中国的水问题治理转型与体制创新

中国的水问题、治理转型与体制创新王毅（中国科学院科技政策与管理科学研究所）一、中国正在经历前所未有的水问题转型水资源、水环境、水生态和水灾害等四大水问题相互作用、彼此叠加，形成影响未来中国发展和安全的多重水危机，其中水污染的威胁尤为突出。传统的治水思路已不能适应水问题及社会经济变化的需求，治水模式转型势在必行。水是人类文明赖以生存和发展的基础，治水是人类社会永恒的主题在传统社会，治水关系民族生存和国家兴亡；在现代社会，水是人类文明可持续发展的核心要素。在中国历史上，治国与治水始终紧密相关，管子有言：善为国者，必先除水旱之害。引自顾浩主编，中国治水史鉴，第2版，北京：中国水利水电出版社，2006，第5页正因为治水的重要性，中国的传统社会又被称为“治水社会”所谓治水社会（HydraulicSociety），其主要特征是“水利社会”，包括围绕防洪和水利工程兴建所形成的集权管理体制。参见：K.A.魏特夫，东方专制主义，北京：中国社会科学出版社，1989，治水对中国传统社会政治结构的塑造产生了深远的影响。中国在治水方面积累了数千年的丰富经验，从“大禹治水”作为古代国家的发端，到“都江堰”延续两千年滋润成都平原，再到中央政府形成相对完整的治水管理体制，无不显示中华民族的治水智慧。中国传统社会的治水主要集中在防洪、河道管理与农耕灌溉，探索形成了中央政府主引自顾浩主编，中国治水史鉴，第2版，北京：中国水利水电出版社，2006，第5页所谓治水社会（HydraulicSociety），其主要特征是“水利社会”，包括围绕防洪和水利工程兴建所形成的集权管理体制。参见：K.A.魏特夫，东方专制主义，北京：中国社会科学出版社，1989黄河流域曾孕育了中华文明，但现代河流多为人类发展所累黄河是中华民族的摇篮，华夏文明之所以能延续数千年，一方面得益于黄河流域所提供的广阔而易于耕种的土地葛剑雄，河流伦理与人类文明的延续，文汇报，2005.2.7。htm；另一方面，与我们能更加合理地顺应和利用自然规律密切相关，开凿于2000多年前的郑国渠，历经各代建设，至今仍造福当地。随着社会的发展，人们逐步采取的修筑堤防、束水攻沙、河道整治、筑坝拦沙等措施，在一定程度上缓解了黄河洪涝的威胁。可以说黄河与长江及其他江河一起，共同创造和养育了中华民族。然而，在处理人与河流关系上，总体上我们还是过分重视人类的影响，忽视了河流自身的规律。在经历的上千年的开发，特别是近现代的人口增长和经济高速发展，中国的河流多已不堪重负，河源衰退、河道断流、水体污染、葛剑雄，河流伦理与人类文明的延续，文汇报，2005.2.7。htm从传统农业社会到现代工业社会，中国的水问题正经历着全面而深刻的变化与传统农业社会相比，中国当前面临的水问题已经发生了重大变化和转型，主要表现在以下几个方面：一是从农业社会的防洪、灌溉等传统水问题，发展成为水资源、水环境、水生态、水灾害四大问题并存的多重危机与挑战；二是各类问题的规模已从局地或部分河段扩展为流域性、区域性乃至全球性影响；三是每类问题内部也都存在不同的转型，使问题更加复杂化。具体表现在：水资源问题主要是人均占有量不断减少，并从一般的资源性缺水转向供水不足、水浪费和水污染相互作用形成的综合性缺水，但同时，解决途径也越来越多样化。未来中国水需求还将继续增加，有可能在2030年甚至提前实现用水“零增长”。水环境问题在污染物排放总量不断增长的情况下，正从常规污染物的传统型污染转向新旧多种污染物相互影响的复合型污染，从过去以工业污染为主转变为以生活污染为主，并与工业污染和农业面源污染并存的格局，水体富营养化日趋严重。2005年，全国七大水系的411个地表水监测断面中有27%为劣Ⅴ类水质，基本丧失使用功能，流经城市的河段普遍受到污染，80％以上的东部和西南地区湖泊存在不同程度的富营养化，全国有约3亿人无法获得安全饮用水。本报告所有全国的数据，均不包括台湾省、香港特别行政区和澳门特别行政区的数据。总体上看，中国水环境恶化趋势尚未得到根本遏制，治理污染速度赶不上排放增加速度，污染负荷已超过水环境容量盛华仁，全国人大常委会执法检查组关于本报告所有全国的数据，均不包括台湾省、香港特别行政区和澳门特别行政区的数据。盛华仁，全国人大常委会执法检查组关于《中华人民共和国水污染防治法》实施情况的报告，第十届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议，2005年6月29日。水生态问题则随着水资源的过度开发、水污染加剧和水利设施管理不善而日益凸显，江河断流、湖泊萎缩、湿地减少、地面沉降、海水入侵、水生物种受到威胁，淡水生态系统功能还将持续“局部改善、整体退化”的局面。水灾害存在的问题是：大江大河防洪标准低（一般仅为20～50年一遇）、旱涝损失逐年增加、极端的天气气候事件如旱涝灾害发生风险不断上升，灾害威胁长期存在。全球变暖带来的影响是不可忽视的，包括北方干旱受灾面积扩大、南方洪涝加重等。气候变化国家评估报告编委会，气候变化国家评估报告，2006.12。如果变暖速度加快，北方缺水状况将会进一步加剧，可能对农牧业生产、水资源供给气候变化国家评估报告编委会，气候变化国家评估报告，2006.12。带更为严重的拦是，上述问巩题相互影响寄、彼此叠加驳，构成了未踪来中国长期息、复杂、多添样的水危机血综合图景。其中国正以颜相对浆稀缺的水资洒源、相对有唇限的水环境肠容量和十分指脆弱的水生拔态系统，承黎载着不断扩仪张的庞大人闭口规模和高显增长迹、时高强度的社吸会经济活动绵，面临着前吉所未有的水誉压力铅。趟各种证据藏表慕明，在上述青问题中，浇水污染已经罪成为现阶段燃对社会经济奔发展及其他终水问题有重失大影响小并亟待解决摇的咸关键问题聋。如果水污葱染得不到叨有效控制奇，那么不论扫在提高供水借能力、保护渡水源地、减鸦少水旱灾害夺风险等方面方取得多大成丽绩，都有可他能被水污染剃的加剧及所域造成的巨大龄损失所淹没竖。寸伴随水问题功的榜变化艺，中国的治久水模式也面剩临重大转型佩过去50多损年，尽管我突国嚼在蛋解决水问题醒方面取得了泪长足的进步彻，但不论是屿历史积累下舅来的治水模挪式，还是现细行的管理体铃制都不能很录好地适应水跟问题的新变勿化和社会经理济发展的需叠求召增长稿，基以及此解决新时期估水问题转型复所提出的任坡务。其主要烂原因是水资问源和水环境冷管理的条块衡分割，经济督发展与资源景环境保护彼脏此脱离，流牙域管理同区忧域行政管理背之间以及由地区与状地区之间缺麦少协调，无破法解决猴跨部门、跨涨地区、影响守多个利益主扔体的复杂涉者水问题和冲惹突籍。喂因此，微我们所面临场的水危机，飞表面上看是辰资源环境危纠机，实质上煎则是治理危缎机兵（谣Gover涨nance街Cris约is）非。跑必须改变传末统的治水模南式，建立适抓应时代要求戒和国情特征却的现代治水艰模式和泻水综合纷管理体制。这里的“治水”含义已经不是传统意义上的仅依靠工程措施来“征服”或“控制”水，而是要尊重自然，利用多种手段管理好水，实现人水和谐；另外，在西方国家，一般所用的“水资源管理”（waterresourcesmanagement）通常包括水量和水质管理，并且大多数OECD国家都由环境保护部门统一管理水问题。啦治水模式的屡转型也是仁中国制社会经济坦转型大返背景焦下糊的客观要求事自侮20贷世纪80年颠代以来，中披国正在从计拳划经济向市油场经济过只渡孝，工业化和汽城市化的加其速发展使我物们逐步摆脱武农业社会的点资源性约束龙，利益佣集团崇日益多元化款，宪政民主壳政治体制正腊在建立和不后断完善绪的过程中松。但是我们笨很多的治理互观念还停留亿在农业社会驴，单中心集栗权统治隙的传统习惯劣和计划经济停的思路仍在堪影响着水问授题的解决。醋面对水危机苦的新挑战，援在社会经济违转型大背景睬下，中国的铜治水理念正停在发生着变嘉化，特别是闭在科学发展晒观的指导下域，治水模式凶将纪会发生苍前所未有的逆转变，尊重推自然规律、崇追求人水和检谐、改善治俘理结构与实箩现全面创新刊是新时期中冶国治水转型恳的基本走向龟。票二、由于水撞问题挑战的伤严峻性、复撑杂性和长期保性，对政府失职能调整、已治水目标选愧择、公共投厕资流向、节茂约降耗减排旨任务提出了孝新的要求；坝但同时也应用看到，完成概“险十一五敬”伤规划的相关往治水目标任其务艰巨被在导致多重决水绿问题的因素赚中，经管理珍失效现是病重要根源之蒙一奴中国的水问召题是自然因浑素和人为活垦动双重作用摔的结果。过主去几十年，翁中国在解决奇水问题时，盒往往只重视玉技术解决方萝式，忽视制虽度和管理措喝施，然而，退许多水问题稀包括黄河断所流、江河水吊文动态的人抽为阻隔、污功染源及其排所放数据信息嫩不完善、涉籍水灾害应急尽处置不当等印，都与缺少针制度安排和磨管理不善有剂着密切的联优系霜。双由于管理体拾制不顺和措溉施不询力惰，进一步加抢剧了水危机队的损害程度掩。感当前中国水两管理存在的尤主要问题包文括：一是现沫有的各涉水叼管理机构职摄能单一，各沙种水要素的嫩管理相互割吗裂，且管理睬手段不完善号，存在着政籍府职能“越毯位”、“缺诞位”和“交崖叉”的现象难，无法承担像起水资源综箱合管理的职帮责。二是法签律法规间协叮调性不够，绑缺乏统筹考眼虑水资源综打合管理的制识度安排剃；法律规定凉过于原则，枪处罚力度低金，执法难虫。三是利益漏相关方参与午不足，公众谅权益得不到男保障。因此迟，疯针对改善水蒸治理问题，检在中国不仅窃意味着提高适公众参与程挂度，寺政府宪机构及其钳职能偿的费调整士以及增加各黎政府部门的帮参与应旁是治理创新交的视优先行动剑。押实现“十一冬五”规划提你出的止相关治蚁水目标点十分挺艰巨损在“十一五扎”规划纲要犯中，有关水粉方面的沫指距标包括：到息2010年叶，减少CO律D排放总量渠10%和降确低单位工业径增加值用水纺量30%的载约束性指标艳，农业灌溉夏用水有效利傍用系数提高可到0.5的茫预期性指标谊，以及城市硬污水处理率糊不低于70药%的相关吐水灾指标。从“谱十五”期间蹦各项指标拢落实济情况看，尽曾管国家环保句总局和水利送部的废水排僚放总量数据包有所不同，辜但从200异0喜～橡2005年处，全国污水丘排放总量都司呈较快增长禽态宵势关于全国污水排放总量，国家环保总局的统计是：2000年415亿吨，2005年524亿吨，5年增长26.4%；水利部的统计是：2000年620亿吨，2005年717亿吨，5年增长15.6%。数据来源于历年水利部水资源公报和中国环境统计年报2005（国家环保总局编，北京：中国环境科学出版社，2006）。劫；据建设部离统计，20帜05年城市五污水处理率剃仅公为腊52%，全水国661个泼设市城市中蚀还有278援个没有建成姑污水处理厂盛华仁，全国人大常委会执法检查组关于跟踪检查有关环境保护法律实施情况的报告，第十届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议，2006年8月26日。果，县城污水抗处理厂主要碌集中在东部监发达地区；俊“十五”主喇要污染物削痒减目标未能慎实现，重点向流域“十五劈”时期污染始治理任务没淹有全部完成杰；包2006年秤不仅没有实怜现携减少COD咬排放2%的颜目标赵，还比上年贡增长2%以拥上能。综合考虑亡经济增长趋腹势、水问题垫的复杂程度雁以及防治资乌金的到位情持况等，要实躁现减少CO扒D暴排放恳10挂%锡和城市污水锐处理率70米%的目标相锅当困难。恶或者说，要计实现上述目除标，我们必升须克服来自避制度、管理关于全国污水排放总量，国家环保总局的统计是：2000年415亿吨，2005年524亿吨，5年增长26.4%；水利部的统计是：2000年620亿吨，2005年717亿吨，5年增长15.6%。数据来源于历年水利部水资源公报和中国环境统计年报2005（国家环保总局编，北京：中国环境科学出版社，2006）。盛华仁，全国人大常委会执法检查组关于跟踪检查有关环境保护法律实施情况的报告，第十届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议，2006年8月26日。都针对即“卧十一五挥”刷主要污染物神约束性指标帐，一个关键贝的问题是，港我们有多大跟的决心和准僵备花费多少吹成本去实现诊该目标。客恼观上，我国罗仍处于重化饱工业阶段，酷将经历资源怨能源密集化质过程，能源丙、原材料消闯耗远未达到介顶点，作为程一个尚未成醒熟的成长中灾的大国经济纲，短期内转芳变污染物产比生量的增长滑趋势几乎是际不可能的，秩即使是发展逮循环经济、面清洁生产，猴其主要目标要也主要是提饲高资源生产线率和降低污乏染物排放强益度，使物质浓消耗和污染灶物产生量增械长同经济增药长逐步脱钩坡。因此，在虎现有条件下族完成减排约诱束性目标，硬就必须进行坛大规模末端狸治理，这意交味着降低经有济增长速度不或加大治理席投资力度据估计，为实现2010年城市污水处理率70%的目标，需新增投资3320亿元。资料来源同上。挎，对此我们冈必须有清醒萍的认识。而揪2006年复，我国经济本以超过10史%的速度增津长，远高于猎规划中的7沟.5%，由约于治理资金青不落实，减穗排目标落空属是必然的。坡据估计，为实现2010年城市污水处理率70%的目标，需新增投资3320亿元。资料来源同上。际根据目前的押《水污染防怀治法》，水肿污染物总量仁控制主要适美用于录水污染物达呢标排放仍不株能达到国家锁规定的水环队境质量标准辩的水体羊。现行的污致染物削减目仇标的分解，警一方面缺少让明确的法律滥依据和严格捞的科学论证省；另一方面狱，只有统筹留考虑排放总属量与环境质简量关系、削排减现有和新葡增企业的污跑染排放、提省高城市污水章处理率和减敞少面源污染扯、以及流域逆尺度的污染裳综合防治，巨才能实现成牛本有效性。朴理论上讲，存削减排放、伐改善环境是找必要的，但独削减多少、泳如何削减及将其可行性需往要重新思考拾，应在科学励的分析，合绒理的制度安交排、配套的遇措施保证和跳良好的部门疯合作基础上肠考虑未来长肌远目标的设透定。踪治水投资导叹向有偏差，浩投资流向迫含切需要调整穷根据按“箱十一五丸”萄规划目标，素水污染排放女总量控制和委提高水利用她效率成为解颈决水问题的惰核心任务，末但从以往的裙投资情况看荐，并没有把膀水污染防治刷放到突出地季位。以严重咸污染的渭河考为例，其水绪质宜从进入陕西石境内祸宝鸡时为晋Ⅱ宾类水，斜到进入黄河畅时已变成泊劣含Ⅴ既类倒水，污染问崇题十分严重建。但在20献02年论证村的陕西省渭吗河流域综合茎治理规划中脚，渭河污水真治理投资只响占与渭河水明污染治理相惰关的近期重弄点投资总额跃的10%引自马中，渭河流域水环境管理研究，2006.9。半，而调水工森程的投资比紧重却有20准%。目前各抚政府部门普脂遍关心饮用翠水安全问题哗，但所采取集的措施却舍助本逐末，没取有将水源地叛安全与相关柴的污染源治初理和流域综率合防治很好卵地结合起来月。同时，在凭污染走向和远资金投向上油发生错位，背即水污染正察逐步向西部隙、农村和流政域上游转移叹，而治理投毕资却集中在文东部、城市纽和流域下游嫩，致使西部漏、上游地区大城镇污水处液理率低于东晒部地区，工些业污染转移路问题则更加闸突出。因此籍，调整投资法流向、提高椅投资效益迫界引自马中，渭河流域水环境管理研究，2006.9。想水资源浪费它现象严重，舒节水具有很皆大潜力咸近年来，尽校管中央政府懂把节水工作撤提到了非常辛重要的地位凤，但由于水勇价偏低等原怕因，我国的欠用水效率普敌遍不高，水白资源浪费仍疏很严重。在爬水资源利用阀效率方面，奋我国目前年烫灌溉用水量眨约3600肾亿立方米，瓶因为漫灌、滨水渠渗漏和尝蒸发严重，裕有效利用率钥仅有40%泼～50%，研而发达国家反已达70%大～80%；材我国工业用面水的重复利甚用率平均仅狭为40%左苍右，而发达凤国家平均为润75%～8起5%纪；建我国万元工鞋业增加值扒取锄水量规约为熊发达国家的潮5创～亚10倍，城刊镇供水管网篮漏失率为2监0己%演左右，是发增达国家的3辜倍劲。仇保兴，城镇水环境的形势、挑战和对策，在首届中国城镇水务发展战略国际研讨会上的演讲，2005.11.4。737由于统计方法等方面的原因，句中所列数据可能存在一定偏差。但总体来看，相对于发达国家，在全国范围内，我国的用水效率较低是毫无疑问的。俱包括西北干烟旱半干旱地比区在内的西雅部地区，缺兔水程度最高煤，但是水资轮源的使用效鹊率是全国三暖大地区中最畅低的。考虑刃到中国人均植水资源量低均下和高经济璃增长率，水昌资源如此低扣效利用是难鸣以为继的。致从另一角度肃讲，我国工百农业节水醉仍有较大的音仇保兴，城镇水环境的形势、挑战和对策，在首届中国城镇水务发展战略国际研讨会上的演讲，2005.11.4。737由于统计方法等方面的原因，句中所列数据可能存在一定偏差。但总体来看，相对于发达国家，在全国范围内，我国的用水效率较低是毫无疑问的。冒由于不同侮区域面临的肚水问题和水旦压力不同，匪因此应采取攀差别政策谱我国地区差蝇异显著，不膜同地区由于货自然条件、围社会经济发挖展阶段和发膜展水平不同给，导致其面问临的水问题醒的类型和遭田受的各种水素压力是不同茅的，这就决贵定了政策的命制定应该因粱地制宜，采赵取差别政策蚀，政策的选绸择保持一定醋的灵活性和娘适应性，不匀能搞一刀切刻。例如，调满查显示中国科技促进发展研究中心社会发展部、挪威FAFO应用国际研究所编，《西部人民的生活：中国西部省份社会与经济发展监测研究数据报告》，北京：中国统计出版社2006。灰，西南地区纪的水资源条系件好于西北公地区，但是蓄西南地区的琴季节性供水胃困难和不安犁全水源的使价用都明显高怪于西北地区是。因此，地耳区差异的现排实问题也向笼现有涉水管晌理部门的政豪策制定提出殊了新的要求椒和挑战。中国科技促进发展研究中心社会发展部、挪威FAFO应用国际研究所编，《西部人民的生活：中国西部省份社会与经济发展监测研究数据报告》，北京：中国统计出版社2006。袋怖区域性、流欲域性水问题纪系长期累积尝形成，其治顽理和恢复腰也需要经历尖长期过程惩我们看到，悟淮河虽然经喝过10年的费治理，累计粪投资约20强0亿元，但舒目前的污染胸依需然严重，薪劣必Ⅴ束类水质监测欺断面仍占约哭1/3，见说明流域性爪生态与环境颠问题涉及系耽统的统一协挽调与综合治武理，远非三息年五卷载闭所能解决炒。另外，由微于治理资金启不落实，降“徐十五遵”端期间，海河补、辽河、淮幻河的治理项播目都只完成齐了70%，屿巢湖、滇池闪也只完成1伏/2，即使况是已建成的没污水处理厂茫，由于管网婚不配套、运暖行经费无保崭障或收费政息策不到位等薪原因，不能婚满负荷运行潜。这些问题庄至今没有得丽到有效解决仍。因此，流孙域性书污染控制浇与生态恢复议需要正确的畏政策导向和懂长期不懈的绩努力。莱茵镇河经过约3善0年的治理丝才实现生态灵恢复就是一晋个最好的例俊证。如果不狸能从现在起较采取强有力叶的措施，改蹲善治理政策渐和投资不足落的状况，未条来中国的叹区域性、兆流域性资水议问题将会愈刷演愈烈，其务他流域有可侍能步淮河、翠渭河之后尘帖。边三、为了解妖决人类面临累的水危机，跳世界各国都挑在探索新的吹治水理念和纱治水模式，挠实施流域综捕合管理和水输资源综合管陪理已经逐渐惕成为人们的租共识，各国平均尝试采用伶立法、规划越、经济激励临等综合措施价实现相关涉诊水目标拘治水目标题要全面纳入圈国家和部门炒的发展战略祝、规划和政打策晨为了迎接水组问题转型的驱新挑战，人裹们必须在反暮思传统治水瓜模式根本缺矿陷的基础上造，发展出一孤套应对多利靠益主体参与炊公共事务的赏制度安排和宝治理体系。妻其遵循的基局本理念是追梦求人与自然资和谐、兼顾吐公平与效率顾、预防与治煤理相结合、博实现可持续宏发展；并建锹立统一的管脖理体制，协榜调各利益相毅关方的合作洒，综合运用扶法律、行政爷、经济、技鹅术等手段提盗高水资源利吨用效率、有括效减少污染饼物排放、维甚护生态安全新、降低灾害条风险、寻求套环境与发展接的双赢。为旷此，各国都吉在进行不懈额的努力，提的出并实践着往各种新的治乘水管理方式剃。中国也在恰加快水治理购的变革，提立出从肆“弦工程水利懂”崭向稀“让资源水利朱”拌转变、和谐恶流域、人与养洪水和谐共蚊处、江湖联杰通、水工程砍生态调度等荷新理念，不幅断向水资源述综合管理迈尸进。捷越来越多秘的国家和地极区开始实施耐流域综合管物理和水资源破综合管理壤水问题与其深他环境和发因展问题是相爪互联系的。肠2002年拘，联合国可竖持续发展大乱会通过的《配可持续发展并世界首脑会素议实施计划锻》明确提出胸，到200音5年制定出菠水资源综合天管理和提高修用水效率的稿规划。耐经过多年的颂实践，人们疫越来越认识店到水资源必扎须以流域为执基本单元开克展综合管理栋。健近年来，许袋多国家通过秒修改法规，晕推行流域综惰合管理。例猜如，欧盟在辨2000年侦通过《欧盟赵水框架指令扛》，在其当沸时29个成或员国与周边叙国家实施流疯域综合管理次；南非也于谢1998年怨通过注“广水法厅”摧，实施以流权域管理为基炮础的水资源庄管理；新西索兰甚至按照香流域边界对话地方行政区鞠边界进行了凤调整，促进封地方政府的碎流域管理工绑作。200贪4年联合国联可持续发展裤委员会第1递2次会议呼鸟吁各国政府兰采取流域综烈合管理措施耽。中国从2樱007年开室始，全面启涛动各流域综志合规划修编妇工作，引入叫综合管理的故相关概念。辞这些都说明秧，治捏水正在进入湿一个综合管腾理的阶段。教采取综合霜、配套措施浮是各国改进勒水管理体系万和提高效率绢的共同途径哗首先，偿立法对水资让源和水环境蔽的综合管理特至关重要，妥立法必须确违立综合管理耗的目标、原按则、体制和餐运行机制，于并对管理机迷构进行授权蔬；其次，遮编制综合规灭划是水资源拐综合管理和婶流域综合管羽理的重要手领段，几乎所邻有水管理机酿构或流域机裹构都把编制削综合规划作跑为最重要和预最核心的工机作，通过综多合规划对水义资源、水环锤境及地方的构流域管理进狠行指导，而妨且规划的目斯标和指标常射常具有法律遍效力；最后盲，引入经济亩手段是促进器行为转变的汗重要途径，污通过明晰水译权、改革水男价和创新的医水财税政策丸来增加供给浴、减少排放仰、厉行节约忆、鼓励创新渐；通过公平弊的水权分配降、定价机制肥以及合理的遍政策取向，冠把生态补偿为、技术进步眉、利益相关势者参与有机幼结合起来，念为所有人提愈供充足、安晶全、价格合胡理的水，以盆及完善的生稀态服务。庭四、解决中障国水问题的黑核心是治水拢模式的转型遥，要重新设恒立新时期的妙治水优先目困标，把提高屑城市污水处静理率作为实势现踩“抄十一五避”树COD历减排目标的抬优先选择，妖通过觉制度创新携逐步建立新贴的水综合管算理体制，通振过各种新型嫌管理手段的语应用、技术丹手段的创新取以及其他综否合措施保障疗治水目标的貌实现荐明确新时寇期中国治水菜的优先发展绳目标钢该目标应该糠包括三部分糠内容：任提高水资源悲生产率和降遮低污染物产屯生强度秃。也就是通埋过节水、水店资源再生利岁用和循环利聋用等措施提途高水资源利锐用效率，同产时通过转变束增长方式、师调整产业结驻构、发展循虫环经济（特片别是清洁生云产）和技术岭进步等手段会，降低单位欺GDP的污累染物产生量睬。未把水污染综垦合防治放在垦解决各类水甲问题的优先姻位置嘱。在今后相痒当长时期内跟，把降低水畅污染物排放宫作为治水的幻优先目标之腿一。一方面外，通过相应徒的制度安排号、投资保障梁和执法监管汉，努力控制伐点源污染物弄排放总量；烘另一方面，袄全面核定各伟流域及被污充染的不同用剑途水体的污民染物排放负薄荷，并将其气分解到各工述业点源、城搬镇生活污染确和农村面源仿污染上，才斜有望使减少泪污染排放与宰水体环境质兰量改善相结花合。威把改善水生树态服务作为冰流域规划和遥管理的目标屯。谦结合国家主仪体功能区规逢划，根据水踪生态的要求巨，对主要河房流与河段划叶定禁止开发罢区和限制开衡发区，对江组河源头区、倍重要水源地宵、渔业水域弯及珍稀濒危艳水生野生动蚁物密集分布早区、天然湿治地与河口区控等进行有效搂保护。尽快腔研究制定重铁要河流与河不段的优先保歼护名录，划潮定生物多样设性丰富、自弯然与文化价滋值突出的河贞流与河段，煎予以重点保汽护，禁止或阅限制水利水懒电抹及相关债开发雪活动。场实现缘“幼十一五捆”雹水污染物这里的水污染物主要指COD。的排放总量削低减目标的优咱先选择及相汗这里的水污染物主要指COD。致优先控制点辣源污染挽，这是目前闭最实际也最吃成熟的污染析防治手段。豆可以根据相炭关法律法规话，建立排污劝许可证和排牢污权交易制纯度，对工业找点源实施基呢于流域综合浪防治规划基市础上的排污灰总量控制；核通过促进企炎业清洁生产夺，有效减少饲单位工业增棒加值的污染而物产生量。隙把城市生活椅污水处理作对为实现筐“充十一五滤”奉水污染物减赖排目标的重篇点渣。鉴于发展配经济的需要垫、削减扩张米中的企业污行染排放总量灯的困难、以妇及污染转移退问题，把目谁前占COD慰负荷约60医%的生活污恋水作为削减腿总量的重点裕是必然选择该。各级政府廉应通过环境年财政主渠道足，义不容辞筋地承担起保李护环境的责鲜任，同时加略快收费改革很，解决或部芳分解决污水艇厂运行费用座问题，并通高过水务事业撒市场化改革思，推进建立亚多元化的投奉融资机制；仓通过统一规辈划，统筹城轨市污水处理际与流域水污躁染综合防治嘱的关系，加槽强政府监管花力度。披建立新的基权于各水体最投大污染负荷反基础上的总队量控制。阻可借鉴美国叮1992年薪开始实行的妻最大日负荷鬼量（TMD乖L）方法，糊其目的是恢暗复受污染水蔑体的环境质森量，对影响座其环境质量竖标准的所有带点源和面源渔污染源，制膀定相应的排柱放负荷标准矿。这一方法稍已被认为是乒行之有效的吨，但在中国树运用需从试挽点开始，从未基础数据收践集和监测入辩手，评估各辜层面水体质盛量，寻找简粉单有效的模哑型进行污染竞负荷测算，训积累经验后怜再行推广。炎以治水模俗式的转型促滩进治水目标那的实现贺面对新时期侵中国水问题跃发生的变化笛，中国治水版模式正在进亡行一场深刻舍的变革，并肿从以下四个污方面展开：壁治水模式转装型的核心是饿优先加强制库度建设和制苹度创新验，构建新时党期中国治水脖的制度框架垃，包括建立惹健全治水的迫法律法规体范系以及各项季强制性和激键励性制度安得排。鸭建立统一的黑水管理体制挡，统筹水资祥源、水环境脚、水生态等瘦项涉水事务防。当前的体员制改革应采雄取集权和分霸权相结合的宵取向，形成吧充分协商基鬼础上的统一粱协调管理体卷制机制和吩“判良治凶”围结构。从长厅远看，要在佛宪政民主体己制和市场经掩济不断完善熔的条件下，戏进一步加快闹分权改革的免步伐。断综合运用法郊律、行政、绕经济、技术险等多种手段地，特别是水合价和水权，把依法综合治顿理。棍采取渐进的恐方式实现转裙变疗。这是因为剥一方面没有限现成模式可匆以照搬，需腔要在实践中蜡不断摸索和前总结经验，斥另一方面是汪考虑到旧体地制的惯性,摇要减少变相革可能带来宣的负面影响御，降低改革插成本，实现饺治水模式的颠平稳过渡。跟分期推进重、逐步建立活统一协调的陷政府水综合构管理体制圾在近期，一更是充分发挥秘现有各涉水敢管理部门的杆职能，落实随各自部门涉狐水的优先工啄作领域，强夫化部门间的东协调机制；莲二是建立国大务院资源环伞境保护的协疼调机构，如壤恢复原国务恭院环境保护镇委员会，极由国务院主炼管领导任主政任，统一协棚调跨部门、殊跨行政区和主流域性的重朝大资源环境黄问题。中期顽来看，应统宰一政府在资酷源与环境管溉理方面的职呢能，合并现凯有的水利、公环保和林业火等部门的资确源和环境保场护职能，组熊建国家资源系与环境保护辩的统一主管君部门，统一炕管理包括水秧资源、水环懒境及流域问唱题在内的相强关资源环境顺事务，协调景部门与地区促之间在流域联规划、标准锣和政策制定蔑中的重大问哲题，开展综城合执法监督智。展望长远卖，应采取更悲加明确的分员权化改革，刘流域性、区腰域性水相关竟事务由以地炮方为主的流价域机构进行大决策，国家黄资源与环境馆保护主管部裳门负责规划业审批、标准喘制定和监督冤执法等职能学。加实行管理篇转型和创新归，运用各种批新的管理方卡法，满足应续对新时期水沈问题的综合寸管理需求混为此，需要敏重点推进以训下方面的管裹理创新：丧资源环境绩沈效管理。背通过资源环欠境绩效考核倚和评估，努骨力降低单位播GDP的水梯资源消耗和王水污染物产击生量，鼓励暗技术创新，朵不断提高水收资源生产率圣。煎流域综合管还理。送在流域层面瓦，俘扭转单目标淘治水措施的乒最好办法是趁采取流域综年合管理，把棒流域看成是竖一个独立完感整的生态系似统，以流域腐可持续发展柜为目标实现福资源综合开首发、保护与权管理。各需求管理顿。从水资源形供给管理转奏向需求管理鞋是市场经济盟不断成熟的厦标志，采用灾需求管理不歼仅可以有效肺缓解不合理座的供给扩张沟导向，而且歌对资源相对庸紧缺的中国后来讲更加重键要。水权管均理和水价改脉革是落实需辟求管理的关茂键和有效途禁径。踪适应性管理贼。朱鉴于快速变爬化的水环境黎形势和实现蔽目标的艰巨孙性，建议采迎取适应性管叠理措施，利礼用动态目标习和多目标指定导规划，并瓶根据发展进嗓程调整行动眉计划。驳综合风险管得理或危机管部理。拣为应对和适监应不确定的陡各类水灾害睛、气候变化刮威胁和突发哑环境事件，聚采用建立在庙综合风险管渣理基础上的壶预案体系，困将危机管理阶与常态管理众相结合，有夫效降低灾害驱防治和应急倡处理的成本终。斯继续推进好水价改革，瓜形成合理的伶价格形成机茧制散水价改革是否推进水资源蚀和水环境综漫合管理的最马重要驱动力幅，也是建设岔节水型社会抱的基本要求忽。水价改革浮必须保证水肚资源的合理少配置和可持心续利用、给卡排水服务的心成本有效性偶、以及给所贞有人提供安印全卫生的饮石用水。今后甚水价改革应岁从目前以工口程水价为主液逐步过渡到抓“在全成本定价省”抖，即包括资练源水价（水恰资源费）、逼工程水价和童环境水价（周水处理费）传。改革应根纤据迷“族补偿成本、摧合理收益、足优质优价、礼公平负担类”朵的原则，建叙立合理的水社价形成机制练和价格听证盗制度，形成竞水价管理的表公共决策机羞制和价格监炊管机制。考恢虑到用户承饿受能力，城汉市应走在水乡价改革前列税，积极推行改“阿阶梯水价默”孤，并充分考州虑区域差别芒政策，补贴其弱势群体。挠农业水价改粪革的重点是探大力清理水叫费小“难搭车涨价侄”偏，整顿灌区树水费征缴秩估序。言建立多元胶化的资源与流环境保护投册融资机制笼“疑十一五伶”半减少主要污誉染物排放目横标的实现，命关键取决于咏环保投入能挺否及时到位节。必须疏通秘已有投资渠旷道，开辟新灾的资金来源买。一是发挥制环境财政的紧主渠道作用精，继续加大践国债资金和毙中央预算内盼投资用于环稍保的投入力农度，并重点凡解决跨行政貌区的流域污忌染治理问题队，从流域尺冲度统筹资金答使用；同时责，落实基本京公共服务均下等化应以饮程用水安全为棚重点，促进茧社会和谐。汁二是结合水狱价改革，完浊善现有的污蕉染处理收费拌机制，出台怠污水处理费者标准的指导渣意见。三是千探索建立环软境容量祝有偿懂使用制度，闪通过试点，慰逐步建立基寇于水体最大养排放负荷的技总量控制制消度，公平分兄配初始排污偷权，采取排启污权有偿获奥得，同时建挡立排污权交掌易制度，并六逐步在全国劳推广。四是胜加快推进环匙境基础设施寻建设领域的草市场化进程话，打破城市伤公用事业的址政府行政垄夜断，开放水旨务市场，引式入竞争机制执，加快推进吊城市水务单带位的改制工堵作，采取多农样化的特许穴经营模式，夕鼓励社会资荡金、外资参衔与环境基础味设施建设，沉同时开发各授种金融工具迹，特别是改勉革相关法规强，允许发行届市政债券，颠优先用于市霸政环保设施隔建设。戒全面提升牌科技创新能烦力，建立综条合解决水问竭题的科技支裤撑体系尘要充分分析闲我国面临的家各类水问题启，并针对其画中的优先领尼域，提出科落学的解决方医法和技术手溪段，加强原笔始创新、集拘成创新和广观泛的国际合好作，同时关黎注适用技术嫁的研发与推矩广。综合解笨决水问题的冠科技支撑体韵系包括以下征几方面内容效：一是开展纹水问题相关为的基础研究枕，包括复合估型污染机理蔬与转化规律轻、全球变暖舅下的水资源匪时空分布与盾区域响应、钉流域生态系感统恢复原理犁等；二是与占水资源、水店环境综合管教理相关的理筝论与技术，棕包括水资源坡管理、流域丘综合规划、佩水权和排污辫权分配、水浇价制定、行枕业资源环境爱绩效标准、馆动态监测与耀管理信息化耽等技术方法呜；三是提高注水资源利用参效率、水资昏源替代和与刑清洁生产相屿关的工程、顶技术、材料津、产品、设糊备（包括海趴水淡化、中叶水回用等）课；四是各类如水污染处理乔技术、区域却污染物综合驻防治、饮用瞒水安全技术槽、生态修复瘦技术，以及阵保障环境健恨康的相关技伍术；五是水滥灾害综合防吓治技术，包瘦括灾害预警义、预报、应逆急处理、救箱灾和相关管缓理技术。通夫过上述技术筝的开发和应杰用，促进资倚源节约型、袍环境友好型币社会以及节掌水型社会建熔设。经主要参考文旷献灶J.M.没Smit哄s今等出凯编，河流管窗理新方法，稳中译本，科夸学出版社，财2006葬K.A.拉节魏特夫，东森方专制主义寻，中译本，躁中国社会科轮学出版社，坟1989沿K.H.凉Bowm骡er,e享d.Wa企terI揪nnova继tion:躺ANe特wEra昌for写Austr若alia,哭CLC疼reati宫onsP狠tyLt跪d,20绍04.抵Megan俩Dyao崭n,a嗽ndot物hers,略eds.叙,Flo枝w声－勇TheE榴ssent椅ials像ofEn堵viron若menta贝lFlo猜ws,2丢nded缎ition窃,IUC烦N,20裂03拘Natio赵nalR嗽esear驱chCo逃uncil椅,Ass得essin桃gthe杨TMDL难Appr这oach侦toWa险terQ六ualit瞒yMan乌ageme饶nt,N缺ation脉alAc帮ademy祸Pres每s,20独01.汪OECD死，殃Water截:The膀Expe开rienc支ein要OECD彻Count码ries,着OECD文,200垮6悄UNDP凳，闯2006岭年人类发展猎报告辣――脂透视贫水：牌陕权力、贫穷投与全球水危袋机，丛2006怎WANG撤Yi,C恰hina’策sEnv研ironm射enta牙ndDe鼻velop唇ment吵Issue役sin揭Trans乳ition青,Soc瘦ialR甘esear闹ch,s兴pring约2006邪,73(粉1):2巩77-91免.卡葛剑雄，河烈流伦理与人胜类文明的延灾续，文汇报牲，叶2005.绞2.7大.打http:斜//悉www.c锦hina.径org.c松n/chi警nese/教OP-c/喷78236雾5.htm爽顾小毛浩栽件主编，中国荐治水史鉴，林第二版，中葡国水利水电虎出版社，甘2006梯国家环保总扫局换站编，中国环逢境统计年报抵2005动，中国环境过科学出版社停，断2006获黄鼎成、王嘴毅、康晓光蚀，人与自然歼关系导论，画湖北科技出绘版社，训1997新李利锋、邹泉蓝告.蜡中国水危机愿，见：梁从加诫谅圈主编，致2005览：中国环境梁危局与突围旋，煤吸北京：社会诱科学文献出财版社，告2006恭联合国，昨2005惩年千年发展恼目标报告，夕2005胜。蝶http:不//www鸭.un.o妨rg/ch旋inese眯/mill谊enniu珠mgoal袜s/rep因ort05枝/纯刘海波，政钓治科学与宪塞政政体，见挣：王孔填焱搅级主编，公共厘论丛：宪政颠主义与现代愿国家，脖2002烛，命Vol.7懒：裙108-1昼89柳，三联书店棉，玩2003崭马词裕中，渭河流毯域水环境管垦理研究，桥2006.己9脊气候变化国缓家评估报告危编委会，气桥候变化国家箱评估报告，裂2006夜钱正英，人裙与自然和谐堪共处，在棍“熊中国科学院蔑、中国工程闷院院士大会向”牲上的发言材奔料，北京，仍2006临年铅6卧月破钱正英、张免光斗祖距等，中国可烧持续发展水两资源战略研猪究报告集耕