农村最低生活保障制度的构建

农村最低生活保障制度的构建

一、国外最低生活保障的成功经验建立和完善我国农村最低生活保障制度，不仅要借鉴中国城市最低生活保障的成功经验，还要借鉴世界上进步的做法。从国外看,最低生活保障制度一般都是城乡一体化模式,几乎没有单独的农村低保制度,但其一些做法仍然值得学习借鉴。1.社会救助ph福利国家型社会救助。这是典型的福利国家型社会救助。早在1601年的《济贫法》中,英国就将社会救助作为一项公民权利保留至今,现在称其为“贫困收入支持”(incomesupport),包含低收入家庭救助、老龄救助、儿童救助、残疾救助、失业救助及免费疾病救助等,有些项目带有很强的福利性,只要具有国民权,达到一定的年龄,就同等享受这些待遇。英国社会救助资金基本上由政府通过税收来承担,不采取个人集资形式。1949年,英国社会保障支出还不到GDP的5%,但到20世纪80年代后期,这一比例已经接近10%。在接下来的10年里,社会保障支出又增加了1/3,而GDP却增长不到1/4。具有类似制度的还有挪威、荷兰、新西兰等国。2.低保领取者的人数刚性福利的压力。法国1988年12月1日建立了低保制度,被称为“最低附加收入”。另外,领取低保者还可加入自愿医疗保险,而无需支付任何保险金,还可享受免费医疗而不必先付款。法国低保的给付需扣除所有其他家庭政策获得的津贴,其资格条件是25岁以上,并且是家计调查式的,资金完全来源于国家税收。自法国建立低保制度之日起,低保领取者的人数就一直呈现出不断增加的趋势,到2000年,共有97万人领取低保津贴,惠及家庭人口总数200万,占总人口的3.2%。而且,领取低保的人口年龄日趋年轻化,妇女比例呈上升趋势。低保支出的刚性增长成为法国政府的沉重负担,福利刚性变成社会压力,政府不得不将之指数化,逐年上调标准。3.社会救助的补助补救型制度的改革。美国规定凡家庭支出中有1/3用于购买食物的,便被视为贫穷家庭,给予社会救助。其社会救助主要有失业救济和免费医疗援助,以及家庭津贴等制度,辅助措施包括收入补充保障、抚养儿童补助、房租补贴以及儿童营养补助、安居计划、教育救助、就业培训援助等项目,目的是为了帮助贫困家庭获得教育培训和就业的机会,增加其自救发展能力。美国的社会救助项目资金由联邦政府与州政府共同提供,但州政府有较大的自主权决定补助金额多少。20世纪90年代后,出于财政压力的原因,改革补救性社保制度的呼声渐高。最典型的例子是1996年废止了实行60多年的“未成年子女家庭援助”(AFDC),代之以一个新的项目“困难家庭临时援助”(TANF)。AFDC主要为失去父母经济支持的未成年子女提供援助,而TANF规定的领取津贴的资格更为严格,并增加了领取申请者的“个人行为”,调查的个人行为标准,包括生育行为、就业行为和子女养育行为等,只有这三个方面没有不良记录的家庭才有资格获得补助。4.为受益人提供费用,公自保公助型模式。德国的社会救助只是作为社会保险的补充,主要针对被排除在劳动市场之外的人、失业者及一些老人,方式是为受益者提供食品费、生活费、燃料费,提供住房补贴,代为缴纳医疗、养老保险费等。德国的社会救助资金只有1/3来自于政府和慈善机构补贴,其余2/3的开支由具有法人地位的各种社会保险管理机构承担,是一种社会自治形式。5.瑞典的社保改革普救型社保模式。瑞典一直被视为普救型社保模式的楷模和福利国家的橱窗,但是从20世纪70年代起,过度慷慨的福利项目导致的负激励和福利刚性严重阻碍了宏观经济发展,政府财政甚至陷入危机。1992年起,瑞典开始改革社保制度。改革具有两个特点:一是缴费型项目的改革力度最大,如养老、医疗、失业和工伤等,在北欧国家成为改革的先锋。另一个特点是,由于非缴费型项目的融资渠道是国家财政,所以工会态度比较强硬,很难与工会达成一致,改革难度很大。比如就家庭政策来说,绝大部分项目都是普救型的,改革的幅度远远小于其他缴费型项目,低保等家庭政策的改革只能是微调。6.政府给予保障。在农村取得成效的欠发达国家。近十几年来,一些欠发达国家也开始注重最低生活保障制度的建立,一些国家还取得了较好的成效。在印度,丧失劳动能力的老年农民可以获得政府发放的津贴,以满足最基本的生活需要;无房的贫困农民可以获得政府的建房补助,以得到基本的居住条件;贫困人口购买粮食可以获得低价优惠,以保障基本的生存需求;贫困子女的教育由中央和邦政府给予补贴。印度的小学教育实行免费政策,在条件好的邦,中学教育也实行免费,学生可以免费得到书本,有些邦的学生还可以得到免费午餐。二、国外农村最低生活保障的主要经验上述几个国家的最低生活保障制度都有一个发展演变的过程,总体趋势是不断改进与完善。通过分析,其成功的经验主要有如下几个方面。1.完善的社会救助制度不论是发达国家还是发展中国家,都十分重视社会救助的法制建设。英国是世界上最早立法建立社会救助制度的国家。自1601年开始,英国先后制定通过了《济贫法》、《儿童法》、《劳工介绍法》、《国民保障法》、《国民救助法》、《补充救助法》等一系列法律条文,逐步形成了以低收入家庭救助、老龄救助、儿童救助、失业救助及疾病救助为内容的比较完善的社会救助制度。德国政府在1942年制定了关于政府救济的法令,第一次对公共救助的享受条件、救助种类和程度作出了全国的统一规定。二战后,东西德分别实行各自的政策。1962年前联邦德国颁布了新的《联邦社会救助法》,对特殊困难者进行社会救助作了具体规定,此后又进行了几次修改,东西德国合并后继续实行上述法规。美国的社会救助制度形成于20世纪三、四十年代,1935年罗斯福总统颁布了历史上第一部《社会保障法》,从而建立起世界上第一个较为完整的社会保障制度。并首次明确了“社会保障”的概念,后经历届政府的多次修改和补充,逐步形成了现行的社会保障体系,社会救助是社会保障体系的重要组成部分,在美国称为公共救助或福利补贴。法国的《家庭及社会救助法典》、日本的《救护法》都明确了社会救助工作的内容、形式等,韩国、阿根廷、印度尼西亚等发展中国家也颁布实施了专门的社会救助的法规。2.社会救助内容从本国的实际情况出发确立社会救助的不同内容,才能满足本国低保人群的实际需求,不同国家的社会救助内容也不尽相同。英国的《补充救助法》规定,凡16岁以上的英国公民收入来源不能满足最低生活需要者,都可以申请社会救助,社会救助主要包括低收入家庭、老龄、儿童、失业、疾病救助等。法国的社会救助包括失业救助、老弱病残救助、家庭津贴和补贴等方面。失业救助是法国社会救助的主要项目,对于因“非严重过失”而被解雇、不满65岁而身体健康、失业前一年工作满150天的人,都可以申请登记。德国的社会救助分为两类:一类是对特殊困难的救助,包括残疾人、老人、病人、孕妇、产妇、在国外的德国人;另一类是低收入家庭的救助,这种救助面向全社会。美国的社会救助内容主要有:低收入家庭能源补助,所有收入在贫困线150%以下,或在州中等收入60%以下的家庭都有资格领取能源补助金;特困人员收入补助,包括老人、残疾人、收入和资产有限的盲人、残疾儿童以及从来就没有工作的成年人;抚养子女补助;凡收入低于贫困线和财产少于2万美元,且没有接受补充保障收入的家庭,都可以领取相应价值的食品券;医疗补助。日本社会救助项目包括:生活救助、医疗、教育、住宅、分娩、谋生、安葬等七项。社会救助是满足饮食费、服装费、家具用品等日常生活的基本需要,救助标准由厚生大臣按地区、年龄、性别、家庭人口收入等因素来确定,同时还要考虑救助者的资产、本人独立生活的能力以及抚养义务等因素。3.对贫困线的处理依据社会经济发展水平科学界定最低生活保障标准(或贫困线)是各国的普遍做法。美国的贫困线由各州根据经济发展水平来确定和调整具体标准。联邦政府在社会救助和社会福利支出方面,对人均收入相对低的州给予倾斜。英国政府规定,凡收入低于官方规定的贫困线的家庭都可以享受家庭救助。4.美国的三级分担社会救助经费以中央政府为主,但地方政府也承担相应的比例,这是各国的一致做法。法国社会救助开支由省管理,实行国家、省、市镇三级分担。美国则由联邦政府、州政府和地方政府共同负担,各自的比例由各州对该项目的实际支出和州人均收入来决定,人均收入较低的州,联邦政府负担的比例较高。韩国的社会救助经费由中央、道和郡市三级负担,中央负担比例从50%到80%不等。5.发挥作用的充分发挥在救助经费主要由中央和地方政府承担的前提下,充分发挥社会力量,鼓励民间组织在社会救助中发挥作用也是不可缺少的,这也是各国政府普遍的做法。德国在立法中规定,社会救助要坚持政府和民间合作的原则,联邦社会救助法不得侵犯教会、宗教团体、民间福利团体的地位与活动,社会救助实施机构在与这些福利团体合作时,应考虑到其独立性,互相取长补短,并支持民间团体。三、一些说明国外最低生活保障制度有许多好的经验值得重视,它对我国进一步完善农村居民最低生活保障制度有着重要的启示意义。1.最低生活保障制度的保障对象问题最低生活保障是政府和社会为弱势社会成员提供满足其最低生活需要的物质帮助的保障形式,其保障对象是生活在法定最低收入标准之下的社会成员。之所以要将最低生活保障纳入全国性社会保障,由中央政府从社会保障预算中支付,是因为低于最低生活保障线人数越多的地区,其经济越不发达,财政往往入不敷出,靠地方政府自身难以做到对所有低于最低生活保障线的人们提供保障。现在许多城市已着手实施农村低保制度,但这些城市多数是经济较发达的地方,其需要救助的对象较少。而最需要救助、救助人数较多的欠发达地区反而难以切实施行这项制度。为了做到在全国范围内实施最低生活保障制度,必须由中央政府制定保障标准,由中央预算统一支付最低生活保障金。从维护安定的大局来看,实施最低生活保障的重点在城市,从客观需要来看,需要救助的大部分人在农村。因此,实施最低生活保障制度可采取渐进式,根据经济发展水平和社会保障预算收入状况,逐步扩大最低生活保障的覆盖面。2.通过立法探索社会救助工作的路径从国际经验看,多数国家运用了立法手段来保证最低生活保障制度的执行。我国的社会救助立法可追溯到西周时期。《周礼》所记治国安民之策是:“一曰慈幼,二曰养老,三曰赈穷,四曰恤贫,五曰宽疾,六曰安富”。新中国成立后,党和国家把关心群众生活、解决群众困难放在突出的位置,高度重视社会救助工作。建国初期,面对城镇劳动力26%的高失业率,400多万的失业大军和4550多万灾民,中央政府成立了中国人民救济总会,通过深入细致的工作,促进了新生政权的巩固和城乡生产的恢复和发展。此后的社会救助工作走上了经常化、规范化轨道,逐步建立了经常性的救助制度,但那时的主要工作是社会救济、灾民救济以及农村“五保”供养制度的实施。改革开放以后,随着我国从计划经济向社会主义市场经济的转轨,国有企业改革中带来的工人下岗、失业人数的增多,使少部分职工生活困难问题突出。加之原单位集体福利下降,保障功能弱化,使得城镇中的相对贫困问题显现。面对新情况,在实践中探索新的出路就成为社会救助工作的重要议题。1997年8月国务院颁布的《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》和1999年9月《城市居民最低生活保障条例》的实施,标志着我国城市居民最低生活保障制度从探索到建立的完成。但是规定只是政府部门的文件,还没有达到立法的程度。随着改革开放的深入进行,社会救助工作的立法已势在必行,只有通过立法的完备才能保证社会救助工作的进行。这是社会经济发展的需要,是社会主义市场经济正常运行的保证,也是城市居民最低生活保障工作顺利实施的法律依据。因此,加快《社会救助法》的出台应纳入立法日程。3.最低生活保障制度的基本概念纵观国外社会救助的内容,都包括了对低收入家庭或劳动者的救助。我国是世界上最大的发展中国家,半个世纪的社会主义建设历程,特别是改革开放30年的快速发展,使综合国力有了很大增强,人民生活水平有了进一步提高。2002年我国人均国内生产总值已达到1000美元,然而,经济发展的不平衡使地区之间、行业之间、部门之间人们的收入差别在扩大,城镇中的部分下岗职工生活陷入困境,保障这部分人的最基本生活需要就成为各级政府的重要职责,也是我国建立社会主义市场经济体制的客观需要。我国实行的最低生活保障制度是政府对陷入贫困的人口实施的一项社会救助制度,它依据一定的保障标准,对人均收入低于这个标准的给予差额补贴。实施最低生活保障制度遵循的基木原则是:一是保障最低生活,保障水平是维持基本生活的最低要求;二是实施的主体是各级政府;三是保障的对象是城镇居民。这个制度的建立和实施,对于保障人民群众的基本生活权利,维护社会稳定、经济发展都起到了重要作用。农村的低保标准也要根据各地的实际情况来制定,以