我国与周边国家基础设施互联互通的现状与发展

我国与周边国家基础设施互联互通的现状与发展

长期以来，互联互通一直是中国与邻国之间的重要合作领域，近年来已达到前所未有的水平。2013年下半年,国家领导人根据国内外形势的发展,做出了以互联互通为重要内容的“一带一路”建设重大战略部署。一、东南亚、东南亚、南亚和南亚互联互通网络我国与周边国家的基础设施互联互通主要是构建与东北亚、东南亚、南亚和中亚邻国的陆路、水上、航空、能源和通讯互联互通网络。近年来,我国与周边国家的陆水空和能源通讯联通状况不断得到改善。(一)铁路基础设施合作东北亚方向,连接丹东新开发区浪头和朝鲜新义州南侧龙川的新鸭绿江大桥于2014年10月完工。这座宽33米、双向四车道的大桥投入使用后将改变中朝贸易运输严重依赖旧鸭绿江大桥(建于1937年)的格局。2009年,兴安盟与蒙古国铁路局签署了阿尔山至乔巴山的铁路建设合作意向书。这条铁路建成后,可由中国珲春经长春、白城、阿尔山到蒙古国乔巴山,并延至俄罗斯赤塔,与俄罗斯远东铁路相连接,构成第四条欧亚大陆桥。东南亚方向,会晒大桥于2013年12月通车,打通了昆曼公路最后的瓶颈。2014年4月,连接广西东兴和越南芒街的中越北仑河公路二桥已正式开工建设。经云南出境的中缅铁路、中越铁路和中老铁路已被纳入泛亚铁路和我国国家中长期铁路发展规划。2014年12月,继广西南宁经凭祥连接越南之后的第二条中越铁路云南昆明至河口全线投入运营。2014年8月,泰国军政府批准了可连接中老铁路的铁路项目。12月,中泰签署了《关于在泰国2015年至2022年交通运输基础设施发展战略框架下开展铁路基础设施建设合作的谅解备忘录》,我国将参建连接中老铁路的泰国廊开府—罗勇府铁路段。2015年3月10日召开了中泰铁路合作发展计划委员会第三次会议,双方签署合作和技术知识培训备忘录。中泰两国同意以工程总承包模式进行铁路建设合作,由中方负责项目的设计、采购、施工和试运行,机车、铁路信号系统、电力系统等均采用中方技术。南亚方向,2012年12月,中国援助尼泊尔的沙夫鲁比西―拉苏瓦加蒂公路项目(Syafrubesi-Rasuwagadhi,简称沙拉公路)交接证书在尼签署,该公路连接西藏自治区的吉隆口岸热索桥项目,将进一步促进尼中互利合作和跨境经贸关系。中亚方向,2010年10月,我国与伊朗签署了《中华人民共和国铁道部与伊朗伊斯兰共和国道路及运输部铁路合作谅解备忘录》。同年11月,伊朗宣布伊朗、阿富汗和塔吉克斯坦等国都同意和中国共同修建中伊铁路。伊朗总统鲁哈尼在2013年11月表示,已经同包括俄罗斯和中国在内的国家达成了协议,将合作开发铁路运输路线。(二)中缅对湄公河航道我国积极构建辐射周边国家主要港口的航线网络,加强内河及海上航运联通。尤为值得一提的是,通过参与相关国家的港口建设,获取港口使用权,为21世纪海上丝绸之路建设奠定了良好的基础。东北亚方向,通过借道俄罗斯扎鲁比诺港,我国与俄罗斯、韩国和日本先后开通了中俄韩珲春-扎鲁比诺-束草航线(2010年10月停航,2013年3月复航)、中俄日珲春-扎鲁比诺-新潟航线(2011年8月开通,目前停运)。2014年5月举行的上海亚信峰会上,吉林省政府与俄罗斯苏玛集团签订协议,将合作改建扎鲁比诺海港。2010年,我国获得朝鲜罗津港一号码头10年使用权,此后又获得罗津港4、5、6号码头建设权和50年使用权,2012年新增朝鲜清津港30年使用权。东南亚方向,澜沧江-湄公河航运继2011年12月恢复货运后,又于2014年1月恢复客运。随着交通运输部批准云南云投版纳石化有限公司正式在澜沧江-湄公河开展成品油运输业务,澜沧江-湄公河运输货种进一步丰富。同时,云南还积极推动中缅陆水联运通道(瑞丽—缅甸八莫(公路、码头)-伊洛瓦底江水路-仰光港)建设和红河航运复航,通过缅甸和越南寻找新的出海口。在中国-东盟自贸区和泛北部湾框架下,我国充分发挥北部湾地缘优势和沿海港口优势,积极与越南、马来西亚、新加坡、印度尼西亚、文莱、菲律宾等国家建设泛北部湾港口联盟。2009年12月,经交通部批准,广西的北海港、钦州港、防城港整合成北部湾港,目前已开通至新加坡、越南、泰国、印尼的集装箱航线。南亚方向,2012年6月,我国援建斯里兰卡的汉班托塔深水港投入运营。2013年2月,中资企业从新加坡企业手中接过巴基斯坦瓜达尔港运营权。这些港口成为我国与南亚的贸易通道和走向印度洋的出海口,在一定程度上改善了我国面临的周边地缘形势。(三)我国国际枢纽机场已经正式建成按照《全国民用机场布局规划》的总体布局,我国5大机场群面向东北亚方向,形成了以北京首都机场为枢纽,天津、沈阳、哈尔滨、长春、太原等机场为干线的北方机场群,为我国与东北亚国家的政经贸往来提供了航空运输保障。沈阳仙桃机场、哈尔滨太平机场以国家振兴东北规划为契机正致力于打造东北亚区域枢纽机场。面向东南亚、南亚方向,广东、广西、海南、河南、湖北、湖南6省区内各机场构成了中南机场群。其中,广州白云机场已成为开通东南亚航线最多的机场。重庆、四川、云南、贵州、西藏境内机场形成了西南机群。2014年10月开始对51国公民实行72小时过境免签的长水机场,年内旅客吞吐量突破3000万人次,成为国内第7家年旅客吞吐量突破3000万人次的机场。目前,长水机场已通航东盟7国、南亚5国,并开通至巴黎和迪拜的航班,东南亚航线仅次于白云机场,南亚航线居全国机场之首,已初步建成我国面向东南亚、南亚的国际枢纽机场。根据云南民航强省发展规划,到2017年,云南将实现东盟10国、南亚7国首都航线全覆盖,到2020年开通国内外航线410条。面向中亚方向,由陕西、甘肃、青海、宁夏和新疆5省(自治区)内各机场构成了西北机场群,目前已开通前往中亚各国的航线,通过新辟航线和加密航班,为我国与中亚国家的物资和人员交流搭建起一座座空中桥梁。(四)中俄天然气管道取得新突破油气管道方面,中亚天然气管道、中俄原油管道、中缅油气管道和中俄天然气管道相继落地,我国与周边国家的能源管道联通取得重大突破。2009年12月,经土库曼斯坦、乌兹别克斯坦和哈萨克斯坦入境我国新疆的中亚天然气管道投运,成为我国首条跨境天然气管道。2014年6月,新建成的中亚天然气管道C线开始向我国送气。2011年1月,始于俄罗斯远东、经我国黑龙江和内蒙古的中俄原油管道建成投产。2013年7月,中缅天然气管道顺利实现通气,年底,中缅原油管道全线贯通。经过10年的马拉松谈判,中俄天然气谈判在2014年取得实质性进展。2014年5月,中俄两国政府签署《中俄东线天然气合作项目备忘录》,中石油和俄罗斯天然气工业股份公司签署《中俄东线供气购销合同》。根据合同,俄罗斯将从2018年开始通过中俄天然气管道东线向我国进行为期30年的天然气供给。9月1日,中俄天然气管道东线在俄罗斯雅库茨克开工建设,将沿已建成的中俄石油管道线路铺设。2014年11月,中俄又签署了西线天然气供应框架协议。中俄天然气管道西线拟从新疆乌恰入境。电网联网方面,云南已建成了4条对越送电线路,并通过勐腊-那磨115千伏线路向老挝北部4省供电。在对外送电的同时,我国还从缅甸瑞丽江一级水电站和太平江一级水电站回购电力,并通过“锡十线”及2012年投运的阿黑线从俄罗斯进口电力。通讯互联方面,2012年5月,乌鲁木齐区域性国际通信业务出入局成立,首次联通了新疆与周边中亚各国的大容量光缆,提升了我国与中亚地区的国际语音及数据通讯对接能力。2014年2月,哈尔滨获批设置对接东北三省与俄罗斯远东地区及欧洲方向的区域性国际通信业务出入口局,成为我国继昆明、南宁、乌鲁木齐、福州和厦门之后的第6个国际电信出口业务局。2014年11月,中缅国际陆地光缆工程全线贯通,进一步完善了我国与周边国家的通讯联通格局。二、“一带一路”战略的驱动诚然,我国与周边国家的互联互通取得了可喜的进展,“一带一路”战略的提出和实施又为其注入了新的活力。但不容忽视的是,我国与周边国家互联互通的深入推进既面临来自周边国家、域内外大国和我国内部的各种挑战。(一)周边国家对我发展影响改革开放以来,我国的经济保持高速发展,整体国力不断上升。对中国的迅速发展,周边国家心态复杂,既希望搭乘中国经济发展的顺风车,又担心会受制于中国。因此,对加强与我国的互联互通既有期盼,又迟疑不决。大多数周边国家的经济规模与我国差距巨大,部分国家与我国存在领土争端和利益冲突,加之我国高调推出“一带一路”战略,周边国家对我国推动互联互通建设的初衷心存疑虑。如,我国与印度的边界问题数十年来悬而未决;与部分东南亚国家在南海的领土争议短时期内仍无法找到和平解决的途径。在个别周边国家,中国威胁论还有一定市场。在首届中国-南亚智库论坛上,部分来自印度的代表表示,中国在开拓与南亚互联互通方面,需要处理好与印度的关系。因为印度担心南亚国家对中国市场的依赖会与日俱增,并进而影响到印度自身的利益及其在南亚的区位优势。此外,一些走向周边国家的中资企业没有很好地遵循所在国的法律法规和民俗,引起当地民众和政府的不满,使我国的整体形象受损。这些问题进而影响到周边国家对我国的信任,降低周边国家与我国发展互联互通的政治意愿。(二)两国政府算法定局可能引发的政治动荡政局变动通常会导致政策调整,尤其是非正常途径的政府更迭。部分周边国家尚不可知的政局走向使互联互通面临潜在的政治风险。2015年1月上台的斯里兰卡新政府在3月初宣布暂停中资建设的科伦坡港口城项目,进行进一步评估。缅甸的政治转型和民地武问题、泰国和孟加拉国的政局动荡都有可能对我国与周边国家的互联互通产生制约。缅甸正处于国内政治和社会变革之中,2015年的大选是否能再度实现政局平稳过渡尚不可知。规划中的中缅互联互通项目经过缅甸多个少数民族统治地区,2014年以来,政府军与多支民地武交火,以及波及中国公民的生命和财产安全,数十年来悬而未决的民地武问题是我国与缅甸互联互通无法回避的障碍。2014年5月,泰国军方发动政变,支持中泰高铁建设的泰国总理英拉被解除总理职务,国家处于过渡政府看守之下。新政府是否会调整与中国的互联互通尚不可知。孟加拉国的人民联盟与民族主义党斗争了十余年,动荡的政局已经使外部投资者的信心和投资意愿下挫。动荡的政局不仅分散了周边国家政府发展与我互联互通的精力,也会影响到私人部门和国际机构对相关互联互通项目的预期和参与积极性。(三)周边国家的竞争风险作为全球第二大经济体和最大的发展中国家,中国的一举一动都可能对区域和全球政治经济格局产生影响。我国与周边国家的互联互通难免牵动利益相关国的神经,甚至引发竞争和阻扰。虽然中国提出与美国构建新型大国关系,但美国依旧把中国视为最大的挑战国,认为“中国同周边国家互联互通会增加中国对周边地区的影响力,增强周边国家的凝聚力,削弱美国对东亚的影响和在亚太地区的主导权”。在互联互通事务上,我国的周边国家既是合作伙伴,也可能是潜在的竞争者。俄罗斯将中亚地区视为其重要的战略后方,中国与中亚各国能源合作深化发展,互联互通建设不断取得成绩,俄罗斯对此难免疑虑。例如,俄罗斯担心“中吉乌铁路”使用的标准轨与俄式轨不能衔接,导致中亚国家对俄离心。周边国家从自身利益出发,在加强国际互联互通中,并不会时刻将中国置于首要地位。《东盟互联互通总体规划》提出,到2015年要完成东盟公路网延伸至中国和印度路段的升级,但同时特别强调,“尤其是从河内经老挝北部和缅甸到印度边境的路段。”(四)与周边国家的基础设施存在相互竞争虽然我国与周边国家的互联互通建设由来已久,但自上而下的互联互通战略顶层设计是近年来才出现的。换而言之,过去较长一段时间内,地方政府是推动与周边国家互联互通的主力。而地方领导人在推动与周边国家的互联互通时,往往会首先以带动本地经济发展甚至是追求个人政绩为出发点。这样就导致了中央和地方存在目标差异、且相关省区相互竞争的局面。在与周边国家互联互通中起着重要作用的沿边省区普遍经济发展水平不高,外事权限和财力不足。同时,与周边国家的互联互通总体上属于中央政府管理的事务,地方作为次国家政府没有直接与外国政府商谈并签署互联互通协议的权力。地方政府去游说周边国家支持自身提出的互联互通项目,影响力有限。为此,相关省份纷纷提出各自的互联互通规划,希望获得中央政府的重视和支持,彼此间的竞争颇为明显。例如,在与东盟国家的互联互通中,云南提出建设符合东盟互联互通总体规划的昆明-新加坡铁路,而广西则力推南宁-新加坡经济走廊。“一带一路”战略提出后,一些省市争相论证自己才是丝路起点城市。当然,这种竞争不仅存在于沿边省区之间,也存在内陆省区(直辖市)与沿边省区之间。更为重要的是,中央和国务院各个部门对与周边国家互联互通的战略设想也有不同的看法,在相互配合时容易产生摩擦。目标不一致和竞争的最终结果就是中央、地方、社会和企业不能很好地形成合力,致使我国在与周边国家的互联互通建设中投入较为分散,实施和推进力度以及最终效果大打折扣。(五)基础设施建设投入不足交通基础设施项目投资大、工期长,跨境的大型基础设施建设项目更是如此。亚洲国家资金不足和融资方式不成熟严重制约了基础设施建设的发展。据亚洲开发银行测算,2020年前亚洲地区每年基础设施投资需求高达7300亿美元。我国的周边国家多为发展中国家,经济实力有限,尼泊尔、孟加拉、柬埔寨、老挝和缅甸还被联合国列入最不发达国家之列,根本没有能力投入巨资修建本国境内的公路、铁路。此外,由于互联互通项目具有高度的正外部性,在基础设施项目的权衡中,各国必然会有限支持本国境内的基础设施建设,并将互联互通融资置于本国基础设施项目之后,形成国内基础设施对互联互通基础设施的挤出效应,从而限制互联互通项目的总投资规模。(六)交通、口岸制度和运输标准存在较大的差异互联互通有了交通基础设施还不够,必须不仅要通,更要畅。要保障国际通道的高效畅通,我国和周边国家还有很大的努力空间。目前中国和周边国家的交通技术标准、口岸管理制度和运输标准存在明显的差异。如铁路轨距各不相同,中越之间、中泰之间还不允许货车跨境行驶。这给客货跨境流动造成了无形的壁垒,影响到国际运输的通畅运作。我国使用的是轨距1435毫米的标准轨,东南亚国家绝大多数使用的是1000毫米的窄轨,(七)少数民族与国家安全2011年发生的湄公河惨案为我国和周边国家敲响了加强维护跨国通道安全合作的警钟。随着我国与周边国家互联互通的推进,更为便捷的交通可能会使贩毒、人口走私、偷渡等跨境问题将更加突出。昆明市2014年的“3.01”事件之后,发现部分新疆维族人从越南、老挝、缅甸等国进入泰国,最后到达吉隆坡转往第三国。中亚地区的民族和宗教问题与政治、经济和社会问题相互交织。新疆是跨境民族维吾尔族的世居地,近年来少部分维吾尔族人在境外伊斯兰主义极端思潮的影响和不法分子的唆使下,在新疆制造了多起恐怖事件。出于经济或政治目的,跨国犯罪势力和极端势力都有可能成为我国与周边国家通道安全的破坏者。实现互联互通后,如何加强跨境通道管理、确保通道安全将是我国与周边国家必须共同面对的课题。三、各国的互联互通前景虽然我国与周边国家的互联互通建设面临各种各样的挑战,但我国对互联互通的高度重视和众多国家的积极响应表明互联互通前景广阔。我国与周边国家的互联互通不仅将成为中国-周边命运共同体建设的重要突破口,形成外溢效应推动“一带一路”建设,还将成为中国特色大国外交的重要舞台,展现我国坚持走合作共赢发展道路的决心和承担大国责任的担当。(一)云南发展与东南亚、南亚国家的互联互通战略与“一带一路”战略提出的背景过去很长一段时间内,我国与周边国家的互联互通是以地方政府为主力、自下而上的努力。如今,我国更加注重互联互通的顶层设计,加强与周边互联互通的国家战略日渐成型,为推进与周边国家的互联互通提供了难得的历史机遇。2008年,中央提出将云南建成面向西南开放的重要桥头堡,与东南亚、南亚国家的互联互通就是重点内容。2013年底,我国领导人又提出了“一带一路”战略。2014年11月,我国举办了加强互联互通伙伴关系对话会,既体现了中央对与周边国家的互联互通前所未有的重视,也向外界释放了我国加强与周边国家互联互通的强烈意愿。为解决资金缺口问题,我国相继提倡或主导设立了中国-东盟投资合作基金、金砖国家银行、亚投行和丝路基金,为与周边国家的互联互通建设提供了新的融资渠道。“一带一路”一经提出,众多沿线国家积极响应,亚投行也吸引了来自亚洲、欧洲、大洋洲、南美洲和非洲的57个创始成员国。(二)周边国家的互联互通将助推我国的经济增长当前我国正致力于实现中华民族的伟大复兴,要实现这一目标离不开良好的周边环境。为此,我国积极构建中国与周边国家的命运共同体。互联互通则是我国愿与周边国家共发展、同命运的良好切入点。我国作为周边国家的主要贸易伙伴和地区经济增长引擎,主导的互联互通建设将为周边国家的经济和社会发展提供巨大助推力。周边国家普遍希望搭乘我国经济发展的顺风车,借与我国建设互联互通之机改善国内的交通基础设施,扩大与我国的经贸往来和对全球经济一体化的参与,加速自身的整体发展。我国与周边国家的互联互通建设已经取得了可喜成绩,通过深入推进互联互通建设为周边国家提供更多公共产品,可以进一步促进我国与周边国家的人文交流,加强政治互信。简而言之,与周边