小城镇建设中的土地利用问题及对策

小城镇建设中的土地利用问题及对策

中国小城镇的全球发展始于1978年，土地利用规划的制定和实施始于1986年原国家土地管理局成立后，科学规范长期不够。与城市规划不同，土地利用规划缺乏应有的权威性、指导意义和效率。另一方面,在小城镇发展过程中忽视乡镇级土地利用总体规划,忽视城镇体系规划,规划体系不完善,内容不完善,可操作性差,使乡镇土地利用总体规划流于形式,难以真正发挥作用。新一轮土地利用总体规划修编已全面铺开,而城镇规划却在2002年左右已经完成,规划远期至2020年,和这一轮的土地利用总体规划期限一致,因此,在修编土地利用总体规划时,规划在城镇用地方面反过来是要与城镇规划衔接,而城镇规划的重点是考虑城镇建设用地,规模越大越好,土地利用总体规划着重点则是保护耕地,最大程度地满足建设用地需求。由于时序上不一致,加之规划的目的不一致,致使以上缺陷在此轮土地利用总体规划修编中更是表露无遗。事实证明,土地利用规划的滞后是目前中国小城镇建设中缺乏统筹和长远考虑,遍地开花,盲目贪大求全,追求高标准,造成小城镇用地规模失控的重要原因之一。1总体规划、土地利用总体规划、环保规划之间的衔接小城镇发展规划是一个综合规划,它包括城镇总体规划、土地利用总体规划、环境保护规划等,这些规划必须相互协调、相互衔接。而在实际操作中,2小城镇的建设规模和土地利用现状2.1影响城镇功能的发挥当前,小城镇的规模普遍偏小,严重制约了小城镇的健康发展。根据中国第一次农业普查资料,全国建制镇镇区平均只有1221.1户,4518.6人,镇区面积2.2km2。中西部地区建制镇的镇区规模更小。建制镇尚且如此,一般集镇的规模可想而知。小城镇的规模小必然造成发展空间和辐射区域狭小,使得城镇经济难以繁荣起来,城镇功能的发挥也受到极大影响,导致小城镇发展的后劲严重不足,并且不利于集中有限的财力加快农村城镇化建设的步伐。小城镇规模小,对资源的集聚能力小,不仅难以把周边的资源吸引过来,对镇域经济也无法起到辐射作用。城镇规模小,但财政供养人员并不少,必然加剧农民的负担。另一个方面,很大一部分城镇缺乏一个具有权威性、前瞻性、可操作性的发展规划,有的也是流于形式。而在乡镇土地利用总体规划中,只是很模糊,很笼统地提出乡镇未来几年建设用地增加将占用的耕地。于是小城镇在实际发展中是沿公路两侧向两端无限延伸,所谓的小城镇也就是一条街,公共基础设施缺乏或不配套。再加上小城镇的密度太大,一般是乡(镇)政府所在地,由于没有集聚效应,实际上已成空城,小城镇功能丧失。正如人们所说的“走过一村又一村,村村像城镇;走过一镇又一镇,镇镇像农村”。2.2发展方式上的落后小城镇建设中缺乏科学合理的统一规划,盲目追求超大规模,在缺乏项目、资金和第二、第三产业集聚规模的情况下,必然导致粗放用地。1995年,中国1.7万个建制镇用地15194.7km2,是1990年1万个建制镇用地8250.8km2的1.84倍。原来的建制镇基本上由占地面积不足1km2迅速扩大到1～2km2,大的建制镇已经扩展到3km2左右。在小城镇建设过程中,注重外延发展,忽视内涵挖潜的现象十分严重,由于现行土地使用费用低。导致外延开发成本较低,而旧城镇改造的费用较高,会给地方财政造成较大负担。因而,大部分小城镇在建设中都是向外发展,在老城区以外新开发一块面积很大的新城区,从而造成耕地的极大浪费。不仅如此,大量小城镇的规划严重脱离实际,粗制滥造,缺乏约束,对用地宽打宽算,造成小城镇占地规模急剧扩大,人均占地面积大幅度增加。这一现象主要集中在县(市)城关镇。总的来说,中国的城镇化水平大大低于经济发展水平,城镇化的滞后已经给农村经济发展带来十分明显的负面效应,如乡村非农产业发展过分分散化,农用土地难以有效集中,农民收入多年来一直停滞不前等。实践证明,当前的小城镇并没有真正起到拉动农村经济发展和农村剩余劳动力“蓄水池”的作用。因此,大力发展农村小城镇建设,使小城镇能够真正拉动农村经济的发展,真正起到连接城市和农村桥梁的作用,已经成为社会各界的共识。3世纪前期我国小城镇发展的速度小城镇位于城市之尾,农村之首,与农村经济具有千丝万缕的联系,是实现农业现代化的重要支撑体系。在21世纪前期,中国实现农业现代化过程中,小城镇必然会以较快的速度向前发展,从而是中国城镇化中的中坚力量。在加快小城镇建设的过程中,使城镇总体规划与土地利用总体规划协调好,衔接好,更好地发挥小城镇在农村经济中的集聚效应,是达到既促进小城镇健康有序地发展又有效地保持耕地总量动态平衡目标的重要前题。3.1科学编制规划,把握发展战略在农村土地规划中,小城镇建设规划只是一个重要的组成部分,其它与小城镇建设密切相关规划还有土地利用总体规划、基本农田保护规划、土地开发整理规划等,它们共同构成小城镇土地利用规划体系。小城镇建设规划既是对土地用途和使用数量的约束,又是对小城镇未来发展前景预测的实施。因此,小城镇建设规划要具有综合性、动态性、系统性、超前性和政策性的特点,对镇域各行各业的发展都具有指导性和约束力。在编制小城镇规划时要有战略眼光,运用战略手段,把握好如下原则:要注意城乡结合,准确处理城乡矛盾;要因地制宜,从本地的实际出发;要充分体现经济效益、社会效益和生态效益相结合;要充分考虑土地对人口的承载力,合理利用土地。小城镇建设不仅关系到自身发展,而且事关区域以至全国人口、资源、环境与社会经济发展全局。小城镇发展战略不仅要因地制宜,科学地选择能充分发挥地方优势,而且要始终坚持法定规划原则。以小城镇土地利用总体规划、基本农田保护规划为龙头,以区域土地利用综合效益最大化为目标,科学研究合理地确定小城镇用地规模和布局,依据以供给确定需求和用途管制政府,自上而下,层层控制,有选择、有重点,合理有序地渐进发展小城镇。在编制完善土地利用总体规划的同时,树立城乡用地规划一体化的观念,将小城镇规划纳入村镇居民点体系规划之中,并充分考虑村镇体系规划和小城镇的城镇规划对土地利用总体规划的影响和制约作用,建立起统一协调的小城镇区域规划体系,避免小城镇土地利用总体规划与其它规划脱节,防止小城镇建设片面追求外延式发展规模,用地粗放、浪费土地和乱占滥用耕地的现象,使小城镇建设步入有序的可持续发展轨道。3.2乡镇过小造成的镇域经济高速增长中国的国情决定了在未来30a内,小城镇发展将是中国城镇化的主导力量,小城镇建设用地也将成为农用地非农化最快的领域。因此,加强对小城镇土地使用的管理,深化小城镇土地作用制度改革,是摆在我们面前的一项十分艰巨的任务。根据经济发展的需要,不断完善小城镇土地作用制度和管理体制,对于促进农村小城镇的健康发展具有十分重要的意义。小城镇的建设要立足于内涵挖潜,集约利用土地,耕地的利用和保护相结合,促进小城镇经济的可持续发展。目前,中国小城镇普遍存在规模偏小的现象,这当然与经济发展水平不高有关,但另一个极其重要的原因就是在行政区划上乡镇过于分散。根据第一次全国农业普查资料,全国16126个建制镇的镇区总人口平均只有4518.6人,其中东、中、西部地区分别为5003.3人、4683.0人和962.3人,规模过小,必然造成镇域经济容量小和对镇域经济的集聚能力小,起不到对镇域经济的拉动作用。城镇小而分散,不利于集中有限的财力加快农村城镇化建设步伐。而麻雀虽小,五脏俱全,各城镇或多或少地要建设一些与之配套的基础设施和公共设施,这就必然造成本来就十分稀缺的资金和耕地资源的巨大浪费。不仅如此,乡镇过多还造成行政干部过多,导致农民负担屡减不轻。因此,必须通过在县(市)范围内的统一规划,规划出地理位置基础设施好的中心乡镇,把乡镇合并作为加快农村城镇化进程,节约小城镇建设用地的重要措施。乡镇的合并要按照经济区域来进行,不能平均化,要使合并后的小城镇能够使资源真正形成明确的主导产业,并真正带动镇域经济的发展。在小城镇土地使用制度与管理体制改革中推行土地的用途管制制度,主要包括两个方面的内容:一是在镇域土地利用总体规划中增加按土地用途划分管制区的内容,即依据确定的土地用途分区原则,将各类用途的土地划分出明确的区域范围,如城镇土地区、独立工业区及矿区、基本农田保护区、农村居民用地区等等;编绘土地用途分区规划图;依据不同用途分区的要求,确定各分区内土地利用的限制条件,规定土地用途变更的条件及批准手续,包括制定限制或鼓励政策