第九章区域城镇体系规划(定)

第九章区域城镇体系规划

城镇体系规划是目前具有中国特色的城市规划制度下的核心内容之一，也是符合当前中国国情的一种区域规划，它主要解决城市发展中的宏观背景分析、城市区域地位、城市功能定位和城市规模以及区域基础设施建设等问题。

城镇体系规划涉及全国、省域、市（县）域以及跨行政区域等不同范围和层次。内容一、什么是城镇体系？二、为什么要编制城镇体系规划？三、城镇体系规划做哪些事情？四、怎样编制城镇体系规划？一、城镇体系的概念、特征（一）概念及内涵城镇体系（UrbanSystem）也称为城市体系或城市系统，－－指的是在一个相对完整的区域或国家中，以中心城市为核心，由一系列不同职能分工，不同等级规模，联系密切，互相依存的城镇所组成的有机整体。第一节城镇体系规划的提出l．城镇体系是以一个相对完整区域内的城镇群体为研究对象。城镇体系只能是区域的城镇体系，而不是把一座城市当作一个区域系统来研究。2．城镇体系的核心是中心城市。没有一个具有一定经济社会影响力的中心城市，不可能形成有现代意义的城镇体系。内涵：3．城镇体系是由一定数量的城镇组成的。城镇之间存在着性质、规模和功能方面的差别，即各城镇都有自己的特色，而这些差别和特色则是依据各城镇在区域发展条件制约下，通过客观的和人为的作用形成的区域分工产物。（二）城镇体系的基本特征：整体性：城镇体系是由城镇、联系通道和联系流、联系区域等多个要素按一定规律组合而成的有机整体。其中某一个组成要素的变化，例如，某一城镇的兴起或衰落；某一条新交通线的开拓；某一区域资源开发环境的改善或恶化，都可能通过交互作用和反馈，“牵一发而动全身”，影响城镇体系。

这就要求在城镇体系规划时，要树立整体的观念，对整体存在的问题，要站在全局的高度来考虑。例如，太原市治理美化汾河，我们不能仅依靠太原市的汾河段的治理来实现，而是要涉及到整个汾河流域各城镇的水污染与统一排污口的规划问题，只有整体协调，统一治理，才能收到效果。否则只要中上游有一两个城市水污染严重就会影响整个汾河干流的水环境质量。等级性或层次性：系统由逐级子系统组成。如全国性的城镇体系由大区级、省区级体系组成，再下面还有地区级或地方级的体系。这就要求制订某一级城镇体系规划时要考虑到上下级体系之间的衔接。动态性：城镇体系不仅作为状态而存在，也随着时间而发生阶段性变动。随着区域经济、社会发展，城市化的进程，城镇体系必然会发生演化。离散－极化－扩散－均衡。这就要求根据不同阶段城镇体系的特征采取不同的发展战略思路及措施，同时城镇体系规划也要不断地修正、补充，以适应变化了的实际。从城镇体系的个性特征来看，城镇体系是兼有自然、经济、政治、文化等多种层面的社会系统。社会系统的开放性特点，使城镇体系很容易受到来自外部的、难以预料的复杂影响，因此，就系统的变化状态而论，它有高度的不稳定性。作为社会系统的另一个特点，城镇体系不能象自然系统那样，通过某种已知的变化可以得到明确的决定性的结果。城镇体系的演变，虽然有总的规律性趋势可循，但对每个具体变动的反馈都存在着很大程度的不确定性。因此，按系统的规律性质而论，不属于必然性系统，而属于随机性系统总之，了解城镇体系的特征，是为了用系统的理论方法指导城镇体系研究，使我们在研究时能树立全面整体的，而不是片面个体的；相互联系的而不是孤立的；动态的而不是静态的，开放的而不是封闭的观点去揭示城镇体系的特征与问题，认识其发展规律与导向，制定规划的思路与方案，使整个体系的经济、社会、环境综合效益最优化，实现体系整体利益的不断增长。1、城市在区域发展中的重要性现代区域经济的核心是城市经济我国提出了“要以经济比较发达的城市为中心，带动周围的农村，统一组织生产和流通，逐步形成以城市为依托的各种规模和各种类型的经济区”的方针。1983年起，在全国范围推广了市带县和整县改市的行政体制，扩大了城市的管辖范围。各市领导为了指导城乡兼有的市域发展，客观上提出了编制城镇体系规划的要求。(三)为什么要编制城镇体系规划2、城镇体系规划是实现资源合理布局的手段城镇体系规划要达到的目标，是要通过区域人口、产业和城镇的合理布局，协调体系内各城镇之间、城镇与体系之间以及体系与其外部环境之间的各种经济、社会等方面的相互联系，运用现代系统理论与方法，努力促进区域社会。经济、环境综合效益最优化，实现体系整体利益的不断增长。3、城镇体系规划是规划体系的重要组成部分

我国已经形成了由区域国土规划、城镇体系规划、城市总体规划、城市分区规划和城市详细规划等组成的空间规划系列，城镇体系规划处在衔接区域国土规划和城市总体规划的重要地位，具有双重性质，既是城市规划的组成部分，又是区域国土规划的组成部分。作为区域国土规划的组成部分，主要是结合国土资源开发和生产力总体布局，提出规划期人口城镇化的水平、途径和城镇空间分布格局，也涉及到城镇体系的等级规模、职能分工、发挥中心城市的吸引辐射等问题，对城镇发展具有比较宏观的指导意义。作为城市总体规划组成部分，对区域内的各城镇，特别是对中心城市制订城市性质、规模和用地发展方向有指导作用。与区域国土规划相比，城市规划工作的有序性、规范性和滚动性特点更为明确。因此，城镇体系规划工作作为城市总体规划的组成部分，要为各城镇总体规划修编提供区域依据。

4、实践证明：城市发展不能就城市论城市我国以往的城市规划基本上是以单个城市的合理发展为目标制订的，城市发展的区域研究常常被忽视，因此，在城市的发展建设中带来了许多问题。大量的经验教训使人们认识到就城市论城市的城市规划不符合城市发展规律二、城镇体系研究的兴起、发展城镇体系的研究兴起于工业革命后期。城镇体系原始的或早期的思想是由英国霍华德在他1898年出版的《明日的花园城市》一书中所提出的。1933年，德国地理学家克里斯塔勒（W.Christaller）提出著名的中心地理论，第一次把区域内的城市系统化。提出了城镇体系的组织结构模式，被后人公认为城镇体系研究的基础理论。

城镇体系研究的发展和活跃阶段是二次大战以后。而作为一个科学的概念则形成于20世纪60年代。1960年人类生态学家邓肯在《大都会与区域》一书中首次提出了城市体系（UrbanSystem）的概念。在各国普遍开始城市重建，区域开发，引发了以西方发达国家为主，结合区域规划、国土规划，大规模地开展了城镇体系规划和研究工作。

到了20世纪70年代，城镇体系的研究进入了高潮，研究内容不断深入、研究方法不断更新，以计算机为支撑的数学方法、动态模拟技术得到了广泛运用。20世纪70年代以后，西方发达国家的城市发展基本进入稳定期，城镇体系研究的重点转向发展中国家。我国城镇体系规划的提出

我国有关城镇体系的研究，长期处于空白状况，真正的研究则开始于建国后，20世纪50年代末，中国城市地理学者首次译介了克里斯塔勒的《城市的系统》一文，但其后，未开展相应的研究。20世纪80年代，城市规划和区域规划、国土规划在我国不约而同地受到重视，普遍开展，区域城镇体系规划也应运而生了。

在经济体制改革中，国家提出“要以经济比较发达的城市为中心，带动周围的农村，统一组织生产和流通，逐步形成以城市为依托的各种规模和各种类型的经济区”。在这种指导思想下，1983年以来，大面积推广了“市带县”和“整县改市”的行政体制。这时，市政府的管理对象已经不是单个城市，而是一个相当大区域的城乡兼有的聚落群体，各市领导为了指导全局的发展，客观上对城镇体系规划提出了要求。1984年我国城市规划条例第一次提出：“直辖市和市的总体规划应当把行政区域作为统一的整体，合理部署城镇体系”。从那以后，地理界以及城市规划部门积极进行了市域城镇体系规划的实践，积累了一些经验。1989年底，《中华人民共和国城市规划法》明确规定“全国和各省、自治区、直辖市都要分别编制城镇体系规划，用以指导城市规划的编制”，“设市城市和县城的总体规划应当包括市或县的行政区域的城镇体系规划”。这样，进一步把城镇体系规划的区域尺度向上下两头延伸，全国、省、自治区、直辖市和地级市、县级市、县域的城镇体系规划都摆到了议事日程上。第一章总则第二条制定和实施城乡规划，在规划区内进行建设活动，必须遵守本法。

本法所称城乡规划，包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。

2007年10月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过本法自2008年1月1日起施行。《中华人民共和国城市规划法》同时废止。

中华人民共和国城乡规划法

第二章城乡规划的制定

第十二条国务院城乡规划主管部门会同国务院有关部门组织编制全国城镇体系规划，用于指导省域城镇体系规划、城市总体规划的编制。

全国城镇体系规划由国务院城乡规划主管部门报国务院审批。

第十三条省、自治区人民政府组织编制省域城镇体系规划，报国务院审批。

省域城镇体系规划的内容应当包括：城镇空间布局和规模控制，重大基础设施的布局，为保护生态环境、资源等需要严格控制的区域。

我国已经形成一套由国土规划→城镇体系规划→城市总体规划→城市分区规划→城市详细规划等组成的空间规划系列。城镇体系规划处在衔接国土规划和城市总体规划的重要地位。城镇体系规划既是城市总体规划的组成部分，又是区域国土规划的组成部分。城镇体系规划的作用、目的和意义定位在“主导”，“指导”，“引导”上，即主导城乡空间结构调整，指导区域性基础实施的配置，引导生产要素流动、集聚。达到社会、经济、环境效益最佳的社会、经济发展总目标

国土规划是涉及面最广、最宏观地研究全国及各地区的社会经济发展和国土的综合战略安排。土地利用总体规划则更侧重于全国及各等级区域的土地利用、开发利用和保护的综合平衡。（国家土地管理局主持下由上而下逐级开展）区域规划则主要是对建设活动作空间统筹安排和协调。（计委系统组织）城镇体系规划则是区域规划中有关城镇的等级、规模、空间结构的合理组织。（建设部系统组织）三、城镇体系的发育阶段

城镇体系是区域城镇群体发展到一定阶段的产物，也是区域社会经济发展到一定阶段的产物。因此，城镇体系存在着一个形成——发展——成熟的过程。按照城镇体系的组织结构演变，可相应划分为：低水平均衡阶段、极核发展阶段、扩散阶段和高水平均衡阶段等。四、城镇体系的类型1.以中心城市数量多寡组合方式可以分为：·单中心体系类型－－指一个中心城市的城镇体系，其中又可分为：以大城市为核心，集中分布在大城市地域周围的体系类型；以各级行政中心或经济中心为核心，分散的城镇体系类型。多中心城镇体系类型其中又可分为：大中城市集聚的城市群类型；以多个各级行政中心或经济中心组合为核心，分散的城镇体系类型。2.按区域的经济类型，可以分为矿区型、农业区型、流域型、铁路公路沿线型体系等。3.按行政等级和管辖范围，可以分为全国、省域、市域、县域城镇体系类型，此外，还有以特殊的地理区域和经济区域为对象的，如沿海、沿江、边境地区城镇体系类型等。

每一类体系都有其自身的条件、特点和形成机制，因而也有不同的发展要求和规划重点。建设部于1994年发布了（城镇体系规划编制审批办法》，对城镇体系规划的任务和内容都作了规定。城镇体系规划分为全国、省域、市域、县域四个基本层次和10项基本内容。第二节城镇体系规划的主要内容一、城镇体系规划的主要内容1.综合评价区域与城市的发展和建设条件历史背景——分析该区域各个历史时期城镇的分布格局和演变规律，揭示区域城镇发展的历史阶段及导致每个阶段城镇兴衰的主要因素，特别要重视历史上区城中心城市的转移和变迁。区域基础——分析区域经济和城镇发展的有利条件和限制因素。它涉及到自然资源和自然条件、环境生态结构、劳动力、经济技术基础、区域交通条件、地理位置等领域。经济基础——深入分析各产业部门的现状特点和存在问题，通过对进一步发展的条件分析、方案比较，指出各城镇主要部门发展的方向。通常需要回答的问题有：区域的工业发展方向、工业结构的调整及时序安排、主要城镇的工业布局和工业结构、区域的农业发展方向、农业结构的转变以及对城镇发展的影响、综合运输网的改善与城镇发展的关系、旅游资源的开发和城镇发展的关系，以及城镇其它第三产业的发展。2.预测区域人口增长，确定城市化目标主要考虑规划区域内建制镇及以上等级居民点的合理发展，适当考虑与集镇的关系。关键点：城镇人口的实际含义和收集每个城镇最接近实际的城镇人口资料。3.确定本区域的城镇发展战略核心：依据公平和效益相结合的原则，处理好区域内城镇和地区发展的均衡与不均衡的关系。4.提出城镇体系的功能结构和城镇分工建立在现状城镇职能分析的基础上，通过收集区域内各个城镇经济结构的统计资料和定量及定性相结合的分析，明确各城镇之间职能的相似性和差异性，实现城镇的职能分类。对城镇现状职能加以分析，制订出有分工、有合作，符合比较优势原则，充分发挥各自区位优势的专业化与综合发展有机结合的新的职能结构。对重点城镇还应该具体确定它们的规划性质，使重点城镇的总体规划编制有所依据。5.确定城镇体系的等级和规模结构分析各城镇人口规模的变动趋势和相对地位的变化，预测今后的动态；分析现状城镇规模分布的特点；确定规划期内可能出现的新城镇，包括某些农村集镇的晋升和因基本建设而可能新建的城镇；结合城镇的人口现状、发展条件评价和职能的变化，对新老城镇作出规模预测，制订城镇体系的等级规模规划，形成新的、合理的城镇等级规模结构。（一）城镇体系空间布局的地域差异1.城镇体系空间布局发展的阶段。四个阶段

2.城镇体系空间布局类型。（1）大城市地区城镇体系空间布局类型。

（2）多中心城镇体系空间布局类型。

（3）以自然资源综合开发利用为主的城镇体系空间分布类型。

（4）行政-经济区域城镇体系空间布局类型。（四）城市经济区划分（二）影响城镇体系空间布局规划的主要因素分析（三）城镇体系空间布局规划的总体框架构思6.确定城镇体系的空间布局（二）影响城镇体系空间布局规划的主要因素分析包括：

在规划期内，区域优势资源如矿产、水电、旅游、森林、海洋等资源分布和大规模开发利用；区域性基础设施建设，特别是高等级公路、大中型港口、水利工程、电力电信等设施的空间分布建设；大中型工业项目的选点布局，工业区及各种类型开发区、商贸区的发展布局；城镇发展建设条件的影响。城镇体系空间布局的规划也要参考城镇体系职能与等级规模结构规划的成果。

（三）城镇体系空间布局规划的总体框架构思当前及今后的一段时期，我国区域城镇体系空间布局规划的总体框架构思是“点——圈——区（带）——线”相结合，区域经济增长级、重点发展城镇、促进发展城镇和一般发展城镇相结合1.“点”——指每一个具体的城镇。首先明确区域的若干经济增长极核城市，这类城市是指区域中心城市、副中心城市和可能出现的新城市（发展潜力大的开发区）。其次是选择一部分重点发展的城镇。重点发展城镇的选择数以不超过城镇总数的1/4为宜。再次，对一些现有发展水平不高，但区位条件好、或资源开发有较大优势或在规划期交通条件有重大改善、或有条件有可能布局重大项目的城镇，可以定为促进发展的城镇。数量也以不超过1/4为宜。

2.“圈”——指中心城市圈和经济发展水平较高的副中心城市圈。据调查分析，大城市圈的范围一般以城区中心或副中心到外围1h左右的单程通勤距离为半径。其地域结构由内向外可分为城区、近郊区（城乡结合部）、中郊区和远郊区。

3.“区（带）”——指城镇密集区（带）。这样的区域经济发展水平较高，城镇密度也较大。地域范围要超出上述城市圈（事实上，大城市圈也是一种城镇密集区），可有若干个大中城市在其中起核心作用。4.“线”——指沿着交通干线形成的区域产业带和城镇发展轴线。一般省域和地市域都可以划出2～3个级别的城镇发展轴线。一级发展轴线（如已有城镇密集区作为一级发展地域，就可以不划一级发展轴）以区域内最重要的国道、高等级公路、铁路、重要的内河航道等为轴线。沿线应包括大多数县城及其以上的中心城市，还包括多数规模较大、比较重要的城镇。二级发展轴线多以省道、一二级公路、内河航道等为轴线，包括部分重点发展和促进发展城镇。三级发展轴线大多是县域内城镇发展轴线，主要以二级公路为轴线。重点发展的轴线不宜过多，以免重点不突出。在强调城镇沿轴线长藤结瓜式的宏观布局时，要尽量避免交通干线穿越城镇，城镇新区、工业区及开发区与公路干线的关系宜近而不靠，尽量在公路的一侧发展。

确定各时期重点发展的城镇，提出近期重点发展城镇的规划建议新增建制镇规划——首先要研究和确定新建制镇设置的依据；其次要考虑新增建制镇的建镇基本条件，如地理区位、产业特征及发展趋势、现状基础等；其三，要进行拟新设建制镇人口规模的预测，并注意各新设镇、市人口加上原有城镇人口之和，应与城镇体系总的城镇人口预测值符合；其四，要确定所有新增建制镇的建镇具体时期；其五，要从城镇体系的整体与新设镇的局部两方面的结合点上考虑与确定新设镇的城市(镇)性质及发展方向。7.统筹安排区域基础设施和社会设施区域基础设施包括区域交通运输、水资源、供排水、电力供应、邮电通信以及区域防灾等；区域社会设施包括区域性的教育、文化、医疗卫生、体育设施及区域市场体系等内容。

8.确定保护区域生态环境、自然和人文景观以及历史遗产的原则和措施9.明确城市发展用地的数量，并与土地利用规划相协调。

合理确定用地指标和用地规模，和土地部门的土地利用总体规划相协调

10.提出实施规划的政策和措施规划实施的措施可包括行政措施、政策措施和组织措施等。政府的引导和控制作用——通过行政管理系统的强化，建立与加强城镇体系的发展；通过权力与资源的分配，影响城镇体系的发展；通过改变交通系统与其它基础设施的系统，影响城镇体系的发展；通过政府对工业与公共项目的直接投资，影响城镇体系的发展；通过对收入与生产资料所有权的改变以影响城镇体系；通过鼓励、支持商品农业生产以影响城镇体系。城镇体系规划实施措施及建议的宏观性问题——城镇体系未来发展过程中将要遇到的区域性及跨区域性问题，如水系整治、跨市域引水工程施工、水库开发建设、跨区域用地范围的旅游区的建设管理、高级别干线道路网、铁路的选线建设、多城市共用的大型机场的选址布局等等。城镇体系规划实施措施及建议的关键性问题——影响和制约城镇体系发展的关键因素，如区域的自然条件、资金、水源、能源等因素。城镇体系规划实施措施及建议的政策性问题——包括人口管理问题、新设镇问题、城镇的行政区划调整及管理机构设置问题等。①制订城市化和城市发展战略。包括确定城市化方针和目标，确定城市发展与布局战略。②协调和部署影响城市化与城市发展的全局性和整体性事项。包括确定不同地区、不同类型城市发展的原则性要求，统筹区域性基础设施和社会设施的空间布局和开发时序；确定需要重点调控的地区。1998年建设部在（关于加强省域城镇体系规划工作的通知》中，进一步强调了要以以下内容作为核心：

③按照规划提出的城市化与城镇发展战略和整体部署，充分利用产业政策、税收和金融政策、土地开发政策等政策手段，制订相应的调控政策和措施，引导人口有序流动，促进经济活动和建设活动健康、合理、有序的发展。①确定区域开发管制区划。从引导和控制区域开发建设活动的目的出发，依据区域城镇发展战略，综合考虑空间资源保护、生态环境保护和可持续发展的要求，确定规划中应优先发展和鼓励发展的地区，需要严格保护和控制开发的地区，以及有条件地许可开发的地区，并分别提出开发的标准和控制的措施，作为政府进行开发管理的依据。1998年建设部在（关于加强省域城镇体系规划工作的通知》中，同时还要求补充和加强下列内容：②确定区域城镇发展用地规模的控制目标。省城城镇体系规划应依据区域城镇发展战略，参照相关专业规划，对省城内城镇发展用地的总规模和空间分布的总趋势提出控制目标；并结合区域开发管制区划，根据各地区的土地资源条件和省域经济社会发展的总体部署，确定不同地区、不同类型城镇用地控制的指标和相应的引导措施。③确定乡村地区非农产业布局和居民点建设的原则。包括确定农村剩余劳动力转化的途径和引导措施，提出农村居民点和乡镇企业建设与发展的空间布局原则，明确各级、各类城镇与周围乡村地区基础设施统筹规划和协调建设的基本要求。第五条省域城镇体系规划的强制性内容包括：（一）省域内必须控制开发的区域。包括：自然保护区、退耕还林（草）地区、大型湖泊、水源保护区、分滞洪地区，以及其它生态敏感区。（二）省域内的区域性重大基础设施的布局。包括：高速公路、干线公路、铁路、港口、机场、区域性电厂和高压输电网、天然气门站、天然气主干管、区域性防洪、滞洪骨干工程、水利枢纽工程、区域引水工程等。（三）涉及相邻城市的重大基础设施布局。包括：城市取水口、城市污水排放口、城市垃圾处理场等。中华人民共和国建设部二○○二年八月二十九日

关于印发《近期建设规划工作暂行办法》、《城市规划强制性内容暂行规定》的通知市域城镇体系规划应当包括下列内容（一）提出市域城乡统筹的发展战略。其中位于人口、经济、建设高度聚集的城镇密集地区的中心城市，应当根据需要，提出与相邻行政区域在空间发展布局、重大基础设施和公共服务设施建设、生态环境保护、城乡统筹发展等方面进行协调的建议。（二）确定生态环境、土地和水资源、能源、自然和历史文化遗产等方面的保护与利用的综合目标和要求，提出空间管制原则和措施。《城市规划编制办法》已于2005年10月28日经建设部第76次常务会议讨论通过，现予发布，自2006年4月1日起施行。（三）预测市域总人口及城镇化水平，确定各城镇人口规模、职能分工、空间布局和建设标准。（四）提出重点城镇的发展定位、用地规模和建设用地控制范围。（五）确定市域交通发展策略；原则确定市域交通、通讯、能源、供水、排水、防洪、垃圾处理等重大基础设施，重要社会服务设施，危险品生产储存设施的布局。（六）根据城市建设、发展和资源管理的需要划定城市规划区。城市规划区的范围应当位于城市的行政管辖范围内。（七）提出实施规划的措施和有关建议。空间管治：综合考虑空间环境生态保护、文化遗产保护、基本农田保护、基础设施协调和城市安全等，分别划出禁止建设区、限制建设区、和适宜建设区，并要执行城市“五线”（绿线、紫线、蓝线、黄线、红线）一、工作流程城镇体系规划编制一般分为六个阶段第三节城镇体系规划流程和工作方法（一）规划工作准备阶段主要是组织规划工作的队伍，包括：①组建规划领导小组，筹集规划资金 ②委托专业机构（大学、规划院） ③组织动员查阅规划区域的背景资料，选择与规划区域相适应的规划理论和方法，准备调查提纲和表格；准备区域的工作底图(1:50000或1：100000），供实地调查和方案构思用。

（二）实地调查，收集资料和访问座谈阶段实地调查：城市、旅游点、主要基础设施、服务设施、代表性企业，区域与城市发展中关键性问题座谈访问：与当地政府主要领导人（市长、书记，县长、书记）座谈，听取他们对本地区的发展设想，以及要解决的关键性问题。各政府部门收集资料：到政府的各职能部门如国土、环保、规划、计划、统计等以及电力、电讯等企业，收集各部门的发