浅议风险导向审计

浅议风险导向审计泰兴市审计局丁永松内容摘要：现代风险导向审计是以审计客体发展目标的风险为出发点、安排审计实施方案新理念、新方法。本文从开展现代风险导向审计的现实意义、当前社会经济固有风险的主要内容和现代风险导向审计常用方法及对审计人员的要求四个方面，简述在科学发展观指导下如何开展现代风险导向审计。关键词：风险导向审计所谓风险导向审计，就是以风险作为审计工作的出发点。传统风险导向审计是以规避和降低自身审计风险为导向，确定审计方案。现代风险导向审计是以机构发展目标的风险为导向，确定审计重点、选择审计方法，要求不仅从微观的帐户层次，而且从宏观的内外部环境分析被审计单位的经营风险、生存能力、管理能力等，并将其与重大错报风险联系起来，这是一种基于战略系统观的思考，是一种新审计理念。本文拟结合本市实际，就如何开展风险导向审计作粗浅探索。一、提高认识，树立现代风险导向审计新理念。1、增强忧患意识，不断提高防范风险的自觉性。当前我国发展正处在一个新的历史起点上，面临的机遇和挑战前所未有。在社会经济迅速发展的同时，一些重大贪污腐败问题、一些特大经济欺诈案件不断发生，对社会经济造成极大—1—

危害。例如，九十年代的农村合作基金会问题，一些改制企业职工安臵费流失问题，都成为诱发群众上访、造成社会动荡的重要因素，是阻碍社会发展的毒瘤。其中有的是应该审计没有安排审计，有的单位审计了没有发现问题，从而成为实实在在的审计风险。党和人民迫切希望审计能够在反腐倡廉和维护经济秩序中发挥更大的作用，对审计“有为才能有位”的呼声也越来越强。这就要求审计人自觉地以风险为审计工作的出发点，通过对产生风险的各个环节进行评价，重视产生风险的每一个重要环节，确定高风险项目，从而使审计过程成为一个不断克服和降低风险的过程，彰显审计在社会进步和经济发展中的预警和促进作用。2、客观分析，充分认识实施现代风险导向审计的必要性。传统风险导向审计是以审计主体的风险为工作导向来制定审计方案和实施审计工作，认为审计风险包括固有风险、控制风险和检查风险，但是在实际操作时往往将固有风险简单地确定为高水平，进而把审计资源投向控制测试和实质性测试，主要精力仍然放在帐户余额和手续制度的风险评估上。实践表明，传统风险导向审计一方面从防范审计风险出发，强调不能应查不查、不能应报错报；另一方面又从规避审计风险出发，进行“自我保护”，造成审计工作效率低，或者遇到矛盾绕道走，对机构风险不揭露、不披露等现象，这是传统风险导向审计固有的缺陷。而现代风险导向审计则—2—

是以审计客体的风险为目标进行审计评价，提出审计建议，从而在被审计单位的风险管理中发挥审计作用。从结果看，被审计单位风险降低了，审计风险也就得到了有效控制。3、积极探索，努力寻求解决审计力量不足与审计任务重之间矛盾的新途径。我市除审计机关外，各乡镇政府均设有2-3名内部审计岗位，市级机关中下属单位多、管理资金量大的主管部门也设有独立的内部审计机构或专职审计人员。但是，审计力量不足与审计任务重的矛盾仍非常突出。近年来，我们按照现代风险导向审计的要求，一方面加强对固有风险的评估，选择风险水平高的单位和资金作为重点审计对象和审计内容，另一方面把内部审计纳入全市审计工作一盘棋，统筹兼顾，分工协作。每年，市审计局、内审协会根据全市经济发展目标和廉政建设要求，提出全市内部审计工作指导意见，提出年度审计重点内容。对社会各界普遍关注的党政领导干部经济责任审计，按照干部管理权限进行分工，明确村(街道)和市主管部门下属单位的主要领导干部的经济责任审计由内部审计负责实施；对领导和群众普遍关心的专项资金，组织内部审计与审计机关联动开展同步审计；审计机关注意收集内部审计的信息，利用内部审计的成果。通过按社会经济发展需要选择审计重点，同时整合资源、上下联动，一定程度上缓解了审计资源与审计任务之间的矛盾。今后要继续总结经验，走风险导向审计之路。—3—

二、实事求是，合理制定审计项目计划。《内部审计专业实务标准》中的第2010条标准要求：“审计执行主管应根据风险制定计划，确定符合机构目标的内部审计工作重点。”审计计划是审计工作之纲。为了保证审计工作计划科学合理，我们必须以科学发展观为指导，正确运用风险导向审计新方法、新理念，在提高审计为全面、协调、可持续发展服务上下功夫。1、加强财政风险管理，为促进经济社会统筹发展服务。目前，财政审计中存在着重支出审计轻收入审计的风险。税收是国家参与国民收入分配与再分配的重要财政手段，不仅可以聚财，而且可以通过税收扛杆实现国家的产业政策，实现经济社会统筹发展的根本目标，无论是从经济社会发展的角度，还是从全面审计的角度，财政审计都不能留下对税收监督的空白。审计实践发现，不少企业个人所得税由企业负担，不少地方搞假民政福利企业、假校办企业，成为新的偷漏税防空洞，成为分配不公新的滋生地。因此，强调审计财政支出为主，不等于放弃对税收的监督，应该按照《财政违法行为处罚处分条例》的规定，认真研究对税收的审计监督方法和途径。对财政部门直接征收的小税种也应认真检查其是否依法征收、是否按时入库。同时要加强对预算编制进行监督。审计署2005年向全国人大常委会提出的审计报告披露，在中央政府部门之间，人均经费悬殊，高低在10倍以—4—

上。在一些地方吃空额、编假预算骗取财政拨款的问题屡见不鲜。因此应当加大对部门财政预算和执行进行延伸审计或审计调查的份量。2、加强涉农、教育、医疗、社会保障、城市建设等重点专项资金的风险管理，促进城乡统筹发展。通过对社会事业重点专项资金的审计，查找重点专项资金管理使用中存在的问题，强化预算分配约束机制，监督并促进资金的规范有效使用，提高资金的配臵效率和效果，平衡资源投入，为政府经济社会发展的宏观决策提供有效依据，促进经济社会的协调发展。3、加强改制企业的风险管理，促进社会经济基础的和谐发展。我市大部分企业进行了改制，有人认为，企业改制了，可以不管了，审计也无权监督了。实践证明这种观点错误。例如，某医药包装厂以零资产出售，明确产权所有人负责安臵700多工人，改制后产权所有人打着筹集生产资金的旗号向工人集资，以开工不足为由遣散工人，同时要求工人交纳停工期间的社会保险资金，然后截留不交劳动部门。由于多种因素，该厂经营失败，预留的职工安臵费及集资款、社会保险金均无下落，如今工厂濒临倒闭，工人上访不断，政府及主管部门不管也得管。再如，去年爆发的某零售企业非法高息集资几千万元案，企业法定代表人除了自己挥霍集资款以外，购进了大批无使用价值的积压商品。这些商品不—5—

仅不能销售，还需支付仓储费用，导致严重资不抵债，引发债权人结队上访，成为重大社会不稳定因素。对此类社会风险，政府审计、主管部门内部审计应该从中吸取教训，发挥审计在对改制企业的风险管理中的作用，从资金管辖权和行政管理权方面弄清管辖关系。职工安臵费、社会保险金都是公有资金，政府主管部门应当承担代表人或者监护人的角色，应当授权审计监督；对企业的运行质态政府主管部门承担行政管理权，可以组织统计、审计调查，对非法集资等问题及早发现，加以制止，对企业的经营困难有条件的要及时向政府相关部门反映乃至帮助解决。4、加强环境风险管理，促进人与自然的和谐统筹发展。树立和落实科学发展观，就是要注重社会成本，重视生态环境，推动人与自然的和谐发展。无论是从社会经济的发展需要看，还是从环保资金的管理现状分析，都表明环境风险管理已经是迫在眉睫的课题。环境资金管理环节多、涉及面广，有征收、分配、管理和使用环节，征收方法既有从量计征，也有从额计征；既有环境保护职能部门直接征收，也有委托相关部门代收代缴，而且涉及多数企业单位甚至广大群众(如自来水附加污水处理费)。在制定审计项目计划时应通盘考虑，通过对征收工作的监督促进全民增强环境保护意识；通过对治污项目的监督，促进提高环保资金的使用效益；通过对资金管理的监督，促进环保工作上水平。—6—

5、强化投资风险管理，促进区域经济协调发展。树立和落实科学发展观，就是要加强宏观调控，优化经济布局和结构，推动区域经济的平衡增长。对审计工作来说，就是要立足本地、本部门的经济规模和经济结构，进一步加大政府投资和外资运用项目的审计力度，加大与经济发展和人民群众生产生活密切相关的基础产业和基础设施的审计监督。通过审计监督，及时发现盲目扩张、重大损失浪费等问题；通过对投资效益的综合评价，剖析问题产生的原因，提出审计建议，为政府宏观调控提供决策支持，促进优化经济布局和结构，推动区域经济的平衡增长，推进整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。各乡镇、主管部门内部审计机构还应当根据本地区、本部门的实际情况，梳理突出的风险内容，制定相应的审计计划。三、不断创新，科学运用先进的审计方法。现代风险导向审计仍然采用“审计风险=固有风险×控制风险×检查风险”的模型，与传统风险导向审计的区别在于，摈弃了简单地把固有风险确定为高水平的做法，以评价固有风险为中心，从分析影响固有风险的各个环节、各种因素入手，“了解被审计单位及其环境并评估重大错报风险”(国际审计准则第315号〈1SA315〉)，既要考虑从审计业务层面降低检查风险，更要考虑被审计单位固有风险包括控—7—

制风险、帐户及交易层次风险在内的其它各种风险，进而选择降低检查风险的途径和方法。结合实践中的成功经验，常用的审计方法有：1、调查。这是现代风险导向审计最常用的方法，也是其显著特征。俗说“审计功夫不在帐内”，被审计单位的重大问题总是以假帐示人，如果单靠查帐很难发现，但是，如果向群众特别是知情人调查，向交易关联单位延伸，查阅相关文件资料，如会议记录、收发文登记、协议合同文本等，就很容易发现问题，最后只要从帐内取证确认就行。2、分析。现代风险导向审计从宏观视角审视固有风险、控制风险、检查风险之间的联系，审计实施时分析影响固有风险的各种因素，进而选择检查的重点。如，对某市教育资金审计时初步调查显示存在虚报在校学生数冒领义务教育阶段财政补助的问题。如何检查在校学生数呢？经分析，审计时各校向新华书店订购教科书一般在开学之后结算，其结算凭证反映的购买数量剔除教师用书的因素后应是可信的。据此，审计重点抽查学校购买教科书的凭证，与教育主管部门领取财政补助的在校学生数核对，迫使相关部门拿出真实的在校学生学籍资料，从而查明该市冒领财政补助165万元的违纪问题。3、抽查。抽查是现代审计与传统审计的最大区别，也是现代风险导向审计最常用的方法，是节约审计成本、提高—8—

审计效率的重要途径。抽查的基础是科学分析和确定重要性水平。例如，审计某专项资金时发现，招待费用支出大，是否存在超标准超范围开支的问题？经审阅明细帐，确定重要性水平为发生额在5万元以上，单笔支出万元以上，抽查了近20份凭证，发现用假发票套取现金、超标准购买礼品等问题。4、协查。协查是指审计主体在执行本职审计工作时，邀请其他审计机构或审计人员参与或者直接利用其他审计机构的审计成果，既包括上级审计机关邀请下级审计机关、审计机关邀请内部审计、社会审计机构，也包括内部审计机构根据审计机关的审计结果进行追踪检查和监督。实践证明这是进行风险管理的有效手段。无论是制定审计计划还是实施审计，发挥审计系统的群体作用远比各自为战、单打独斗好得多。如某市根据群众反映对高速公路征用土地补偿费进行审计时，通过组织沿线乡镇内部审计人员参与审计，很快查明土地补偿费被大量挪用、流失的问题，及时向政府提出审计建议要求纠正，各乡镇对审计结果高度重视，采取相应纠正措施，从而有效防范了群众集体上访的风险。5、综合运用各种审计方法和手段。风险导向审计的运用不是孤立的，在审计实务中，审计人员要树立风险导向意识，将风险导向审计与制度基础审计、账项基础审计结合起来运用。即在风险导向审计观念下，客观评价被审计单位外—9—

部环境、内部控制制度，发现会计报表发生重大错报风险，对评价出的高风险领域，实施详细的账项审计，可有效地控制风险，节约审计成本。近年来计算机辅助审计技术迅速发展，这是审计人员应用计算机技术作为审计工具来完成审计任务，“包括对审计过程本身及审计文档自动化的实现，也包括对被审计单位的系统和数据进行审计的手段。”使用计算机辅助审计既适应了计算机技术日益普及的形势需要，又满足了提高审计效率的需要。审计人员应当认真学习计算机知识，掌握和运用计算机辅助审计技术，从而提高审计效率和审计质量。四、认真学习，加快适应风险导向审计的需要。开展风险导向审计，势必要求审计主体具备更高的政策法规水平、更强的审计检查技术、更活的社交协调能力、更好的审计表达方式。1、正确领会宏观调控的方向和重点。依法审计是审计人必须坚持的根本原则，而依什么法、怎么依法又是由审计人决定的，特别是法规滞后的情况下更是如此。这就要求审计人认真学习领会法律法规和党的方针政策，正确领会党和国家宏观调控的方向和重点，实事求是地依法审计，而不是教条式地死搬硬套法律法规，对有些自相矛盾的法规要科学地进行分析，按照宏观调控的方向和重点进行选择，努力使审计工作更加切合实际。—10—

2、不断提高审计业务水平。风险导向