，其初产权可以采取岗多元化所有制滴的方式，实行宁用水户产权所迹有制并参与投直入、建设和经惧营。二是经营扶机制改革，进何一步引用企业谊的经营理念来受不断深化灌区暂改革，充分体型现水是灌区面学向市场的产品母，承认其商品桂属性。三是人撑事分配制度改言革，要因事设命岗、减员增效鲜，坚持公开、困公正、公平的砌原则，做到岗巴有其责、责有级其人。四是水随价制度改革，适要积极与各级续物价部门协商狂，采物取往“拿小步快喉跑丸”缸的方法，逐步园接近成本水价价。通过引导农诱民调整结构，慢增加其经济效欣益和提升其消恩费水平来提高胃灌区供水效益技。五是投融资转体制改革，积亲极采用股份制帅、股份合作制哗、大户承包制虎、大户经营制梦等做法，不断梅拓宽融资渠道误，逐步实现用般水户自主管理挖、自主建设、求自我发展、自泳我约束的运行我机制。在改革举重点明确之后怜，要因地制宜罚地选择一个有爪效切入点来实煎现突破。踪４．进一视步完善和培育护用水户参与灌凤溉管理到用水户参骆与灌溉管理是良国际通行做法料，是成熟的经角验。这种方式弓在我国试点也咱取得了较好成符效。尤其是我浸国加入ＷＴＯ铁，政府职能将右作较大的转变鼠，这将为灌区剑逐步建立在政滚府公共财政扶丰持和宏观指导芒、监督、服务赖的基础上，实尸现自主管理创色造了有利的政移策环境。用水耍户参与灌溉管戒理，其核心是嘴把上层管不好奶的权力还给基定层，把政府不出该管、也管不欢好的事情放到足基层，移交给侨用水户，目的形是要激发用水勉户参与自主管击理和建设的积挨极性。放到基哗层的这些工程梅必须用经济的炎方法和科学的盛手段去管理，柄首先要明晰产鞋权，其次要确浇定管理主体，响第三要建立一合种水商品的批锅发买卖关系。希只要产权清晰涉了，管理主体赠确定了，水的姓买卖关系形成阀了，基层自主伍管理的这一部动分就激活了。悼５．积极墙探索灌区分流乓及离退休人员映的社会保障机软制宽省政府８犁号文件指出么，尺“奉要妥善做好社活会保险各项工