海峡两岸司法改革比较研究

海峡两岸司法改革比较研究

20世纪90年代初，欧洲大陆开始了长期存在的司法改革。社会各界通过各种方式为改革做出了贡献。随着时间的推移，司法改革已成为寺庙和市场之间的焦点。仅就学术文献为例,20年间,共有约3500篇左右的论文面世。而学者另行出版的学术专著、司法机关及其他机构撰写的研究资料则卷帙浩繁,难以统计。纵观目前主流的理论文献,学者们探讨司法改革多从以下几个方面进行:一是指导理论层面,如从大陆法系或者英美法系的通行原则中讨论司法改革的未来走向,抑或是复归求助于以往的司法经验(例如“马锡五模式”)来为当下改革提供参照;二是具体操作层面,这指的是从具体的法律条文修订,办案检察步骤的优化来研究司法改革;三是比较研究层面,参照政治学中的比较研究方法,将我国的司法改革同其他国家和地区的司法变革进行比照,发现不足,借鉴教训。其中,最后一个层面的研究较为弱势,相关的理论探索数量少,比对的国家与区域也较为单一,多为日本、英美等发达国家。暂不论这些国家所遵循的法理法系与我国是否相近,单就改革所依托的文化土壤,整体社会的发展状况以及所要追求的改革目标而言,都与我国相距甚远。这就在一定程度上制约了比较研究所能带来的实际效果。事实上,学者们不必舍近求远,海峡对岸台湾的司法改革完全能够成为我们进行比较研究的绝佳范例。首先,台湾与大陆同根同种,同受中华古典文化的熏陶与影响,对于人情伦理的重视完全有别于其他西方国家;其次,两岸社会都处于或曾处于威权政治控制之下,削除人治、建构法治成为了两岸孜孜不倦的相同追求;再者,台湾的司法改革已历经数十载,不仅取得了斐然的成果,同时也积累了深刻的教训,这对于正在探索改革出路的大陆来说,无疑是一笔宝贵且易得的“财富”。本文在参照两岸学者公开发表的论文、采访新闻稿、相关法学史的基础上,从改革动因、内容、成就与失误的角度进行论述,试图抛砖引玉,以推动对海峡两岸司法改革的深入研究。一、司法机构设置与职权归属当前台湾司法系统沿袭的是1912年在南京定都的中华民国的司法体制。以孙中山先生为首的革命党人在推翻满清封建统治,建立民国之初,就在既参照西方传统的三权分立又同时融合我国古代监察制度的基础之上,提出了“五权分立”的设想。即“立法权、行政权、司法权、监察权与考试权五权并立、互相牵制的权力设置”。这一中西结合的创新举措,较好地避免了西方国家普遍出现的行政权独大、国家机关内部监督力量薄弱的弊端。1928年(有学者称1927年,因《国民政府组织法》颁布于1928年,故以法律颁布生效时间作为机构正式运作时间),国民党政府正式实行五院制,司法院作为最高司法机关开始运作,同年11月,《司法院组织法》颁布,该法规定,司法院主管最高法院和司法行政部两个机关。司法行政部主管高等以下各级法院的行政事务。至于司法权的重要组成部分——检察权的归属,由于国民政府实行“审检合署”制,故检察机关设置于高等以下各级法院内部,检察机关内部按照“检察一体”的原则行使职权,检察机关在行政上同样隶属于司法行政部,这就是国民政府最初的司法机构设置,见图1。“司法院下再设法院”这样的结构基本上被沿用至今,只不过,其中司法行政部的归属出现了多次变动。根据1931年12月修订的《国民政府组织法》,司法行政部归属行政院;1934年10月又修改《国民政府组织法》,将司法行政部再次划归司法院;1942年该法又被再度修订,司法行政部又重新隶属于行政院,这是该部门的最后一次调整,之后再无变动,并于1980年7月1日起更名为“法务部”,一直沿用至今。将具有检察功能的法务部归入行政部门内部,体现的是权力制衡的思想。司法部门虽然作为“秩序的最后一道防线”而存在,但并不表示该防线就完美无缺,牢不可破。若将监督权置于自身内部,难保监守自盗,破坏法纪的事情不会发生。事实上,标志着台湾司法变革里程碑事件的是1989年“吴苏案”的圆满解决,这首先就要归功于权力的设置,检察官在体制内与法理上都能顺利调查,大大减少了额外的人为障碍。随着民国政府宪法与法律的不断完善,司法系统的职权开始逐渐得到扩充。根据1947年《中华民国宪法》第77条的规定,“司法院掌理民事、刑事、行政诉讼之审判及公务员之惩戒;同时设大法官若干人,行解释宪法、法律及命令之权”。根据该则规定,大法官会议、行政法院、公务员惩戒委员会新增为司法院下辖机构。大法官会议参照借鉴的是美国最高法院的大法官制度,美国的这9位大法官又被称为“蒙着面纱的正义女神”,代表的是独立、权威、克制的法治精神。民国政府这一效仿性的做法,无疑是希望以此来增加司法的独立性。令人可惜的是,这一制度由于战争及政治因素的影响,在上世纪60年代之前都没能发挥较为实际的作用。转折点发生在1960年,大法官会议通过颁布一系列具有实际效能的命令与释令,开始重新执掌释宪、卫宪的权力。这一年,大法官会议通过“释字86号令”,明确表示依宪法规定,“将高等法院及下级法院的隶属权划归司法院”。解决了困扰台湾多年的审检混杂难题,厘清了略显复杂的司法院与行政院的关系,为以后开展新一轮的司法改革,提供了制度与机制上的便利。至此,台湾司法系统的机构设置与职权归属基本上梳理完毕,见图2。如图2,第一,经过一系列的改革,司法院下又新增智慧财产专门法院以及司法院司法人员研习所两个机构。由于其在司法系统中单独作用不大,故略去。第二,最高法院检察署设置在最高法院内部,但隶属于法务部。该署内设有特别侦查组。第三,台湾高等法院检察署辖属各高等法院分院检察署、智慧财产分署、各地方法院检察署、看守所、少年观护所。第四,福建高等法院金门分院检察署辖属福建金门地方法院检察署、福建连江地方法院检察署、福建金门看守所、福建金门少年观护所。第五,福建高等法院金门分院不隶属于台湾高等法院,直接对司法院负责。第六,福建连江、金门地方法院不隶属于福建高等法院金门分院,直接受司法院行政管辖。这一变更历程同样也是台湾司法改革的过程,多项让后人为之称颂的司法制度即是在这一机构完善过程中得以确立的。当然,司法机构的频频变动也带来了民众信任度不高以及机构磨合时间长等负面影响,这也同样值得大陆警示。二、历史研究法的前因研究对于探索司法改革的思路研究一个国家或者地区的司法改革,必须将其置于历史的环境中去理解,在时间的脉络中考查司法改革的前因、过程和结果,这样才能深刻理解改革的成就或失误。原因在于,司法改革难于一蹴而就,往往须历经数十载,期间还可能会出现反复与倒退,用发展的眼光去看待改革要比横截面观察法更全面。另一方面,司法改革从来就不是司法系统自身的“家务事”,它始终与当下社会的发展阶段、所处政治体制的治理取向密切相关。历史研究法中的前因研究,能够很好地帮助我们发现改革原初的思路设计。了解改革之前该地区所面临的司法困境。这显然是一种追本溯源及回归真实的方法论。不过,这样看似简单易懂的道理在目前两岸的司法改革中却意外地被予以忽视。很多情况下,改革者们忘记了当初变革的原因,往往就事论事,在细枝末节里越走越偏;或者是被取得的些许成就所迷惑,作出形势一片大好的误判,从而给改革定下诸多不切实际的目标;再者就是改革被政治所左右,背离了原先行驶的航道,被强加上许多额外的功能,从而使得司法不堪重负,造成旧疾未愈,新伤又来。关于台湾的司法改革,学者们在阶段划分上具有不同的看法。学者徐卫东、徐岱等人就认为,台湾的司法改革是近五年的事情。也有的学者认为台湾的司法改革肇始于蒋经国政治体制转型之初,“1978年,蒋经国继任‘中华民国总统’,随即开始了台湾社会政治、军事、文化的全面革新……在政治革新方面,台湾当局将司法改革作为一项重要内容和中心环节”。第一种看法与史实具有较大出入,奠定台湾司法独立之基的“法官待遇保障”和“送审制度废除”等改革在20世纪80年代就已开始,蒋经国上世纪80年代执政台湾之后,其针对旧时司法不公、独立性差的缺陷所推行的一系列维护宪政、扩充民权的司法举措,才是严格意义上的司法改革。(一)台湾的司法改革目标:公正司法独立司法经济奇迹所造就的大资本家不再满足于获取经济利益,转而开始寻求政治保障,参与政治、共享政权的意愿逐渐强烈;普通民众收入水平不断上升,作为市民社会重要组成部分的中产阶级开始形成,并发出了追求自由民主的呼声。同时,开明思想的萌发,也在不断摧毁着台湾本已脆弱的威权统治根基。而台湾在国际社会事务中的不断挫败——被撤出联合国同时“建交国”锐减,也进一步迫使台湾领导人转变思路,利用新的政绩来赚取民众的合法性选票。蒋经国在其执掌行政院期间就已经开始陆续推行革新计划,但直到其出任“总统”之后,“于1986年3月召开国民党十二届三中全会才正式推行政治改革”。同年10月,开放党禁。翌年6月,作为军法管制工具的“戒严令”被废除,1948年制定的“动员戡乱时期临时条款”也被废除。台湾人民自此卸除了一条钳制自由、压制民主的沉重枷锁。1989年,宪法改革正式启动。司法部门作为政治系统的重要组成部分之一,迅速地感受到了民主转型带来的正向辐射。同时,台湾的改革派们也希望司法系统能够顺利完成改革,从而成为维护和推进政治体制转型的重要保障。随着政治转型的深入,思想界对于司法职能的认识也逐渐深刻。社会中的有识之士与活跃于朝野的改革派们很快结成了共识,台湾的司法改革目标就是建构符合宪政体制的公正司法、独立司法。在随后的数十年间,台湾司法界朝着这样的一个目标开始了艰难的探索,期间成果颇多,但也曲折异常。(二)台湾司法体制的缺陷在20世纪80年代正式开始改革之前,台湾司法系统主要面临如下困境。首先是司法专业化与司法大众化之间的矛盾。台湾于上世纪50年代起开始推行司法人员考试用人制度。目的旨在打造一支专业素质过硬、业务能力强的司法人员队伍。这些考试不仅通过率极低,且参考者还要接受两到三年的长期培训才能成为一名合格的司法人员。毋宁说这些最终录用者都是法律界的精英。但是此种体制最终与司法大众化产生了矛盾。陷入“法官越专业就越自以为是,民众越不懂就越不信任司法的困境”。造成此种现象的原因一方面是由于司法专业化所带来的程序刻板、表述深奥,不自觉地与普通民众拉开了距离。另一方面也是由于台湾长期奉行大陆法系,遵守职权主义,力图打造精密司法的传统有关。这样的情况在实行大陆法系的日本也同样存在,甚至变本加厉。“法官逐步脱离市民社会。法院与日常生活世界‘鸡犬之声相闻,老死不相往来。’洁身自好的审判人员为了避嫌,大有把一切好友故旧的酒会邀请都当作凶险‘鸿门宴’的架势,犹有甚者,连挑儿女亲家都不肯容忍‘非我族类’来攀龙附凤”。司法界与普通大众的这种隔阂最终造成了民众对司法信任度低,司法职能难以正常发挥的困难处境。其次是台湾司法系统独立性不强,存在干预司法与司法不公的现象。上世纪50年代,在司法行政部的主管之下,开始推行“实任法官裁判书宣判前送阅制度”。根据规定,上级必须审阅裁判书,没有院长的盖章,裁判书不能送达。同时对法官实行极为严厉的考核,且考核成绩与法官的物质利益和职位升迁有着直接关联。另外,司法院的预算也不独立,处处受行政院的牵制,司法院的预算案要交由行政院来制定,再交由立法院通过,这无疑又为司法独立戴上了另一条沉重的镣铐。再者,此时台湾针对“民告官”,即行政诉讼案也设置颇多障碍。颁布实行“两层诉愿制”,民众必须经过两层的诉愿,两层诉愿失败之后才能打“民告官”的官司,因此,“此时台湾的行政诉讼案,99%是要败诉的”。法官判案受到上级牵制,严重违反了民国宪法(1947)第80条“法官须超出党派之外,依据法律独立审判,不受干涉”的规定。同时,一向只需对法负责,对事实负责的法官由于绩效考核制的推行,不得不变身为以逐利为志的市侩。另外,预算权划归行政院,这就使得行政院掌握了操控司法系统正常运转的权力。最后,作为克制公权,维护私权的司法,由于两层诉愿制的实施,丧失了保卫民众与公权抗衡的能力。由此可见,司法改革之前的台湾,独立性与公正性相当不尽人意。三、既得宜权,也有更人性化的“当事人主义”台湾司法改革面临的首要任务是通过建立一系列的机制措施,保证司法独立,从而使得司法能够成为制衡行政权、立法权的重要力量。司法权壮大和站稳脚跟之后,便开始了更高层次的追求,开始向“官僚司法”开刀,逐渐剔除原先大陆法系中的职权主义,向更为人性化的“当事人主义”转变。这一思想也延续至今,成为了目前台湾司法改革力推的“柔性司法”的主要理论和认识来源。(一)加强对法官工作待遇与绩效评价制度台湾主要通过如下措施来提高司法部门的独立性。首先是完善法官独立审理案件制度。这主要从屏蔽上级对法官的行政影响来实现。台湾原先实行“审阅单”制度,“即院长或者庭长对法官的审理具有不同的见解,会在‘审阅单’上写下其对案件的理解,提供给法官进行参考”;同时台湾还实行着前文提到的“实任法官裁判书宣判前送阅制度”,该制度规定,没有院长的签字盖章,案件的判决书就不能公布。这就给上级干预法官独立办案留下了可以“操作”的空间,严重威胁司法的公正性,故1991年这些制度均被予以废除。另外,通过改革法官的工作待遇与绩效评价制度来进一步保障法官工作期间不受外来因素干涉。司法院于1997年废止了《法院法官办案成绩考查实施要点》,使得法官不必再为“结案件数”“结案进度”“办案维持率”等无关因素劳心费神,从而专心于案件,专心于法律,做到对事实负责,对当事人负责,而不是对上级负责,对考查官负责。另外,法官的工作待遇在司法改革期间也得到了大幅度的提升,其效仿的是新加坡的高薪养廉制度。从1979年起至2007年底,法官的工作待遇提高了11倍多(剔除通胀因素);同时实施了法官的终身保障制度,规定法官自愿退休时除退休金外并另加退养金、且法官70岁不办案可照领全薪的“优遇制度”。其次是厘清各部门权责,保障法院和司法部具有独立运作的实权。为了达致这个目标,首当其冲的是针对财政预算制度进行改革。虽然台湾自1941年起,规定司法经费由各省自给改为统一由国库负担,但由于行政部门手握预算大权,司法部门的经费划拨难免不受牵制。1997年。台湾“宪法”新增了司法预算独立条款,即司法院提出年度司法预算,行政院不得删减。这一制度的推行,有效地充裕了司法部门的办公资费来源,从而为独立司法提供了坚实的“物质保障”。另外一项困扰司法部门正常运作的机制就是饱受诟病的“审检合一”制,该制度不仅使得司法部门、检察部门、行政部门三者的隶属关系变得复杂低效,并且使司法院过多地受到来自行政院的干涉。故台湾于1980年修正了《法院组织法》,规定由司法院院长行政管辖各级法院及其分院,而不再由行政院隶属下的法务部进行管辖。法务部将其主要职责局限在管理检察署的运作之上。(二)推动立法、司法及原则的发展台湾长久以来根据大陆法系即法德等欧洲国家的法理精神来建构司法,体现出较为浓厚的职权主义。职权主义的“最大特点是检察官对被告人犯罪事实负有举证责任,但同时也要求法官依职权调查证据,由此引起的最大弊端是法官与被告人处于对立的局势,被告人的权利得不到来自国家的首肯与保护”。在庭审过程中,法官必须全程主导证据的调查,主动收集对被告人不利的证据,导致法官和检察官的职责分际不清,产生混淆,审判公正性因此受到质疑。有鉴于此,台湾借司法改革的契机,以保障犯罪嫌疑人和被告人的权利为终途,开始向当事人主义的方向转变。具体措施包括:完善三级三审制,提高再审标准,减少累诉、复诉,减轻当事人负担。台湾原先实行的是圆桶制的三级三审制度,该制度的弊端在于重审率高,当事人经历司法程序时间冗长。为了保障当事人的利益,“台湾于1984年对《民诉法》的部分条文进行修改,规定上诉利益数额予以提高;同时抗告和发回重审的标准予以修订,降低上诉率”。其次是台湾于2002年2月公布刑事诉讼法修正案,增列“缓起诉制度”。核心内容为当被告受缓起诉处分后,若该缓起诉处分在该阶段内未予以撤销,则缓起诉期限届满时,效力等同不起诉处分。该制度的推行,是儒家思想“性本善”的投影,表达了公权力机关“使罪犯重返社会”的责任意识。最后是2003年3月,台湾参照英美法系“辩诉交易”制度,通过了“认罪协商制度”,该制度的推行,进一步弱化了当事人尤其是犯罪嫌疑人在庭审过程中的不利地位,维护了当事人的合法权益。(三)施茂林柔性司法的人文关怀台湾前法务部长施茂林在接受采访时谈到,柔性司法就是在办案过程中怀有一颗柔软、包容的心,如在审判过程中,从提解人犯、应讯方式、讯问内容、使用语言、开庭态度等,注意人道尊严与人性便利性。施茂林是“柔性司法”概念的提出者与主推者,其在任内主要通过推行如下措施来体现司法的人文关怀:采行利民便民的集中审理程序,即法院应就当事人有争议的事实及证据进行集中而密集的审理,以节省当事人及法院劳力及时间,同时强化法院起诉前的调解程序。法官要积极主动地了解案情,及时发现当事人的难处,通过细致并耐心的交谈,化解案件的矛盾与存在的纷争,使当事人感受到法务工作者的博爱之心。台湾于近几年推行的柔性司法,可以明确地看出是当事人主义的横向延伸;而从深层次的文化因素进行探究则可以发现,柔性司法从本质上也体现出儒家的以和为贵、定纷止争的思想。四、进行司法改革需要继续深化改革台湾在经历了近30年的司法改革之后,各项制度均趋于成熟,现代化的司法体系已经成型。从职业人员的操守素质到权力制衡的机构设置,都得到了很高程度的完善。正如台湾前大法官谢启大女士所言,司法成为了台湾民主宪政的堡垒。不过,在取得了令人称羡的成绩之余,台湾司法依旧存在着问题与不足,需要用继