论我国民事审判权的修改我国行政复议制度的实效性提升研究基于对复议维持共同被告制度的若干思考

论我国民事审判权的修改我国行政复议制度的实效性提升研究基于对复议维持共同被告制度的若干思考

适用的《商标法》第26条第2款“经审查期限的，行政机关决定维持原行政行为，行政机关和审查机关应共同被告承担原行政行为。”这一新修订一经公布即引起了学术界和实务界的广泛讨论。总体而言,一部分学者在积极倡导和推进新制度可能带来的变革作用,而更多的学者对这一修改表示堪忧。支持者认为,这将“倒逼行政机关进行自我革命”一、依法行使职权行政复议制度在保护公民、法人和其他组织的合法权益、保障和监督行政机关依法行使职权方面发挥了重要作用。然而,从我国行政复议解决行政纠纷的现状来看,仍面临着受案数量少、维持率高、老百姓不信任等困境,行政复议实效性低下,难以起到解决行政争议主渠道的作用。(一)行政复议的性质行政复议、行政诉讼和信访制度是我国解决行政争议的三大重要途径,相对于行政诉讼而言,行政复议具有程序简便、效率高、成本低等诸多优点,相对于信访制度又具有程序保障、专业性等特征,“从某种意义上讲,建立行政复议制度的目的之一,就是要建立起‘大复议、中诉讼、小信访’的行政纠纷解决机制”(二)行政复议维持率高,独立第三方的形象好作为行政争议第三方的行政复议机关,与作出原行政行为的行政机关相比,具有相对的独立性,理应以追求公平正义,保障行政机关依法行使职权、解决行政纠纷,保护公民、法人和其他组织的合法权益为根本目的。然而,我国行政复议决定维持率居高不下,行政复议机关一维了之,行政复议被形象地称为“维持会”。如表2所示,与作为独立第三方的法院相比,6年的行政复议维持率平均值达到了59.36%,而诉讼维持率仅有14.62%,受案量少、维持率高就难免使行政相对人对行政复议的公正性产生质疑,从而陷入恶性循环。据统计,70%以上的行政诉讼案件没有经过复议就直接进入诉讼程序。作为行政机关通过内部监督纠正自身错误的行政复议制度,在受案范围、处理方式、解决纠纷的彻底性上具有其他外部监督救济制度无法企及的优越性,理应成为解决行政争议的主渠道,但我国的现状却相差甚远,因此,提高行政复议的实效性乃当务之急。(三)高效便捷纠纷解决机制的现状行政复议功能定位不明确,复议机构缺乏独立性,复议程序公开公正性缺失,使得本应高效便捷的纠纷解决机制变得累赘繁琐。受“行政化”指导思想的影响,很多地方用办文的方式办理行政复议案件,许多案件往往要经过多道程序的审批,等到最后的批示才下发给承办人,至少花去半个多月的时间。(四)“引导错误”面对行政复议实效性缺失的现状,我国学者从不同角度提出了应对策略。在行政复议体制改革阻力大、困难多的情况下,新《行政诉讼法》增加了复议维持复议机关作共同被告的具体制度,把行政复议实效性缺失的问题归因于原《行政诉讼法》相关规定的“引导错误”。原法规定复议机关维持原行政行为不作被告,改变原行政行为作为被告,如果复议机关改变原行政行为,满足了复议申请人的要求,一般不会再向法院起诉,但许多行政争议,往往涉及行政相对人以外的第三人利益,复议决定改变了原行政行为,可能会影响到第三人的利益而成为行政诉讼的被告。如果行政复议维持了原行政行为,申请人不服,按照原法规定,只能以原行政机关为被告,复议机关就不会成为被告,所以复议机关为了不当被告选择“一维了之”。为了改变过去复议机关消极维持的状况,新法规定复议机关维持原行政行为的,原行政机关和复议机关是共同被告,通过这样的制度设计督促复议机关认真履行法律职责,从而发挥其保护公民合法权益、监督制约行政权的作用。二、行政复议机构依法履职的疗效分析就立法目的而言,新《行政诉讼法》的这一规定带有明显的问题导向,呈现出了对行政复议制度实效性的强烈追求,具有“中国问题中药医”的实用主义色彩。通过这种倒逼的方法督促行政复议机关依法履行职责,不失为一次有益的尝试,也确实有可能在短时间内达到一定的预期效果。然而,这一缺少法理支持,实践中又困难重重的制度很难持续有效地从根本上解决行政复议实效性缺失的难题。(一)我们呼吁维持共同被告制度的理论困境1.“统一性”原则下的原行政行为德国《行政法院法》第79条第1款规定:“确认无效之诉的标的是:(1)原本行政行为,以其经过复议决定肯定的形式为准;(2)复议决定,如果第三人因该决定首次受到侵害。”第2款规定:“复议决定包含不同于原本行政行为的补充性独立负担的,也可单独成为确认无效之诉的标的。作出复议决定中,对程序规定严重违反,也视为补充性负担,准用第78条第2款规定。”作为诉讼标的的原行政行为,是经过复议决定修正过的原行政行为,这在学理上被称为“统一性原则”。如果诉讼涉及复议决定,原则上,正确的被告就不是复议机关的法定主体,而是作出具体行政行为的原行政机关。我国台湾地区“行政诉讼法”第24条规定:“经诉愿程序之行政诉讼,其被告为左列机关:一、驳回诉愿时之原处分机关。二、撤销或者变更处分或决定时,为最后撤销或变更之机关。”这一规定在学理上被称为“原处分主义”,即经诉愿程序的诉讼,以原处分机关当被告为原则,除非,诉愿撤销或者变更了原处分之结果。因此,诉愿维持原处分机关之决定,在诉讼中不应成为适格被告。我国行政诉讼立法主要参考和借鉴了大陆法系国家和地区的通行做法,但是复议维持共同被告制度却难以得到大陆法系国家相关法学理论的支撑,更多地表现出一种“中国问题中药医”2.行政复议维持和执行测定所具有的性质行政复议后被告的认定,表面上是行政诉讼被告的确定问题,核心却是行政复议功能问题。就复议结构而言,首先,复议机关作为行政争议之外的第三方审查双方当事人之间的法律纠纷并作出判断,具有与法院行政审判制度结构上的相似性,这种三方结构作出复议决定的方式乃是运用裁判机理解决行政争议,具有准司法性。由此产生的行政复议维持决定不具有二次拘束效力,发生法律效力的行为仍是原行政行为。因此,复议维持复议机关作共同被告不符合相关法理。其次,作为依申请而启动的复议制度,与行政监督具有明显差异,相对人之所以有动力启动复议程序,其本身的考量是保护自己的合法权益,复议机关通过复议程序监督行政权应当是满足相对人希望达到权利救济目的的手段而已。如果颠倒二者的主次地位,必然使行政相对人丧失申请复议的动力。再次,复议机关维持原行政决定,仅是对原行政决定效力的“认可”,而并没有产生一个新的拘束相对人的行政行为。因此,复议机关不宜作为行政诉讼的被告,否则就会导致“拉架的挨打”的尴尬局面。3.共同被告的类型《行政诉讼法》第27条规定:“当事人一方或者双方为两人以上,因同一行政行为发生的行政案件,或者因同类行政行为发生的行政案件,人民法院认为可以合并审理并经当事人同意的,为共同诉讼。”既然复议维持作共同被告,那么复议机关就应当是适格的被告主体。复议机关和原行政机关与相对人分别形成了行政复议法律关系和行政处分法律关系,分别作出了复议行为和具体行政行为。就类别而言,二者具有不同的行为属性,不属于同类行政行为引发的行政案件。复议机关作出的维持决定与原行政机关作出的行政行为,并非为同一行政行为,也不符合共同被告的基础法理。再退一步,即便通过法律解释等方法,使共同被告制度得到某种意义上的法理支持,共同诉讼也应当以诉求发生、被告适格以及原告就复议维持决定提起诉讼为前提条件,而不应当通过法律强制规定的方式规定,只要复议维持复议机关就应作为共同被告,这样的规定难免有矫枉过正的嫌疑。(二)联合被告保护制度的实践问题1.日内生人民法院的诉讼《行政诉讼法》第46条规定行政相对人应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起6个月内提起诉讼,第45条规定可以在收到复议决定书之日起15日内向人民法院提起诉讼。这两条均是针对行政相对人对原行政行为提起诉讼的起诉期限所作的规定,那么复议维持复议机关作共同被告的情形适用哪一条的规定,需要进一步明确。复议维持复议机关作共同被告,在出现《行政复议法》第14条规定的原级复议的情况下如何列明共同被告,有待进一步厘清。另外,《适用解释》第9条规定了复议机关对复议程序承担举证责任,如果行政相对人只起诉复议程序违法,能否单就此提起行政诉讼,也不明朗。2.行政复议人员配置不合理新法修改后的确产生了一定的效果,行政复议案件的数量大量增加。但是,除了要看到“量”的增长之外也要观察“质”的提高。面对大量涌入的复议案件,行政复议机关在人员配置上严重不足,出现了临时调用高校学生参加复议的情况。另外,根据我国现行“条条管辖”和“条块管辖”的复议机关确定方式,新法的修改使得复议机关人员不得不到处奔走应诉,尤其是北京地区的国家机关复议人员,更是全国到处飞,使人员严重不足的配置状况雪上加霜,复议成本、司法成本也随之大幅增加。3.诉讼标的同一《适用解释》第7条规定,原告只起诉作出原行政行为的行政机关或者复议机关的,人民法院应当告知原告追加被告。原告不同意追加的,人民法院应当将另一机关列为共同被告。该条的规定似乎更接近于必要共同诉讼的原理,依此原理,诉讼的标的应为同一诉讼标的。《适用解释》第9条规定,人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时,一并审查复议程序的合法性。原行政机关和复议机关对原行政行为合法性共同承担举证责任,可以由其中一个机关实施举证行为。复议机关对复议程序的合法性承担举证责任。从第9条的规定来看,需承担举证责任的是两个诉讼标的,一个是原行政行为,一个是复议程序。前者由二者共同承担举证责任,后者由复议机关承担举证责任。而原行政行为并非复议机关所为,复议机关的举证责任何在。就举证能力而言,复议机关审查的也仅仅是原行政机关提交的证据,举证的意义何在?依照必要共同诉讼的原理设计该制度,但却存在两个诉讼标的,存在明显矛盾。4.履行法定职责,判决撤销行政复议决定《行政诉讼法》第79条规定,人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。《适用解释》第10条作了更具体的规定,主要列举了3种裁判方式:第一,撤销原行政行为和复议决定,可以判决原行政机关重作;第二,判决原行政机关履行法定职责或者给付义务的,同时判决撤销复议决定;第三,原行政行为合法,复议决定违反法定程序的,应当判决确认复议决定违法,同时驳回原告诉讼请求。一方面,复议决定的效力依附于原行政行为的效力,原行政行为被撤销、确认违法或无效,复议决定自然失去了根基,再让复议机关作被告并对复议决定作出裁决意义何在?另一方面,复议机关作被告的审查对象是复议程序是否合法,而裁判的却是复议维持决定是否有效,是否存在审判不一致的问题?复议决定的合法性是否等同于复议程序的合法性?如果不等同,那么复议程序合法,复议决定就要随着原行政行为的撤销而被撤销,也会出现审判不一致的情况,除非苛求复议机关比法院更公正,错误更少,但这显然是不切合实际的。5.行政复议改革与司法改革方向的协调问题由于其他相关法律并未同步修改,复议维持共同被告制度本身也存在诸多理论与实践的困境,因此新制度产生了不少法律冲突与空白。如原级复议的被告确定、答辩、举证,复议程序违法能否单独作为诉讼标的,起诉期限的计算等问题,都需要相关法律的修改和具体细则的制定予以解决。尤其难以解决的是,该制度与复议改革和司法改革方向的协调问题。目前,司法改革要解决的重要问题之一就是去行政化,防止行政干预司法。然而,按照《适用解释》第8条的规定,以作出原行政行为的行政机关确定案件的级别管辖,在原本行政干预压力大的情况下,这样的规定难免会使法院面临更大的压力。行政复议改革以增加复议机构的独立性、相对集中复议权,复议程序更加公开公正为目标,从而使复议成为解决行政纠纷的主渠道。但是《行政诉讼法》的这一规定,似乎更加强调复议机关的行政性,将其作为与作出原行政行为的机关具有同等性质的共同被告一并审查,难免使得本身就不独立的复议机构受到多重压力的逼迫而束手束脚。三、提高回应能力的组织法与程序法的转变(一)行政复议实效性缺失之原因在于其自身缺陷内因是根本,外因是条件,外因需要通过内因起作用。行政复议实效性缺失的内因在于复议制度本身存在诸多问题,而非行政诉讼法规定的“引导错误”。“倒逼”,是一种被动行为,是“迫使”“反推”等词的升级版,该词强化了反常规、逆向促动之义。作为非常规的手段,“倒逼”本身就是不得已而为之的方法。也就是说复议维持共同被告制度本身就是一种非常规但又不得已而为之的手段。那么就意味着存在常规且符合规律的途径,只是条件不够成熟。原《行政诉讼法》的规定本身是符合相关法理和世界发展潮流的制度,被误认为“引导错误”乃是其他因素影响了制度功能的发挥。行政复议实效性缺失的症结在于其自身的缺陷,而非原诉讼法规定的既符合法理又符合世界通行做法的“引导错误”。行政复议改革是解决行政复议实效性缺失难题的根本之道,复议改革的重点应当是行政复议制度在组织法和程序法上的完善。(二)行政复议的救济功能:组织法和程序法的发展行政复议改革首先要解决是复议功能的定位问题,就世界主要发达国家和地区的通行做法来看,行政复议制度改革更侧重于行政复议机构独立性和公正性的增强,就我国行政复议功能演变的历程来看,也经历了由内部监督为主,逐渐向救济功能转移,再到以救济功能为主的三个阶段。复议救济功能的凸显,更为迫切地要求行政复议制度在组织法和程序法上得到进一步的完善。由组织法规制的权力主体是行政任务的实施者,由程序法规定的时间、顺序、步骤、方法是行政任务顺利实现的保障。“组织法在行政法体系中占有中心地位。法治国家责任清楚及效率之要求,与民主正当性之要求汇集于组织法。”行政组织法之目的就在于不断地建构“公共利益秩序”。(三)纠纷解决的路径我国正处于改革开放的深水区和攻坚期,社会矛盾复杂繁多。随着行政权的不断扩张,行政纠纷的数量大幅增加,专业性、复杂性明显增强,传统的纠纷解决渠道面临巨大压力。公民的合法权益得不到及时有效的救济,给社会造成了诸多不稳定因素。社会的飞速发展使得实体法规制的弊端日益凸显,抽象、滞后、僵硬的法律制度难以应对瞬息万变的社会需求。只有在民主国和法治国的原则下,确定一个合适的主体并在组织法与程序法的规制下形成良好的法律秩序才能保证行政任务更好地实现。行政复议制度也面临着大变革的压力,组织法与程序法的完善,将为复议制度注入适应社会变化发展的基因。四、行政复议实效性提升的路径新《行政诉讼法》关于复议维持复议机关作共同被告的规定,是针对我国当下特殊的时代背景和基本国情而作出的权宜之策,希望通过诉讼法的制度设计倒逼行政复议机关依法履行职责的初衷值得肯定,但要彻底解决复议实效性缺失的难题,必须正本清源,从行政复议制度本身的缺陷着手,推进行政复议制度在组织法和程序法上的进一步完善。行政复议改革的重心在于正确定位行政复议功能,相对集中复议权,提高复议机构的独立性和复议程序的公开公正性,完善复议责任制度和复议决定的种类。(一)行政复议的功能定位—行政复议的功能定位与组织法和程序法上的完善十八届四中全会提出要健全社会纠纷化解机制,完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制。就行政纠纷解决途径而言,理想的纠纷解决机制应当是“大复议、中诉讼、小信访”,与我国目前现实状况的“大信访、中诉讼、小复议”截然相反。因此,要想把行政复议制度建设成为我国行政纠纷解决的主渠道,行政复议的功能定位就必须以“救济功能”为主。如上文所言,无论从复议的启动、复议审理的结构、复议决定的效力,还是从救济功能可以包涵内部监督功能,抑或是从世界发达国家的通行做法来看,复议功能也的确应当转变为以“救济功能”为主的正轨上来。在正确定位行政复议功能的前提下,相对集中行政复议权,提高行政复议机构的专业性和独立性,增强复议程序的公开公正性,才能保障行政复议在解决行政纠纷中充分发挥其作用。我国正在积极探索相对集中行政复议权的基本模式,以“块块管辖为主,条条管辖为辅”(二)违法和违法执行缺乏责任规则行政复议实效性缺失的关键在于,复议功能定位的偏