安徽省江巷水库ppp融资运营模式方案比较研究

安徽省江巷水库ppp融资运营模式方案比较研究

现在是经济端转型期，经济增长率降低。国家为促进政府和社会资本合作（ppp）模式辩护。PPP模式正逐渐深入中国公共服务领域和基础设施建设领域。水利是国民经济和社会发展的重要基础设施,长期以来,我国水利基础设施建设的资金来源主要是政府投资,建设资金短缺是制约水利发展的主要因素之一。为拓宽水利工程的融资渠道,鼓励和引导社会资本参与重大水利工程建设,2015年5月,国家发展改革委会、财政部、水利部联合发布“关于开展社会资本参与重大水利工程建设运营第一批试点工作的通知”,安徽省定远县江巷水库工程是国家第一批(PPP)投融资模式12个试点项目之一。PPP项目融资模式的核心是确定公共部门和私人部门的合作方式即融资运营模式和风险分担。目前国内对PPP模式中融资运营模式选择研究仍处于起步阶段,主要局限于对国外理论和实践的探讨。近年来,国家发改委《国家发展改革委关于政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资[2014]2724号)和财政部《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》(财金[2104]113号)对PPP融资运营模式提出了指导意见,但水利基础设施中的融资运营模式选择还缺乏系统的研究。本文通过对安徽省江巷水库PPP融资运营模式选择的设计和比较分析,探讨融资运营模式影响因素和方案分析选择。1安徽省投资估算项目江巷水库工程位于江淮分水岭北部的安徽省滁州市定远县连江镇境内,坝址在淮河南岸支流池河上游的陈集河、储城河及青龙河汇合处,水库控制流域面积735km2016年9月,安徽省发展和改革委员会以皖发改设计函〔2016〕570号《安徽省发展改革委关于定远县江巷水库工程初步设计的批复》批复了江巷水库工程初步设计报告,按2016年6月份价格水平,估算工程估算总投资305838.95万元,其中资本金266483万元(中央给予财政性资金160470万元),贷款本金36339万元,其中建设期利息3017万元。目前,该工程已开工建设,由江巷水库投资开发有限公司作为项目法人进行江巷水库的投资建设运营。2融资运作模式的设计2.1ppp特许经营模式分类PPP融资运营模式可以采用外包类、特许经营类、私有化类等三种方式。考虑到江巷水库作为定远县唯一的大型骨干水源水库,是区域水资源控制项目,不宜采取私有化和外包的形式招募项目法人。项目建设宜考虑以特许经营模式吸引国有控股的社会资本参与建设运营。特许经营模式的项目,需要社会资本参与部分投资,并通过合作机制与政府基础设施管理部门分担项目风险,共享项目收益。根据项目的实际收益情况,政府管理部门向特许经营的项目公司收取一定的特许经营费或给予一定的可行性缺口补助,平衡政府管理部门对项目公益性功能发挥的要求和社会资本出资人对投资收益的关系。特许经营项目能否取得成功,在很大程度上取决于政府相关部门与社会资本方组建的项目公司的管理水平。双方按照有效的特许经营合同协议履行各自的职责,发挥各自的优势,节约项目的建设和经营成本,提高公共服务质量。根据《国家发展改革委关于政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资[2014])2724号)和《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》(财金[2104]113号),PPP特许经营模式考虑工程性质、资金来源与运营条件不同,主要可分为OM(委托运营)、MC(管理合同)、BOT(建设运营与移交)、BOO(建设运营与拥有)、TOT(转让运营移交)、ROT(改建运营移交)等模式。上述6种特许经营模式当中,OM和MC均不具有融资功能,该两种模式项目投资均由政府投资建设,项目建设之后,政府将项目经营权或者运营包给社会资本;BOT、BOO、TOT、ROT等四种模式具有融资功能,TOT模式主要适合已建项目,ROT模式主要适合改扩建的项目,BOT和BOO主要适合新建项目,对于经营性的项目,能够完全覆盖项目投资运营成本采用BOT,对于准经营的项目,不能够完全覆盖项目投资运营成本可以采用BOT或BOO。江巷水库作为新建的准公益性地方项目,为减少定远县的财政压力,需要引入社会资本参与项目的建设和运营。在上述六种模式中,经初步分析,江巷水库可采用BOT和BOO特许经营模式,因此,江巷水库PPP融资运营模式重点针对BOT和BOO两种模式进行分析比较研究。2.2水资源及其产出率根据江巷水库初步设计阶段的有关成果,供水水价、供水达产率、社会资本方财务内部收益率等融资条件按如下考虑。(1)城镇生活与工业综合水价为1.2元/m(2)供水达产率,水库供水第一年达产率为30%,运行前四年的达产率分别为30%、40%、50%、60%,此后线性递增直到2030水平年全部达产。(3)社会资本方资金财务内部收益率暂按8%测算。3影响社会资金自身的因素安徽省江巷水库融资运营模式比选主要考虑“项目公司”组建及运行、吸引社会资金总额、安徽省和定远县政府的财政支出压力和融资成本、社会投资者的投资收益水平、运营期间(特别是运营初期)财务生存能力等因素。安徽省江巷水库BOT和BOO融资运营模式综合比较表详见表1。3.1项目公司的让位目前,安徽省江巷水库的“项目公司”已成立,即为江巷水库投资开发有限公司。BOT模式即建设-运行-移交,指定远县政府委托“定远县江巷水库建设局”通过公开招募引进社会投资人,可以是一家企业,也可以是多家企业组成的联合体;社会资本以增资扩股形式进入“项目公司”,定远县政府可委托“建设局”或其他相关代表机构与“项目公司”签订特许经营合同,授予“项目公司”特许经营权。“项目公司”负责项目的融资、建设、运营、维护,特许经营期满后,“项目公司”移交项目经营权给“建设局”。BOT模式下,“建设局”作为政府出资人代表,享有江巷水库资产的所有权,“项目公司”在特许经营期内享有工程的经营权,并受“建设局”的监督,特许经营期满30年后,无偿将江巷水库的所有权移交给政府代表“建设局”。BOO模式即建设—拥有—经营,指通过公开招募引进社会投资人,可以是一家企业,也可以是多家企业组成的联合体,社会资本以增资扩股形式进入“项目公司”,政府授予“项目公司”特许经营权,负责项目的筹资、建设和经营,同时取得并拥有项目所有权,不需移交项目资产给政府指定国有资产管理部门。“建设局”与“项目公司”通过签订特许经营协议(合同)的形式,对工程建设运营中的资产产权关系、责权利关系、建设运营标准和监管要求、收入和回报、合同解除、违约处理、争议解决等内容予以明确。BOO模式下,“项目公司”在江巷水库设计寿命期内一直拥有工程的所有权和运营权,仅受“建设局”的监督。无论是BOT模式和BOO模式,在工程运行期间,安徽省防汛抗旱总指挥部办公室向“建设局”和“项目公司”下达防洪指令,由“项目公司”负责枢纽闸门等设备操作,“建设局”对防洪的实施情况进行监督。安徽省水利厅向“项目公司”下达水资源指令,由“项目公司”负责闸门操作。3.2吸引社会资金情况BOT模式、BOO模式吸引社会资金分别为65597万元、75122万元,从吸引社会资本角度分析,BOO模式比BOT模式多吸引社会资金9525万元,占BOT模式吸引社会资金比例为14.5%。3.3区域资金和金融成本项目融资的成本包括融资的前期费和利息成本。本项目社会资本尚未确定,融资成本主要考虑利息成本。投资各方的资金成本分析如下。(1)中央财政支出责任两种模式下中央政府4年建设期建设投资财政支出均为160470万元。中央政府是重大水利基础设施项目建设PPP模式的引导者,在法律上既不拥有项目,也不经营项目。对中央政府而言,利用公共财政收入服务于公益性事业,将中央财政性资金投向关系国计民生的公益性部门和基础设施薄弱环节。对于地方政府和建设项目而言,无论采用BOT模式或BOO模式,中央财政性投资的资金成本为零。(2)筹资成本分析工程4年建设期,安徽省地方政府建设投资财政支出在BOT和BOO两种模式下均为53491万元;定远县地方政府4年建设期建设投资财政支出在BOT和BOO模式下分别为25893万元和16368万元。对于PPP融资运营模式发起人之一的安徽省政府而言,无论采用BOT模式或BOO模式,若安徽省政府财政性资金的资金来源为公共财政收入,其资金成本依然为零;若通过一年期搭桥贷款来筹集资金,其资金成本率为4.35%;若通过发行债券来筹集资金,资金成本率可暂按7.15%考虑。目前定远县政府已与国开行达成初步协议,拟采用国家开发银行的国开发展基金,其贷款利率为1.20%,对于定远县政府而言,其资金成本率为1.20%。(3)企业投资的资金成本BOT模式下“项目公司”需投入企业资本金27691万元;而BOO模式下“项目公司”需投入企业资本金37216万元,企业资本金暂按企业自有资金,资金成本率为零。此外,“项目公司”还作为还贷主体向银行贷款本金35277万元。(4)政策性建设基金为了进一步分析项目采用BOT模式和BOO模式的合理性,对BOT模式和BOO模式的项目整体融资成本进行了分析。经计算,在定远县采用国家开发银行提供的政策性建设基金时,当安徽省政府投资通过一年期搭桥贷款来筹集资金,BOT模式和BOO模式加权平均资金成本率分别为1.56%和1.46%;当安徽省地方政府投资通过发行债券来筹集资金,BOT模式和BOO模式加权平均资金成本率分别为2.10%和1.99%;当安徽省政府投资通过财政资金来筹集资金,BOT模式和BOO模式加权平均资金成本率分别为0.72%和0.65%。因此,BOT模式加权平均资金成本率均高于BOO模式。3.4企业资金来源BOT模式和BOO模式分别需要筹集企业资本金为27691万元和37216万元,BOO模式多吸引企业资本金9525万元,占BOT模式的34.4%。BOT模式和BOO模式社会投资者特许经营期内资本金财务内部收益率均为8.0%,均高于现行长期贷款利率,两种融资营运模式,企业资本的盈利能力均较好。3.5加强经营基本满足财务生存能力初期运行阶段BOT模式和BOO模式的财务生存能力和清偿能力相同。受初期达产率影响,运行初期前五年财务累计收入为36862万元,财务累计支出为54899万元,通过加强经营,基本满足财务生存能力。受初期达产率影响,运行初期前五年应还款累计29575万元,前五年可用于还款的资金累计8536万元,需要短期贷款才能满足银行清偿要求,前五年短期借款总额16946万元,年最大短期借款4466万元,通过短期贷款,基本满足清偿要求。3.6江巷水库分层设计定远县地处安徽省江淮分水岭地区,东接滁州,西邻淮南,南依合肥,北连蚌埠,近入南京、合肥都市圈,远融长江三角洲经济区。该县有丰富的耕地资源和矿产资源,随着国家长江经济带、中部崛起、皖江示范区等战略的加快实施,在着力打造国家粮仓的同时,以盐化工为基础的产业发展迅速,已成为国家重要的粮食基地和盐化基地,在安徽省国民经济发展格局中占有重要地位。江巷水库作为定远县唯一的大型水库,是定远县供水安全保障体系的核心工程。工程建成后,将为定远县城、工业园区和乡镇提供稳定安全的骨干水源。该工程的稳定安全运行对定远县经济可持续发展具有重大意义,因此,该项目已由安徽省定远县国资企业———江巷水库投资开发有限公司进行建设,社会资本以增资扩股形式进入“项目公司”,与BOT模式相比,在项目全生命周期内,采用BOO模式定远县可对该工程具有控制权,以保证江巷水库的稳定安全运行,同时可以多吸引社会资本9525万元,减轻地方政府财政支出压力,项目整体融资成本低,因此,江巷水库的融资运营模式采用BOO模式。综上所述,江巷水库BOO融资运营模式的资金筹措方案为:贷款本金35277万元,建设期利息为2629万元;需筹集资本金267545万元,其中中央财政性资金160470万元,安徽省政府投入的财政资金53491万元,定远县政府投入的财政资金为16368万元,企业资本金37216万元;共吸引社会资本75121万元(包括贷款本金35277万元,建设期利息为2629万元,企业资本金37216万元),占工程总投资为305451万元的24.6%。4对该项目的投资社