浅谈国家科技投入的经费管理

浅谈国家科技投入的经费管理

几天前，科学和技术部发布了《关于2013年科研部门资金监测情况的函》（国科办发[252号]）。2013年7月至9月，对各省、自治区、直辖市的科研项目资金的管理和使用情况进行了专项监督。随着国家科技投资总额的增加，如何规范科技资金的管理和使用效率受到社会各界的关注。作为中国再生资源产业技术创新战略联盟专家委员会财务专家,笔者参加了部分“十一五”国家科技支撑计划的项目验收,在验收过程中,发现不少课题负责人及承担单位由于未能全面、准确掌握经费管理的相关政策,出现了因课题财务验收不通过而影响课题技术、学术验收的情况。出现上述问题的一个重要原因是对相关概念理解不到位,具体表现在概念关系混淆、内涵界线不清、经费交叉使用、标准列支模糊,最终导致预算执行偏差,会计信息不能准确、全面、真实地反映科研活动。为此,本文围绕财务验收过程中财务审计与财务验收、开支范围与执行标准、会议费与差旅费、劳务费与绩效支出、结余资金与应付未付款这五组易混淆概念,结合国家专项资金管理办法的规定,对其进行辨析。一、项目负责人的工作准备不足国家科技支撑计划项目经费管理的流程大致为预算编制、预算核批、预算执行、财务验收。在实际操作过程中,一些项目负责人常常将财务验收和财务审计混为一谈,错误地认为接受会计师事务所财务审计、形成审计报告就已经是完成了项目的财务验收,从而疏忽申请财务验收的工作准备,影响项目的如期结题。下面分四个方面介绍两者之间的差异。(一)审计决定的方式经费财务审计是由科技部、财政部指定的“十二五”期间有资质的会计师事务所根据国家相关的财经制度、规定、办法,对项目预算执行的合理性、合法性进行审查并作出判断,最终提出审计意见,形成审计报告的行为。财务验收是以批复的项目预算文件和项目合同书中确定的经费预算为依据,结合审计报告,对预算执行情况、经费使用情况进行综合考核和总体评价的行为。(二)科技经营机构审计财务审计的组织机构为科技部、财政部指定的“十二五”期间有科技经费审计资格的208家会计师事务所,财务验收的实施单位为科技部条财司,或者支撑计划项目组织单位组织的财务验收专家组,也可以委托中介机构。(三)提供的资料财务审计和财务验收是两个不同阶段的会计事项,根据其工作性质的特点,需要准备的资料也不同。财务审计要求提供的资料主要包括:开户许可证、开户银行年末余额对账单、会计凭证、科目余额表、会计账簿、资产负债表、利润表、批复的项目预算书等。财务验收要求提交资料主要包括:财务验收申请报告、财务审计报告、预算调整批复文件、财务会计资料、年度财务决算报告、单位制定的相关规章制度等。(四)深化财务验收,提高验收质量科技支撑计划项目财务验收有严格的组织实施程序。课题承担单位在清理账目、编制经费决算报表的基础上,先由会计师事务所对专项经费使用情况进行结题财务审计,在审计基础上,向科技部提出财务验收申请,由科技部组织财务验收专家组或委托中介机构,依据审计报告,对项目预算的执行情况及经费使用情况,提出财务验收意见,反馈课题承担单位。因此,财务审计工作在前,财务验收工作续后,财务审计是财务验收的重要依据。财务审计和财务验收虽然是两个不同的概念,但两者之间又相互依存,财务审计通不过或审计报告存在问题,直接影响课题的财务验收,所以财务审计是财务验收的必要前提,财务验收是财务审计的进一步考核评价。二、超范围,超标准扩大课题开支范围、提高课题开支标准是课题经费使用过程中不符合专项经费管理办法的最主要体现形式。主要原因就是分不清开支范围和执行标准的界线,将二者混为一谈,错误地认为依据批复核准的单项定额,就可以作为办理支出的依据,从而出现超范围、超标准现象。如“专家咨询费”核定的金额是这个支出项目可以发放的总量,但每位专家的发放标准,国家是有相应文件规定的,不能因为这个科目有余额,就随意提高专家发放的标准。开支范围和执行标准是专项经费管理的核心内容。开支范围是科技部、财政部规定的经费用途和每项用途的使用限额,而执行标准则是国家对部分开支作出的统一规定。它们之间的区别可以从以下三方面体现:(一)出内容与费用课题开支范围,是国家依据科研活动过程中发生费用的不同性质,对科研项目组织实施过程中与研究活动相关的各项支出内容所作的统一规定。根据《财政部科技部关于调整国家科技计划和公益性行业科研专项经费管理办法若干规定的通知》(财政434号)的规定,课题经费的开支范围分为直接费用和间接费用。执行标准是办理支出额度的依据,一般由国家财政部门统一制定,在经费开支范围中,涉及执行标准的支出有差旅费、会议费、国际合作与交流费、专家咨询费。(二)不同的内容对于开支范围与开支标准的内容,国家都有相关文件加以规定,为表述明确,笔者以框图和表格的形式进行展示,如图1、表1所示。(三)开支范围的确定开支范围是项目预算编制和预算执行的依据,是由财政部和科技部核准的。执行标准一般由财政部统一制定,是项目单位经费开支的准绳。开支范围的批复数,如课题研究的材料费、燃料动力费、测试化验加工费等是允许在合理的范围内按照国家规定程序进行调整使用的,但执行标准是一个绝对数,具有指令性质,是不能随意增减的。开支范围是一种区间,各类事项开支总额必须居于一定区间之内,即要在开支范围内;执行标准则是一种尺度,各类事项的开支金额不得主观臆造,要有一定的依据,即执行标准。三、会议费开支构成在课题结题过程中,有一些项目承担单位在填报“会议费”、“差旅费”支出科目时,常常张冠李戴,界定不清科目的核算口径,在差旅费、会议费开支上,存在概念模糊、范围不一等问题,主要表现形式有两个方面:一是将项目研发过程中课题组成员参加会议发生的交通费、住宿费等费用统计在会议费科目中,从而导致会议费支出严重虚增;二是将主办或承办会议期间发生的住宿费、交通费列入差旅费科目中,导致差旅费支出不实的现象。鉴于以上情况,为合理区分经费开支范围,从三方面分析会议费和差旅费的核算口径。(一)开支标准的执行差旅费是指课题研发过程中开展科学考察、业务调研、学术交流等所发生的外埠差旅费和市内交通费等,开支标准应当按国家规定执行。会议费是指在课题研发过程中为组织开展学术研讨、咨询以及协调项目或课题等活动而发生的会议费用。(二)会议费、会议费、迅速费课题组成员参加国内学术会议发生的住宿费、交通费、伙食补贴、公杂费等,应列作差旅费支出,而会议费是指课题组承办、组织的学术会或者咨询会而发生的会议租场费、资料印刷费、交通费、住宿费、伙食补贴等费用。主体不同,核算性质也不相同。会议费开支强调的是主办、承办会议,差旅费开支则强调的是参加会议。(三)差旅经费的审批差旅费核算注意事项主要包括执行国家制定的相关出差标准,出差事由和内部审批手续,出差人员、事由与课题的相关性。会议费核算的注意事项主要包括执行国家制定的相关会议费标准,提供会议通知、日程安排,与会人员签到表等信息资料,不得在会议费中开支专家咨询费、礼品费、执行费和旅游费等。四、重新认识,导致经费开支问题劳务费支出是最容易发生问题的地方,所以历来都是财务审计和财务验收检查的重点。绩效支出是《财政部科技部关于调整国家科技计划和公益性行业科研专项经费管理办法若干规定的通知》(财政434号文件)新增开支内容,是为加大对科研人员的智力投入和科研绩效的激励而设立。一些课题承担单位对这两方面的经费开支存在疑惑,分不清劳务费与绩效支出的区别,导致支出模糊,名不副实。具体体现形式有两种:一是列支课题组成员的劳务费,二是列支未考核的绩效支出,这些费用在审计或验收时都将不予确认。(一)工资性收入劳务费是指在课题研究开发过程中支付给课题组成员中没有工资性收入的相关人员(如在校研究生)和课题组临时聘用人员的劳务性费用。绩效支出是指承担课题任务的单位为提高科研工作绩效安排的相关支出。(二)绩效支出的发放劳务费的对象是课题组成员中没有工资性收入的相关人员(如在校研究生)和课题组临时聘用人员,有收入的课题组成员,包括课题负责人是不能发放劳务费用的。绩效支出的对象必须为预算书所列明的科研人员。这两科目核算的最大区分点就是课题组成员有无工资性收入,有工资性收入的课题组成员是不能列支劳务费,但可以通过科研考核发放绩效支出。(三)发还事权,缴纳劳务费劳务费的检查重点是发放形式和发放手续。劳务费发放形式有两种,现金发放和通过银行打入个人账户。以现金发放的劳务费,必须是领款人本人签字,任何理由的代签行为都是不符合专项经费管理规定的。劳务费发放签收单上必须体现发放事由、姓名、身份证号、金额、本人签字等事项,并依法缴纳个人所得税。绩效支出注意事项主要包括:(1)绩效支出总额不得超过直接费用扣除设备购置费后余额的5%;(2)项目负责人根据绩效考核情况确定发放方案并提出发放申请,绩效支出发放申请表上必须体现发放类型(年度、中期、验收)、考核方式、考核结果等事项。五、现行经费结合使用资金一些课题单位甚至承担财务审计工作的会计师事务所,常常混淆结余资金和应付未付款,将课题结存的应付未付款当作专项经费的结余资金。根据《财政部科技部关于调整国家科技计划和公益性行业科研专项经费管理办法若干规定的通知》财政434号文件规定,课题结余经费须按原渠道上缴科技部,而应付未付款在注明具体用途和方向后,是可以留在单位继续使用的。所以混淆结余资金和应付未付款,带来的严重后果是本应留在课题继续按计划使用的费用,却要按规定原渠道上缴科技部。(一)项目审计的注册费结余经费是课题结题后,批复的项目预算数减去实际支出后的余额,是在财务审计的基础上,经项目财务验收认定并报科技