当代俄罗斯住房公用改革的困境

当代俄罗斯住房公用改革的困境

住房公共用事业《俄罗斯联邦宪法》第一部分第七章规定，“俄罗斯是一个社会国家。国家政策的目标是确保公民的个人发展，并为他们提供充分的生活条件。”。“住房公用事业”是俄文“Жилищно-коммунальноехозяйство”的中文翻译,在俄文中通常被缩写成“ЖКХ”。在俄文语境中,它有时指的是“整个住房事业”,在本文中它指的是“与住房舒适性密切相关的公共服务事业”,即是一个保证居民住房基础设施工程正常运行的跨多个领域的大型统一经济部门,其中包括两个有各自经济和技术特点的分支部分:住房经济和公用事业经济。住房经济包括:提供住房大修、各种技术维修服务、电梯业务等;公用事业经济包括:供电、供气、供暖、给排水、垃圾清运等与住房舒适性有关的基础设施服务业务。显然,住房公共用事业的发展状况对居民享受的福利水平和生活需求保障水平有直接影响。国家在这方面的主要任务就是“力求平衡国家与个人的利益,消除社会紧张局势,以达到提高居民生活质量的最终目的”在俄罗斯国民经济中,住房公用事业是最为重要的服务性部门之一,也是城市经济的重要组成部分。该经济部门每年提供的服务产值高达2万亿卢布,创造4%的国民总收入苏联解体后,随着俄罗斯国内住房私有化改革的不断深入,住房公用事业的重要性日益显现,而中国学界对这一问题的专门研究还比较缺乏,大部分学者的研究依然侧重于俄罗斯住房市场的发展,成果见诸于余南平、高晓慧、庄晓云、高际香等人撰写的系列论文一、当代俄罗斯住房公用改革的主要回顾俄罗斯住房公用事业改革是俄联邦政府采取的以实质性提高居民生活质量为目的的各种提高住房公用事业功能效果的综合措施,是住房改革的重要组成部分。其改革目标是:“保障居民享有符合质量标准的公共服务;降低服务生产者的费用支出,在提高服务质量的同时降低服务费率;完善公用事业部门企业的组织管理系统;为在住房建设、管理和运营领域发展竞争环境创造条件;改革住房和公共服务付费体系;启动居民社会保护措施”实现对住房公用事业进行监管的联邦执行权力机关包括:俄联邦政府、俄地区发展部、建设部、技术监督部。对从事住房运营、养护和维修及提供公共服务等业务的组织活动进行国家监管的部门,是俄联邦国家住房监督局(由国家住房监督总局和各联邦主体住房监督局组成)。前苏联在上世纪70-80年代对工业和其他经济部门实施改革,却没有对住房公用事业综合体进行改革。90年代初苏联解体后,俄罗斯在住房领域继续沿用苏联时期的“剩余拨款”原则相对于俄罗斯其他领域的改革,住房公用事业领域的改革起步稍晚,进程较慢。根据改革进度和成效,俄罗斯住房公用事业改革大致可以分为两个阶段。俄罗斯住房公用事业改革的第一阶段是从1991年到1999年。俄联邦政府在该阶段采取的改革措施的背景是:以前由国家计划拨款调节生产住房公用事业设备的企业,在1991年《国有和市政企业私有化法》颁布后,被私有化成股份公司,不再免费提供自己的产品。而当年《苏联宪法》第44章所保障的“向公民提供低房租住房和多种廉价公共服务”,是在“交叉补贴”1991年7月4日第1541-1号联邦法《俄联邦住房私有化法》1997年4月28日第425号总统令确认的《俄联邦住房公用事业改革构想》由于1998年席卷东南亚的金融危机波及俄罗斯,阻止了俄罗斯刚要加速的住房公用事业改革,迫使该项改革放慢速度。2000年普京担任总统后,高度重视住房问题,加快了住房公用事业改革的步伐。从2000年至今,住房公用事业改革进入第二阶段。在该阶段俄联邦政府采取的主要措施包括:2001年,制定《2002-2010年联邦住房专项纲要》2005年,已经酝酿和讨论十年之久的《住房法》根据《2020年前俄联邦社会经济长期发展构想》从内容上看,当代俄罗斯住房公用事业改革是其住房改革的一部分。该改革以住房私有化为起点,随着住房公用事业领域问题的日渐突出,逐渐引起国家决策层的高度重视,并采取措施加以推进,终于成为国家发展的优先方向。在不断摸索过程中,逐渐形成了发展该部门的市场竞争关系、吸引私营企业投资、完成国家对低收入人群的保护义务等为优先方向的住房政策。目前,在《俄罗斯公民负担起得的舒适住房》和《保证俄罗斯居民高质量的生活和住房公共服务》两个国家住房纲要框架内,由地区发展部负责,正领导全国各地继续推行各种住房公用事业改革措施。从上述改革历程可以看出,苏联解体至今,俄罗斯住房公用事业改革已经引起联邦中央的高度重视,并采取不少措施加以推进。伴随着住房改革的推进,俄罗斯住房公用事业改革在很多方面取得了不少成绩:首先,制定了一系列相关的法律文件,为改革提供法律依据。仅在改革的第一阶段,就以总统令、政府决议、国家杜马决议等各种形式,制定了多项相关的法律法规文件。在这些法律法规的实施过程中,根据情况适时进行修订和补充。其中某些法律法规修订补充得比较及时,法律修改的时间间隔之短,甚至给人以“朝令夕改”的感觉,但是却有利于改革的推进。这完全不同于苏联时期住房公用事业运营与市场经济的运行规律不相符的状况。那时的住房公用事业由国家行政垄断支配,全凭行政领导的安排,执行缺乏法律依据,导致腐败盛行、效率低下。其次,实现了住房公用事业服务费率改革,建立了有针对性的社会支持系统。1992年,俄罗斯居民的住房支出处于1928年的水平,月房租仅为13.2-16.5戈比/平方米,约占居民家庭收入的3%-4%第三,完善了多住户居民楼的管理体制。在市场经济条件下,管理方式和方法对提高效率显得尤为重要。俄罗斯的住房管理者是负责为住户提供住房公共服务保障的中间协调人,同时负责向住户收取公共服务费和向公共服务提供者支付费用。在苏联解体前,国有化住房由国家管理,由政府部门负责采购住房公共服务。住房私有化后,原先的住房管理部门改制为政府的下属企业,大部分楼房仍然由他们管理。这种管理方式承袭先前的各种官僚腐败习气,办事效率低下。随着住房市场化改革的不断深入,加上缺乏处理住房公共服务问题的专业人才,老的管理形式无法处理好辖区住房的各种住房公共服务问题,弊端日渐显露。在此情况下,俄联邦《住房法》规定,居民楼必须选择居民自管、管理公司管理和业主成立住房协会管理三种形式的一种管理方式。由于住房类型的不同,这三种管理形式各有优缺点,但针对俄罗斯城市住宅多为多住户居民楼、大型住宅集团众多的情况,实行世界上通行且效率较高的住房协会管理形式比较合理。这种管理方式要求业主加入住房协会,积极参与住房管理,监督并促使住房公用事业服务费用的透明化,是俄联邦政府鼓励和提倡的一种高效管理方式。第四,优化了住房公用事业企业的发展环境。在某些部门成功地实施去垄断化,发展住房公用事业领域的市场竞争关系。在政策上逐步取消交叉补贴,减轻企业负担。同时,降低中小私营企业参与住房公用事业经营的门槛,营造吸引中小企业参与住房公用事业的良好环境,实现多渠道吸引资金参与住房及公用基础设施的建设和服务。早在改革的第一阶段,“住房公共服务领域的小型企业创造了价值2000亿卢布的服务,占该领域服务产值的6%,他们主要活跃在住房大修和维修领域。其他服务部门的许多企业进行了去垄断化的股份制改造,其中包括给排水(17%)、供暖(37%)、社区卫生美化(50%)等。此外,还积极引进外资的投入。目前国际复兴发展银行已经选定8个城市,支持俄住房公用事业改革中的供暖基础设施改造”二、俄罗斯住房公用改革困境的产生当代俄罗斯近20年来的住房公用事业改革,虽然取得了上述成绩,但总体进展并不顺利,几乎所有的计划都未能在指定的期限内得到充分实现。相反,复杂的住房公用事业服务制度不能有效地促进生产的发展,提高公共服务质量,住房公共服务企业的处境日趋恶化,住房公用事业改革在许多方面遭遇困境:第一,纵然俄联邦政府制定了大量的改革措施和相应的法律,但在落实改革措施的过程中出现了大量不遵守联邦标准、随意提高服务价格等破坏法律的现象。由于地方自治机关有权根据联邦标准制定本地住房公共服务价格和定额,在实践中,地区法律、部门法规、市政章程经常放任地方自治机关自行决定提高住房公共服务费率和价格,不在住房公用事业领域里实行任何旨在降低服务成本的改革措施,反而增加了一些无根据的、解释不清楚的支出,导致公共服务费率和价格的无限制上涨,引起居民的消极抵制。第二,在新建住房规模萎缩的情况下,住房破损严重,危旧房比例增加,解决住房问题的困难增大。一方面,上世纪90年代初,苏联解体以后,新独立的俄罗斯由于受到社会经济发展趋势下滑的严重冲击,新建住宅面积逐年大幅减少。进入新世纪后,随着国家政治的稳定和经济状况的好转,新建住宅面积才有所增加。另一方面,从1991年起,住房大修实际上处于停止状态。由于未能及时进行住房养护,从1999年起,危房面积增加非常快。俄国家统计局的资料显示,2000年1月,俄联邦危旧房总面积为4978万平方米(占住房总量的1.3%),到2001年就增加到8790万平方米(占住房总量的3.1%)第三,解决住房公共服务基础设施折旧率高而致事故频发问题所需的巨额资金难以到位,也是改革过程的不易解决的问题。从苏联时期继承下来的住房公用事业基础设施折旧严重,网络的可靠性低,停止供暖、供电、水管破裂成为城市中的常见现象,损害了许多居民的利益。据俄统计材料第四,居民支付的住房公共服务费用暴涨而服务质量却得不到提升激起民众的反感,不利于改革的推进。在住房公用事业服务费用逐步过渡到由居民全额支付的过程中,俄联邦中央削减对该部门的财政拨款,从行政上支持其进行机构改革,鼓励采用新技术实现企业自负盈亏。伴随着住房公用事业企业实现自负盈亏目标的是居民缴纳费用的飞涨,一些住在市政社会住房的多子女贫困家庭因交不起住房公共服务费,有被赶出住房沦落街头的可能。2007年,有47%的人觉得住房公用事业服务费的暴涨是生活中最为担心的事情第五,住房公共服务和管理部门腐败严重、工作效率低下,是改革所面对的另一痼疾。2011年,透明国际所作的世界腐败程度调查显示,俄罗斯的清廉指数位居世界第154位,可见其腐败程度之严重。俄联邦全国上下对此基本形成共识,并努力与之作斗争。2008年,国家制定反腐败法案,但执行中却阻力重重,反腐效果不佳,尤其是住房公用事业领域的腐败状况更是让人无法容忍。2010年,仅中央联邦区的住房公用事业部门向国外转移资金达250亿卢布,全国约2300亿卢布俄罗斯住房公用事业改革已进行了20年,该领域的消极现象拖累社会领域的改革止步不前。腐败和不惜一切代价地追求住房公用事业的利润,导致住房领域的完全衰退,部分居民沦落到无处栖身的境地。这种状况有引发社会动荡、甚至导致社会解体的危险,已成为俄罗斯极其严重的社会问题。任何事物都有其产生的缘由。俄罗斯住房公用事业改革困境的产生是其历史、政治、经济、自然条件等多种因素综合作用的结果。首先,住房公用事业领域的某些违法乱纪的情况表明,相关法律还不够完善,对违法行为进行惩处缺乏法律依据。还有些法律法规与其他相关法律有矛盾和抵触的地方,执行起来困难重重。毕竟,住房公用事业所涉及的系列问题并不是仅由《住房法》来调节就能解决的,还需要《民法》、《城市规划法》、《土地法》、《预算法》、《税法》等法的协调统一。住房政策所调节的内容,不仅包括对新建住房的规划,还包括对存量住房的养护、改造和危房拆迁安置,对住房公共服务和住房管理的调节,关系错综复杂,难免出现矛盾之处。俄罗斯要从一个有70年社会主义经历的国家变成法制完善的市场经济国家,需要一个过程。其次,俄罗斯住房公用事业当前所处的困境,也是历史旧债未还的结果。俄罗斯在独立之初,执政当局为了巩固新政权,把政治利益的诉求看得高于一切,无暇顾及关系民生的住房问题。由于俄罗斯现有的绝大部分存量住房建于解体前,需要定期养护和大修。尤其是其中相当一部分质量较低的“赫鲁晓夫式居民楼”(Хрущёвки),经过岁月的侵蚀,在缺乏定期养护的情况下,折旧率非常高,甚至成为不适合居住的危房。忽视这一领域的常规养护工作,使得住房基础设施折旧加快。此外,长期以来,俄罗斯房租和公用事业服务收费远远不能抵偿住房折旧、修缮和公共服务的开支。在苏联时期,缺口部分由中央和地方财政补贴支付,成为中央地方财政的沉重负担。独立初期,俄罗斯住房领域仍沿用苏联时期的“剩余拨款”原则,而转轨造成国民经济的困难,使国家投入住房建设的资金锐减,新建住房和对旧房大修及即时维修的拨款均急剧减少,这必然导致居民的住房状况不断衰退。政局相对稳定后,执政当局即使发现住房公用事业处境艰难,但囿于资金不足,也无力推动改革,甚至无力修修补补,导致该领域的问题越积越多。与俄罗斯社会转型时期的经济改革相异,我国的经济改革进展较顺利。在此大背景下,我国经济快速发展,国民收入大幅提高,为解决住房问题提供可靠保障。同时,我国的房产投资渠道较多,包括国内贷款、外资投资、自筹资金和其他渠道。尤其近些年,住房建设得到快速发展,总投资额从1998年的4414.94亿元(人民币),至2011年增加到85688.73亿元,2011年新建住房面积19.75亿平方米,达到人均1.3平方米第三,面对公用基础设施的高度折旧,企业由于资金缺乏而无力更新,导致公共服务的质量一直难以得到提高。与住房一样,俄罗斯的绝大部分公用基础设施同样是苏联时期遗留下来的。经过20年的岁月侵蚀,已经破旧不堪,对其进行维修和更换需要大笔资金。而公共服务企业,由于改制不到位,历史积累下来的三角债问题突出,加之居民欠款和政府财政拨款不到位,债务越积越多,收不抵支的债务缺口呈跳跃式增长。大量的债务使企业运营资金周转出现问题,许多处于破产边缘的住房公用事业企业依赖财政大量拨款才得以生存。随着新的住房公用事业缴费系统的建立和公用事业“交叉补贴”的逐步取消,政府淡出财政补贴,弥合企业资金缺口的主要方式是通过提高住房公共服务费率的办法把债务转嫁到居民身上,导致居民的缴费负担越来越沉重。大部分居民因收入水平低等原因更是无法全额承担住房公用事业的费用,拒不支付费用者日增,大量的欠费更是威胁着整个住房公用事业系统的生存。与俄罗斯相比,我国在这方面的情况要稍好些。毕竟,我国的城市化进程起步稍晚,城市化过程中的大规模住房建设也只是改革开放后才兴起,相应的公用基础设施配套也比较新,折旧率较低,此方面的问题目前还没有大规模地频繁出现。第四,住房公共服务费用的上涨与居民缴费比例的增加和通货膨胀的推动有关。过去很长一段时间里,房租及住房公用事业服务费严重背离价值,收费远远不能抵补住房折旧。住房私有化改革后,住房公共服务费转由住户承担,其缴费比例不断增加,直至全额支付。在国内通货膨胀居高不下的情况下,各类资源涨价助推服务费的上涨。尤其是2002年以来,公用事业服务费一直在不断地飞涨,涨速远远超过通货膨胀速度和居民收入增长的速度,许多居民无力支付。2011年12月27日,时任总理普京在2011年政府经济工作总结会议上,要求严控国内资源垄断行业的违规性调价,要求上半年住房公用事业的费率不变,全年涨幅不得超过6%,并把该项任务的落实与地方官员的政绩挂钩。这种限价方法,也只是治标不治本。在居民缴费不断增加的情况下,公共服务质量却不见提高,这与公用基础设施的陈旧不无关系。公民缴费一方面被通货膨胀所抵消,另一方面却因管理公司的腐败而被挥霍或私吞,公共服务供应企业则遭受资金缺乏之苦,无法更新破旧的基础设施,不可能提高服务质量。中国的水、电、气、暖费率的制定,由国家适当调控,加之实行调价听证会制度,一般涨幅不大。我国的其他住房公共服务企业(物业)在诞生之时就实行的是民营化经营,而且物业费在新建商品房出售之时就已经定价,即使有通货膨胀的存在,该费用并不随之上涨。所以,我国城市居民并没有感觉到住房公共服务费负担的沉重。一些房改房老旧小区内,甚至没有物业费之说,更感觉不到该方面的支出负担。最后,相较于西方发达国家,俄罗斯的住房公用事业领域专业人才缺乏,管理秩序混乱,监管不到位,给腐败滋生造成了可乘之机。可以说,俄罗斯住房公用事业的危机集中表现在住房公用事业管理机构的低效率。国家缺少对其进行有效的监管,居民监督无法实现或不积极,而管理机构内部专业管理人才缺乏,是该部门发展中要解决的紧迫问题,也是吸引投资困难的原因之一。目前,该领域人才缺口大约为200万。在岗管理人员中,只有40%的工作人员具有高等教育水平,其余60%的人员需要进行培训或转岗。此外,俄罗斯大部分国土地处高纬度地区,地广人稀,边远和高寒地区公共服务成本远高于同纬度的其他国家。加之苏联时期几十年的住房福利习惯在许多公民身上已形成定式思维,有关改革的宣传普及工作不到位,部分居民没有感受到公共服务质量改善的好处,对改革不理解而产生抵触情绪。这些主客观因素的叠加,自然使俄罗斯住房公用事业改革陷入困境。三、加强政府监管考察俄罗斯住房公用事业的困境及其原因,我们看到,要解决这些问题,必须采取综合措施,有步骤分阶段地进行彻底的市场化改革。俄联邦政府为改善住房公用事业领域的状况,使改革走出困境,采取了以下对策:在法制方面,努力完善住房公用事业领域的立法,消除现有调节该领域关系的法律空白,使该领域的各项活动有法可依,具有重大意义。现有立法不符合经济主体、居民和该部门工作人员的市场行为准则,无法保证系统地解决住房公用事业管理问题。由于俄联邦住房和公共服务企业已经转为地方市政所有,住房公用事业改革必须要得到俄联邦各主体和市政的配合,建立综合法律基础来调节部门关系,同时需要针对新出现的问题,不断地制定和完善相应的法律法规。在此条件下,地方权力机关应采取综合措施,提高本市政相关部门对投资的吸引力,建立有地区特点的利于投资住房公用事业项目的法制环境;组织投资项目的招标,挑选最有效的方案;对投资项目的落实进行监管;督促投资项目的有效落实(采取税收优惠、委托、保险、补贴形式的金融支持、财政补贴、补助等形式);建立关于市政住房公用事业企业经济潜力的数据库。在完善法律的同时,完善优化市场竞争环境,鼓励各种来源的资金参与住房公用事业建设。采取措施,继续在该领域推行去垄断化,对效益不好的企业进行股份制改造,发展企业的竞争环境,优化管理方式,这样可以有效节约住房公共服务成本20%-25%为了减少居民付费,在公共服务生产企业和用户中推广节能技术,降低服务成本。2012年6月9日全俄舆情中心发布的问卷调查结果显示,57%的人想知道应该如何节省费用开支除了企业和用户的大力配合,政府须加强监管,杜绝腐败,扫除行政障碍。体制问题导致监管不到位,地方领导人在招标过程中,经常破坏市场竞争原则,形成地方腐败。所以,应该充分发挥地方权力机关的作用,争取地方层面的支持。若没有地方政府的积极配合,加强各个环节的监管,腐败问题未必能轻易解决,反而会引起不良社会后果。在此过程中,通过制度规范杜绝腐败,督促地方领导人廉洁自律,不徇私情,以住房公用事业改革的大局为重,为当地民众着想。同时,在俄罗斯综合发展住房公用事业,还受制于从业人才培养体系的缺乏。要解决人才缺乏问题,有必要通过建立或将足够多的教育机构转型为住房公用事业人才专业培训机构,为住房公用事业系统培养符合市场经济条件下工作要求的专门人才,并成立国家级住房公用事业人才综合培训和认证机构,尽快实现管理干部持证上岗。目前,俄政府为解决人才缺口问题,正在制定培养住房公用事业系统各级人才的计划。在创新城斯科尔科沃(Сколково)拟建一个住房公用事业管理人才培训中心,培养该领域的高级管理人才。此外,住房公用事业已经成为高校社会学、管理学、经济学等城市经济专业的必修课程,而且相关课程已经开始走入个别地区的中学课堂。加强住房公用事业改革的宣传解释工作,改变人们以往的福利观念,争取民众对改革的积极配合和支持,参与住房管理,形成高效的住房公用事业改革发展环境,也是必不可少的。2012年5月12-13日,全俄舆情中心(ВЦИОМ)对俄46个联邦主体里130个居民点的1600人进行关于居民对住房公用事业改革的知情情况及准备参与改革的情况的问卷调查,并于6月9日公布调查统计结果。结果是:有2/3左右(62%-66%)的人或多或少了解住房公用事业改革。最了解改革的公民年龄段为35-59岁(73%-76%),高学历者(70%)、生活有保障者(71%)、莫斯科和圣彼得堡地区的多数人了解该项改革(77%)此外,住房公用事业发展的出路也在于实现该部门的创新,有必要借鉴西方市场经济发达国家发展住房公用事业的做法,