流动人口证据管理的历史演变

流动人口证据管理的历史演变

认证管理是政府通过流动人口数据统计、管理和服务的重要手段（王勇等，2008）。1984年4月6日国务院颁布了《中华人民共和国居民身份证试行条例》,开始实行居民身份证制度。随着我国地区之间、城乡之间的人口流动量越来越多,为达到健全城市暂住人口管理制度的目标,公安部于1985年7月13日颁布了《公安部关于城镇暂住人口管理的暂行规定》,由此开创了《暂住证》管理的时代。随后北京市人民政府于1985年11月16日出台了《北京市人民政府关于暂住人口户口管理的规定》,对从北京市行政区域以外来京暂住人员实行《暂住证》管理。《暂住证》从此成为了流动人口就业、居住、计划生育等经济社会活动的主要证件。当前北京市流动人口管理服务工作的总体思路仍然是“以证管人,以房管人,以业控人”。近年来,伴随社会新形势的发展,相关管理部门开始酝酿由《暂住证》向《居住证》管理的转变。根据现实的需要,回顾、分析暂住证管理政策产生与演变的经过、估算现今流动人口持证情况、分析影响流动人口持证的个体因素,便成为当前亟待解决的一个重要课题。一、证统管阶段20-2000年回顾北京市流动人口证件管理工作所走过的发展历程,大致可划分为三个阶段:无证管理阶段(1985年之前)、多证协管阶段(1986-2004年)和一证统管阶段(2005年之后)。其中,第二阶段又可细分为严管(1986-1994年)和严控(1995-2004)两个时期。《暂住证》贯穿整个有证管理历程并发挥了基础性作用。(一)主管机关的选取人口的户籍管理是所有证件管理的基础,北京市现对流动人口身份的证明主要依据《居民身份证》和《暂住证》两个证件,公安机关是这两个证件的主管机关。《居民身份证》是证明居住在中华人民共和国境内公民身份的证件,具有法律效力。依照《中华人民共和国居民身份证法》北京市依照《北京市人民政府关于暂住人口户口管理的规定》《外地来京人员户籍管理规定》一直延续至今,现今《暂住证》办理的法律依据仍然是此规定,尽管此规定的实施基础《北京市外地来京务工经商人员管理条例》(以下简称《条例》)(二)单位和个人承担租赁责任流动人口租住房屋需要办理的证件主要涉及两个部门:房管局和公安局。房管局和公安局分别是房屋租赁的行政和治安管理主管机关。1987年8月13日,北京市政府、北京市公安局和北京市房管局联合颁布《关于加强暂住人员租赁私有房屋管理的规定》,规定“出租人持准租证明,到当地公安派出所申报户口暂住登记,申领《暂住证》,签订《治安防范任务书》。”1995年《条例》的颁布明确了“本市对向务工经商人员出租房屋的单位和个人实行许可证制度”,即“单位和个人向务工经商人员出租房屋,必须取得房地产管理机关核发的《房屋租赁许可证》、公安机关核发的《房屋租赁安全合格证》,禁止非法租赁行为”。与《条例》相配套出台了《北京市外地来京人员租赁房屋管理规定》北京市政府于2004年和2005年先后修订了《北京市外地来京人员租赁房屋治安管理规定》(三)降低就业门槛,降低经营规范流动人口就业证件的管理主要由劳动局和工商局两个部门负责。曾经,劳动局主管外地来京务工人员,办理《做工证》、《就业证》。工商局管理外地来京经商人员,颁发《经商证》、营业执照。现今,《做工证》、《就业证》、《经商证》都已废除,就业和经商的门槛从形式上都降低了。对于来京务工人员,证件管理经历了“从严到更严,再到无”的过程。1989年至1994年依据《北京市外地人员务工管理办法》对于来京经商人员,只在1991至1995年实行了四年的《外地人员经商证》,此后,“在北京市从事经营活动的外地来京人员只需持《暂住证》和经营场地合法证明以及其它有效证明,向本市工商行政管理机关申请办理营业执照,并进行税务登记”值得一提的是,在1999到2005年间,北京市政府要求外地来京人员在办理务工、经商手续前还需取得《健康凭证》(四)《生育证》办理对象人口与计划生育委员会是流动人口计划生育的主管机关,公安、工商行政管理、劳动和社会保障、卫生、民政、建设等部门配合计划生育行政部门,在各自的职责范围内做流动人口计划生育管理工作。1991年5月16日《北京市暂住人口计划生育管理办法》值得注意的是,《婚育证》的办理对象也一再发生变化。1991年的《办法》规定办理对象为“来本市暂住3个月以上的外地育龄妇女”。1995年《规定》的范围扩大到“外地来京人员中的育龄妇女”,已经不论拟暂住时间了。2000年对《规定》进行修订时,育龄妇女的年龄有了具体的限定,为18至49岁的育龄妇女。2006年时,育龄妇女的年龄又泛化了,管理对象改为“成年流动人口”。二、流动人口证件证件率提升如前所述,改革开放三十年来,流动人口证件管理几经变更,现只有《暂住证》保留下来了。那么,《暂住证》的持证情况如何呢?全国统一使用的《居民身份证》持证情况又如何呢?本文使用“2006年北京市1‰流动人口调查”数据性别:女性《暂住证》的持证率略高于男性,也许是女性比男性更容易受到限制,计生部门对育龄女性的管理也可能迫使更多的女性办理《暂住证》。受教育程度:随着受教育程度升高,意识提高,流动人口《暂住证》持证率上升,从“未上过学”的73.7%的持证率上升到“高中”的88.1%,上升了14.4个百分点。不过,“大专及以上”的持证率有所回落。婚姻状况:已婚流动人口《暂住证》持证率(87.0%)高于未婚人口(79.2%),或许也是由于计生部门管理的介入造成的。就业情况:经商的流动人口《暂住证》持证率最高,达到89.8%,很可能是他们在办理营业执照时必须出示《暂住证》,所以不得不办理《暂住证》,而对于那些不办理营业执照的流动商贩就有可能不办理《暂住证》。同样道理,务工的流动人口《暂住证》持证率就相对降低一些,无业的持证率最低,仅为65.9%。来京年份:《条例》废止前后流动人口《暂住证》持证率有明显的变化,在《条例》废止前(2005年3月前)来京的流动人口《暂住证》持证率高达89.0%,而《条例》废止后(2005年4月后),工作力度明显削弱,持证率下滑到73.6%,减少了15.4%。户籍性质:户籍性质对于流动人口《暂住证》的持证率没有显著的影响,无论是农业户口,还是非农业户口的流动人口在京享受同等待遇。所在功能区:三大功能区中流动人口《暂住证》持证率最高的为城市功能拓展区,为85.7%,最低的为城市发展新区,为81.6%。三、流动人口使用自变量的影响因素流动人口是否持有《身份证》和《暂住证》受到来自政府、社会、自身等多方面因素的影响。本文暂且不考虑来自政府、社会等因素的影响,单纯从流动人口个体特征来考察证件拥有情况,使用二分类Logistic回归分析方法构建了三个模型,试图明晰个体特征对流动人口持证情况的影响作用。模型一:考察影响流动人口《身份证》持有情况的因素。因变量为是否有《身份证》,自变量为反映个体特征的常用变量,即性别、年龄、受教育程度、婚姻状况、就业情况、户籍性质,以及来京年份和所在功能区。采用自变量强制全部纳入的方法。模型二:考察影响流动人口《暂住证》持有情况的因素。因变量为是否有《暂住证》,自变量与模型一相同,方法也是强制全部纳入。模型三:进一步考察影响流动人口《暂住证》持有情况的重要因素。因变量为是否有《暂住证》,自变量同模型一,方法依据Wald统计量向前逐步筛选策略。通过比较模型二和模型一的调整后判定系数,发现流动人口个体特征对《暂住证》持有情况的影响大大高于对《身份证》持证情况的影响,模型的解释力由10.2%降到3.5%。采用逐步筛选策略时发现,对《暂住证》持有情况影响作用最大的是来京年份,此因素的解释力为5.9%,其他因素影响由强渐弱依次是就业情况、受教育程度、婚姻状况、所在功能区、性别等,年龄和户籍性质影响最小。四、流动人口证件管理的未来走向本文通过回顾北京市流动人口证件管理政策的历程,将其大致划分为三个阶段:第一阶段是无证管理阶段,20世纪70年代末80年代初出现了人口流动,但因其规模相对较小,国家尚未出台相关管理政策。随着流动人口规模的增长以及相关问题的出现、1985年公安部颁布了《公安部关于城镇暂住人口管理的暂行规定》,北京市政府也相继出台了《北京市人民政府关于暂住人口户口管理的规定》,由此进入了第二阶段――多证协管阶段,这个阶段大约持续了近20年。在这20年中,《暂住证》是流动人口在京身份的合法证件,在拥有《暂住证》的基础上,务工人员还需要办理《就业证》(《做工证》),经商人员需要办理营业执照(《经商证》),办理务工、经商手续前还需取得《健康凭证》,从事家政服务的人员需要办理《家庭服务员证》,育龄妇女需要办理《婚育证》(《北京市暂住人口计划生育证》),向流动人口租赁房屋的房主需取得《房屋租赁许可证》和《房屋安全合格证》。政府通过户籍、就业、居住和计划生育四个方面相互牵制,协同管理流动人口。尽管这种管理方式某些层面上存在不少弊病,但它的确对社会的稳定、人口管理起到了极其重要的作用。2005年,由于《条例》中部分内容与《行政许可法》相冲突,《条例》被废止,在此基础上建立的整套证件管理体系也随之瓦解,仅保留了《暂住证》,随之进入了第三个阶段——一证统管阶段。人们对于这种单一证件管理的方式看法迥异、褒贬不一。另外,也有学者建议将流动人口纳入实有人口属地管理,实行居住证制度,增加居住证社会服务与社会保障功能,使之成为流动人口劳动就业、务工经商、医疗保险、子女就业、卫生防疫、租赁房屋、购车购房等在京生活工作的必要证件(王粤等,2008)。“2006年北京市1‰流动人口调查”数据显示,身份证持证率(97.5%)明显高于暂住证持证率(84.5%),并且身份证持证率几乎不受流动人口个体特征的影响,而众多个体特征对暂住证持证率都有显著的影响作用,比如性别、年龄、受教育程度、婚姻状况、就业情况、来京年份和所在功能区等因素。从理论上来讲,由于《暂住证》受个体因素影响较大,普及范围不如《身份证》,流动人口管理可以取消《暂住证》,而仅以《身份证》作为管理依据。但在实际工作中,情况很可能是非常复杂的,因为在现实的社会结构和文化背景中,学术意义上的科学论证往往在实践的过程中会受到不同方面的制约或掣肘。比如说,著名的“孙志刚事件”致使政府部门取消了收容所,部分地区也由此取消了暂住证,不过如此一来,又有一些新的问题出现了,一些地方政府开始向流动人口征收所谓的卫生管理等多项杂费,换句话说,就是要求流动人口办一些证件。综上所述,有理由认为,在未来的一段时期之内,《暂住证》在北京乃至中国广大的地区很可能都会“暂住”下去。另一