国外非吸收存款类放贷机构的监管模式及启示

国外非吸收存款类放贷机构的监管模式及对我国的启示当前我国对小额贷款公司的监管存在法律体系不完善、多头管理的问题，而主要国家对非吸收存款类放贷机构通过完善法律体系、强化准入登记等方式进行监管，建议对国外经验及时加以关注、借鉴。一、我国小额贷款行业监管现状（一）法律制度尚缺顶层设计。据央行《2016年小额贷款公司行业统计数据报告》显示，截至2016年末，全国共有小额贷款公司8673家，从业人数108881人，实收资本8234亿元，贷款余额9292.8亿元。而从监管的制度看，目前对小贷公司监管依据仍主要为规范性文件《关于小额贷款公司试点的指导意见》（银监发〔2008〕23号），各地方金融办也有一些不同的监管政策，但缺乏专门的法律、行政法规、部门规章，监管也缺乏统一的标准。（二）监管主体多头。我国小额贷款公司的主管部门通常为省级人民政府所属的金融办，对小贷公司有准入管理和业务监管的权力和责任；人民银行负责对小额贷款公司的利率、资金流向等进行跟踪监管；银监部门也有业务指导、数据监测等职能，非法集资则属于公安部门的监管职能。从监管的效果看，这种多头监管的模式并没有形成合力，难以及时纠正小贷行业非正常发展的问题，同时也增加了小贷公司经营的成本。二、主要国家对非吸收存款类放贷机构（NDTL）的监管方式（一）美国：制定完善的法律，并强调维护消费者合法权益。一是涉及放贷机构的法律比较广泛。在联邦和州两个层级均有涉及，主要有《贷款真实性法》《平等信贷机会法》《公平信用报告法》《金融隐私法》等。二是对NDTL的监管相对宽松，在审慎性管制方面较弱。仅在州的层面上进行管制，不存在联邦管制，许可过程和检查过程都比较短，也更简便；不限制放贷机构对单一借款人的贷款额，不限制其与会员之间的交易；对融资方式和业务范围也没有太多限制。三是强调对消费信贷的监管。各州法律对消费类放贷机构的监管力度较强，对消费类信贷的准入和利率上限都有着比普通商业小贷更高的要求，以保护消费者的合法权益。（二）日本：强化立法，打击非法行为。日本以《放贷业务法》为核心，建立了对放贷机构的约束与管理体系。一是强化登记审查制度，严厉打击无证经营。严格将黑社会有关的人员和资产状况不确定者排除在外。对未登记机构的放贷行为予以有期徒刑和罚款等处罚。二是强化债务追讨、高利贷和虚假广告等行为的监管。法律明示债权追讨时的禁止行为，例如在夜间等不适当的时间段中实施追讨，骚扰工作单位。禁止夸大广告宣传，禁止以低息贷款广告为诱饵，实施高利率放贷，以及对无偿还能力的借款人进行劝诱。三是建立贷款业务主任制度。每个营业场所或事务所，要设置资格考试合格的贷款业务主任，设置与否是登记与否的必要条件。（三）南非：通过立法强化登记准入。南非2005年《国家信贷法》及2006年《国家信贷管理规定》是国际上最新的放贷人立法，立法技术成熟先进。作为独立法人的国家信贷监管者根据《国家信贷法》成立，监管范围为全国的消费信贷活动，基本不涉及商业信贷。根据《国家信贷法》，手中有超过100份信贷协议或信贷提供余额超过50万兰特的“信贷提供者”必须提交登记性文件，否则不得提供信贷(营业范围仅在一省内或遵守该省法律，则受省级监管者监管，不用在国家信贷监管者处登记)。“信贷提供者”必须在一定时间范围内提交登记文件，国家信贷监管者同意予以登记的，签发一份登记证书，在登记册中输入登记记录，给予申请登记人一个登记号码。表1主要国家对非存款放贷机构的监管模式国家监管规则主要做法监管法律美国非审慎1.监管较为宽松2.强化对消费信贷的监管《贷款真实性法》《平等信贷机会法》日本非审慎1.强化准入制度2.打击高利贷，非正常催贷3.贷款业务主任制度《放贷业务法》南非非审慎1.只监管消费信贷2.实施准入制度《国家信贷法》三、启示与建议（一）加快出台《非存款类放贷组织条例》，明确小额贷款公司法律地位。从我国小贷行业发展中存在的问题和国际上对放贷市场的管理经验看，应针对非吸收存款类放贷机构出台法律层级较高的法律，在制度中明确小额贷款公司的法律地位，使其在接受监管、履行支农支小义务的同时享受对应的政策支持。（二）打击无牌机构的放贷行为，规范民间借贷市场。无牌放贷机构往往都冠以某某贷款公司的名称，以虚假广告来吸引投资者来贷款，当借贷者无力偿还高额的利息后往往又以非正当的手段来进行催收账款，产生社会问题同时也对正规的持牌放贷的机构产生了很大的负面影响。监管部门应对民间放贷机构进行清理，有实力、有意愿的机构可按要求申请放贷资格，对于无牌放贷行为应坚决取缔，视情节严重还应予以不同程度的处罚。（三）采取重点关注及非审慎监管的监管模式。各国对非吸收存款类放贷机构通常采用非审慎监管的模式，由于不吸收存款，金融风险的外部性影响小，相对宽松的监管有利于行业的发展，也能降低小贷公司的监管成本。对于企业的经营行为可以用市场化的行为去调节，小贷公司就能坚持业务下沉，深耕农村市场，获得较好回报。对于非法集资、暴力催收等问题，则应重点予以关注，加强监管和打击力度。（四）建立完善小额贷款公司的评级体系。应由第三方权威机构对持牌的小额贷款公司进行评级，根据其公司治理水平、合规经营、资本规模和资产质量等关键性指标对其进行划分等级。在评级体系建立后，银行可根据评级情况对优秀的小贷公司予以信贷支持，还可以让贷款者选择更为规范的小贷公司，避免一些民间借贷纠纷。（五）加强金融消