关于土地确权立法的几点思考

关于土地确权立法的几点思考

1我国土地确权法规制的现状目前，中国许多土地所有者和使用者的土地权属存在问题，如土地权属不清和所有权纠纷。究其成因,既有历史的原因,也有现实的原因。从历史发展的角度讲,自土改运动、合作社、“四固定”、人民公社后的土地所有制的变革,以至十一届三中全会以后在农村实行的土地承包经营,到1988年《宪法》修正案后的城镇国有土地的有偿出让、转让等,无不与土地有关,而且每个历史发展时期都会产生特定内容的土地权属争议。从现实发展的角度讲,随着土地制度改革的不断深入,市场经济的迅猛发展,土地也开始作为商品走向市场,由此产生了具有时代特点的土地权属争议。确定土地权属(简称土地确权),是指依法确定土地所有权、使用权和土地他项权利的归属,即土地所有权、使用权和土地他项权利归谁所有。而就作为土地确权工作之根基的法律依据来说,国家立法机构与政府机关也一直在力求不断完善。1986年6月25日《土地管理法》正式颁布实施,1989年原国家土地管理局制定了《关于确定土地权属问题的若干意见》,1994年又根据实际情况,将其补充修改为《确定土地所有权和使用权的若干规定》(简称《确权规定》,下同)。该《规定》在国有土地所有权、集体土地所有权、国有土地使用权、集体土地使用权和土地他项权利方面作了较为具体的规定,成为目前土地管理部门进行土地确权、土地登记、解决土地权属争议的重要依据,同时也是人民法院审理土地权属案件的依据。与此同时,各级土地管理部门在制定土地确权规定和办法方面也做了大量工作,出台了相关的土地确权的地方法规和规定。随着社会主义市场经济的发展和土地权利的价值日益显化,土地权属纠纷案件呈现出数量逐年增加、争议内容复杂化的特点,土地所有者和使用者的合法权益常常受到损害。为了保障土地所有者和使用者的合法权益,维护社会安定,确认土地权利的归属就显得非常必要和迫切。而针对目前一些新出现的争议情况,在土地确权相关法律法规中尚未做出明确规定,导致在处理一些具体的土地权属纠纷案件时,缺乏确凿而强有力的法律依据,“无法可依”的现象时有发生。有关土地确权的法律法规建设滞后的情况突出,现有规定已在一定程度上不适合中国国情。针对这种情况,本文列举并分析有关土地权属纠纷的一些实际案例,发现问题,提出修订和完善土地确权相关规定的几点建议,供商榷。2相关事件2.1村附坡土地1978年至1980年,位于××镇白家庄村与××乡龙门垴村交界处的人字河因暴发洪水,导致河道改道,两村约60亩耕地被水毁。此后,该处耕地一直闲置未能恢复。1996年,××镇白家庄组织全体村民对河道进行整治,并恢复原河道。与此同时,将原水毁地(连同原属龙门垴耕地)进行复垦,同年工程完工,并分给农户耕种。1997年春,龙门垴村提出对该处水毁地30亩的所有权要求,后虽经两乡政府多次组织协调却未达成协议。1998年10月,××乡龙门垴村向该县土地矿产资源局提出解决申请,并提供该村8户农民1950年颁发土地证8份涉及耕地26亩,××镇白家庄村则提供本村村民1950年发土地证10份共计28亩。该县土地矿产资源局针对以上情况,调查查明:争议地段共60亩,全部为耕地,双方提供1950年土地证及耕地亩数属实。1996年耕地复垦全部为白家庄村投工投资,另有6亩土地属原河滩。根据以上事实,该县土地矿产资源局依据《确定土地所有权和使用权若干规定》第二章第四条、第三章第十九条之规定,作出如下处理决定:①复垦土地26亩归龙门垴村;②复垦土地28亩归白家庄村;③原河滩部分6亩土地归国有;④鉴于在土地复垦中有投资,龙门垴村土地26亩由白家庄村耕种3年,第三年秋收后交付龙门垴村管理使用,另河滩地6亩划归白家庄村管理使用,土地性质不变,国家需要时无偿退出。2.2原土地解放以前,某省S县境内的镇远村农民,一直在大东河北岸耕种滩地。解放后,土改时,镇远村农民领取了滩地的土地所有证。1952年,因河床北移土地被洪水冲刷坍塌淹没,成为水域。原河床水域变为河滩地,按当地习惯由河南岸农民耕种。到20世纪90年代初,随着河床移动,原发过所有证的滩地又逐渐露出,并可耕种,从而因土地权属发生争议。处理单位认为,原农民集体所有的土地,由于河流冲刷造成土地损毁并被淹没,成为水域,该土地所有权丧失。因河流改道而于20世纪90年代初淤积形成的河滩地应属于国家所有,其使用权可在不违反国家有关规定的前提下,按照当地使用习惯和历史情况确定。2.3维护上田央村土地的所有权该争议土地自1951年土改后就属于上田央村(即现在的徐福村)黄××等几十户村民,以其持有的该县于1951年11月签发的土地房产所有证为凭。该幅土地历经1956年的高级合作社和1958年的人民公社,一直属于上田央村集体所有并耕种。1962年7月23日,原上田央生产大队因地多人少,把该幅土地赠与了原浒山区坎东六大队进行长期自由耕作,而事实上作为受赠方坎东六大队因不熟悉水稻生产,经不住蚂蝗叮咬的考验,不到一年,便全部撤回老家。1963年,县政府把该幅土地从“拥军”的角度转让给了当时××分区驻田央部队,并经营13年之久。1976年2月,田央部队撤离时,由当时的××县革命委员会牵头,又把该幅土地移交给了××市第二农场经营。1990年9月19日,经市农经委牵头,国营第二农场与上田央村又签订协议,把该幅土地转包给了上田央村经营管理。2002年3月31日,徐福村(原上田央村)向该市人民政府提出申请,要求确认对该幅土地享有所有权的事实。经调查证实,该幅争议地历经多年的几次周转,上田央村事实上已经放弃了对该幅土地的所有权。后国营第二农场与原上田央生产合作社签订协议,把该幅土地经营使用权转包给了上田央生产大队。至此,进一步说明了徐福村(即上田央村)也承认了该幅土地所有权不归本村的事实。根据原国家土地管理局发布的《确权规定》第十八条规定,认定该土地所有权属于国家,国营第二农场享有对该幅土地的使用权应属无误,故应维持现状,驳回徐福村的申请要求。2.4争议土地权属争议双方争议土地位于××县××镇西北部与××镇交界处金龙公路以南四方土台、乌公岭一带,总面积5042.72亩。2001年12月,红光农场根据省农垦总局下达的生产任务,在其七分场金龙公路旁进行机耕时,黄龙村认为该地由于历史权属纠纷未得到有效调处,应保护土地利用现状要求停止耕作,从而引发土地权属争议。黄龙村除部分争议地上的橡胶、桉树及农作物外,未能提供其他合法有效之权属证据。红光农场虽提供分场队使用界线及101号文所划定的界线所作的规划图,但规划图未经依法批准,不能作为确定土地权属的依据。按照2001年11月的土地利用现状经实地调查:黄龙村使用争议地2797.92亩,红光农场使用争议地2053.03亩,公共墓地(作为国有后备土地)191.77亩。在省国土环境资源厅、××县政府的鉴证下,黄龙村与红光农场于2003年9月签订了《土地权属协议书》,明确了双方的土地权属界线,规定黄龙村使用的2797.92亩土地属黄龙村民小组集体所有,红光农场使用的2053.03亩土地所有权属于国家,使用权属于红光农场。3考虑和建议3.1由白家庄村所有的26.仔细观察案例1与案例2的案情,可以看出,以上所述同是他们所要解决的核心问题。但由于当前对此问题中国的法律没有一处进行过明确的规定,致使在处理此类案件时会出现不同的处理结果。案例1中认为,在中国相关法律中并未规定农民集体的土地由于自然原因暂时无法利用就归于灭失,因此该土地的所有权并不因此而发生变化,仍然归属于原当事人。案例2中则认为,由于洪水冲刷、河流改道等自然原因,致使土地坍塌毁失,就人所能控制、占有、使用的土地来说,法律意义上的土地已不存在。因此,若此地原属集体土地所有权,在此基础上的集体土地所有权也随之灭失,土地所有权转归国有。若对此块土地进行开发利用的,原则是土地使用权优先确定给土地灭失前曾在此范围内耕种的农民集体,若已由他人开发耕种了,土地使用权也可确定给开发人。为解决这一问题,建议在土地确权相关规定中加入如下条款:“集体所有的土地因自然灾害、洪水冲刷、河流改道等不可抗拒的外力造成土地灭失的,灭失土地的所有权应转归国家。对灭失土地进行开发并使其恢复耕种条件的,可根据实际情况将该土地使用权确定给开发者。”根据此款,案例1中的由龙门垴村所有的26亩耕地的使用权即可判由白家庄村所有,理由是此26亩耕地在白家庄村整治以前属灭失土地,其所有权属国家。在由白家庄村整治开发并耕种多年后,其使用权即可根据实际情况确定给白家庄村。3.2间产权保护的效力案例3即是上述问题的具体体现。此案例属于国有土地与集体土地权属争议案例,争议土地存在“集体一集体一国有”的一个性质转变过程,属于比较典型的案例。本案中,坎东六大工业队在取得土地所有权之后,不到一年便撤回老家,不再耕种,而且此后也没有主张过所有权,在本案中也不是争议当事人,所以,他实际上已经放弃了该块土地的所有权。由于中国不承认土地的“先占”原则,凡是曾分配、固定给农民集体的土地,其后农民又抛弃所有权,且一直由国家单位使用的土地,其所有权应当属于国家。但将《确权规定》第十八条作为此案的处理依据似乎有些牵强,因为此争议地并非因上田央村不能证明其所有,而是由于其将该地长期抛荒、不主张其权利而视其放弃集体土地所有权,土地所有权才转为国有。对此,建议在土地确权相关规定中加入如下条款:“集体土地长期抛荒,且一直未曾主张过权利的,应视为对该集体土地所有权的放弃,土地所有权转为国有。”在上述基础上,国家享有该宗争议土地的所有权是勿庸置疑的。3.3争议土地的归属案例4的案情即体现了这一问题。保护现有利益的原则是解决土地权属争议的原则之一。在涉及历史原因的集体土地争议中,如历史事实不清、相关政策或政策依据不明,应以土地实际占有的现状为依据确定权属关系。由于中国长时间以来土地权利立法处于空白状态,土地流转混乱,许多土地纠纷积累了很多年,而且由于土地登记制度一直没有建立起来,主张土地权利的证据多有遗失,在事过多年之后,争议双方当事人谁也无法举出有效证据来证明自己的权利,此时,原则上应该按照双方的使用现状确定土地权利的归属,达到维护现状的目的。在法理上,占有往往就是权利的外衣,使用土地的现实往往意味着使用土地的权利,权利往往就是对事实的确认,所以,土地权利往往要推定为使用者所有,除非另一方有足够的证据推翻这种推定。在另一方无法有效地推翻这种推定时,就应把权利确定给现使用人,从而达到维护现存秩序的目的。在处理本案时,容易受《确权规定》第十八条“土地所有权有争议,不能依法证明争议土地属于农民集体所有的,属于国家所有”的干扰。仔细分析便可发现,此条一般适用于国有与集体土地权属争议中。而对于集体土地所有者之间的此种争议情况,则应坚持保护现有利益的原则,按照现状确定土地权属。因此,建议在土地确权相关规定中加入如下条款:“集体土地权属发生争议时,权属争议双方均无法提供有效证据时,可按照使用现状确定土地权属。”同时,将《确权规定》第十八条修改为:“国家与集体土地所有权有争议,不能依法证明争议土地属于农民集体所有的,属于国家所有。”由于案例4中任何一方都没有足够的证据推翻对现有使用者权利的推定,所以,按照现状确定土地权利归属是正确的。